Polityka ochrony konsumentów: zasady i instrumenty
Skuteczna polityka ochrony konsumentów gwarantuje prawidłowe i skuteczne funkcjonowanie jednolitego rynku. Jej celem jest ochrona praw konsumentów względem sprzedawców oraz zapewnienie lepszej ochrony konsumentom szczególnie podatnym za zagrożenia. Przepisy dotyczące ochrony konsumentów mogą poprawić wyniki rynkowe całej gospodarki. Powodują, że rynki są sprawiedliwsze, a dzięki lepszej jakości informacji dla konsumentów mogą dać bardziej ekologiczne i społeczne wyniki. Wzmocnienie pozycji konsumentów oraz skuteczna ochrona ich bezpieczeństwa i interesów ekonomicznych stały się podstawowymi celami polityki UE.
Podstawa prawna
Art. 4 ust. 2 lit. f), artykuły 12, 114 i 169 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz art. 38 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Cele
Aby wspierać interesy konsumentów i zapewnić wysoki poziom ochrony konsumentów, Unia musi przyczyniać się do ochrony zdrowia, bezpieczeństwa i interesów gospodarczych konsumentów. Ponadto Unia musi wspierać prawo konsumentów do informacji i edukacji oraz prawo do organizowania się w celu ochrony ich interesów. Ochrona konsumentów ma być uwzględniana we wszystkich odpowiednich obszarach polityki objętych prawodawstwem UE.
Działania
A. Uwagi ogólne
Program działań UE w obszarze polityki ochrony konsumentów opiera się na Nowym programie na rzecz konsumentów przyjętym 13 listopada 2020 r. Program przedstawia zaktualizowaną wizję polityki ochrony konsumentów na lata 2020–2025 pod hasłem „Poprawa odporności konsumentów na potrzeby trwałej odbudowy”. Jego celem jest również zajęcie się bezpośrednimi obawami konsumentów dotyczącymi pandemii COVID-19.
Program obejmuje pięć kluczowych obszarów priorytetowych:
- transformacja ekologiczna: sprostanie nowym wyzwaniom, jakie przed prawami i możliwościami upodmiotowienia konsumentów stawia transformacja ekologiczna, zagwarantowanie dostępności zrównoważonych produktów i stylu życia wszystkim bez względu na położenie geograficzne czy dochód;
- transformacja cyfrowa; stworzenie bezpieczniejszej strefy cyfrowej dla konsumentów, w której ich prawa są chronione, oraz zapewnienie równych warunków działania, aby dzięki innowacjom świadczyć wszystkim Europejczykom nowsze i lepsze usługi;
- skuteczne egzekwowanie i dochodzenie roszczeń: zajęcie się wpływem pandemii COVID-19 na prawa konsumentów oraz zwalczanie wprowadzających w błąd twierdzeń dotyczących ekologiczności i nieuczciwych praktyk handlowych w kontekście internetowych technik wywierania wpływu i personalizacji. Chociaż egzekwowanie praw konsumentów to przede wszystkim obowiązek organów krajowych, to jednak UE odgrywa ważną rolę koordynującą i wspierającą w oparciu o rozporządzenie w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów;
- uwzględnianie szczególnych potrzeb konsumentów: uwzględnianie potrzeb tych konsumentów, którzy w pewnych sytuacjach mogą być podatni na zagrożenia i wymagają dodatkowych gwarancji. Może to wynikać z okoliczności społecznych lub być spowodowane cechami szczególnymi osób lub grup konsumentów;
- ochrona konsumentów w kontekście globalnym: zapewnienie bezpieczeństwa przywozów i ochrona unijnych konsumentów – dzięki nadzorowi nad rynkiem i ścisłej współpracy z odnośnymi organami w krajach partnerskich UE – przed nieuczciwymi praktykami stosowanymi przez podmioty spoza UE.
Instytucje UE systematycznie monitorują politykę konsumencką za pomocą tablicy wyników sytuacji konsumentów, która przedstawia sytuację konsumentów w poszczególnych krajach w trzech obszarach (wiedza i zaufanie, przestrzeganie i egzekwowanie prawa, skargi i rozstrzyganie sporów) oraz analizuje postępy w integracji unijnego rynku detalicznego w oparciu o dane dotyczące transakcji transgranicznych między przedsiębiorcami i konsumentami oraz dane dotyczące rozwoju handlu elektronicznego. Polityka konsumencka jest również systematycznie monitorowana za pomocą tablicy wyników dla rynków konsumenckich, analizującej – na podstawie badań ankietowych konsumentów, którzy w ostatnim czasie dokonywali zakupów – sytuację na ponad 40 rynkach konsumenckich pod kątem kluczowych wskaźników, takich jak ufność, że sprzedawcy przestrzegają zasad ochrony konsumenta, porównywalność ofert, wybór produktów na danym rynku, stopień realizacji oczekiwań konsumentów oraz szkody powodowane przez problemy napotykane przez konsumentów.
Ponadto 28 kwietnia 2021 r. uruchomiono Program na rzecz jednolitego rynku, aby pomóc w osiągnięciu pełnego potencjału jednolitego rynku i zapewnić odbudowę Europy po pandemii COVID-19. Program ten, dysponujący budżetem w wysokości 4,2 mld EUR na lata 2021–2027, zapewnia zintegrowany pakiet mający na celu wsparcie i wzmocnienie zarządzania jednolitym rynkiem, w tym w zakresie usług finansowych.
B. Środki sektorowe (2.2.2)
1. Grupy konsumentów
Priorytetem dla instytucji UE jest zaangażowanie grup reprezentujących interesy unijnych konsumentów. Europejska Grupa Konsultacyjna ds. Konsumentów (ECCG) jest najważniejszym forum Komisji, w którego ramach zasięga się opinii krajowych i europejskich organizacji konsumenckich. Ta grupa konsultacyjna, utworzona na podstawie decyzji Komisji 2009/705/WE, może udzielać porad Komisji i przekazywać jej informacje na temat wszystkich kwestii związanych z interesami konsumentów na szczeblu UE. W 2017 r. Parlament i Rada przyjęły rozporządzenie (UE) 2017/826 w sprawie ustanowienia unijnego programu służącego wsparciu szczególnych działań zwiększających zaangażowanie konsumentów i innych użytkowników końcowych usług finansowych w proces kształtowania unijnej polityki w dziedzinie usług finansowych na lata 2017–2020.
2. Edukacja konsumentów
UE organizuje działania na rzecz edukacji konsumentów na różnych poziomach, na przykład dzięki stopniowemu włączaniu edukacji konsumenckiej do programów szkół podstawowych i średnich. Jedną z takich inicjatyw jest Consumer Classroom, wielojęzyczna paneuropejska strona internetowa dla nauczycieli. Zawiera dużą bibliotekę na temat edukacji konsumentów z całej UE, a także proponuje interakcyjne narzędzia współpracy pomagające przygotować i przeprowadzić lekcje z uczniami, a także podzielić się nimi z innymi nauczycielami. Interaktywne internetowe narzędzie edukacji konsumentów „Dolceta” było skierowane do osób prowadzących szkolenia i nauczycieli, ale również do konsumentów, i obejmowało m.in. kwestie podstawowych praw konsumenta, bezpieczeństwa produktów i edukacji finansowej.
3. Informowanie konsumentów
Lepsze informowanie konsumentów i poszerzenie ich wiedzy na temat przysługujących im praw może zwiększyć zaufanie konsumentów. UE utworzyła Europejskie Centra Konsumenckie (sieć ECC), które dostarczają informacji i porad na temat zakupów transgranicznych i rozpatrują skargi konsumentów. Równolegle działająca sieć FIN-NET pełni tę samą funkcję w odniesieniu do reklamacji dotyczących transgranicznych usług finansowych. Komisja prowadzi również kampanie informacyjne dla konsumentów w państwach członkowskich, a także publikuje praktyczne przewodniki dla konsumentów. SOLVIT służy rozwiązywaniu sporów wynikających z naruszeń prawa UE.
Portal Your Europe odgrywa istotną rolę w zapewnianiu dostępu do wiarygodnych informacji na temat polityki ochrony konsumentów oraz w gromadzeniu różnych źródeł informacji w jednym miejscu. Dostęp do informacji zostanie w przyszłości ulepszony za pomocą jednolitego portalu cyfrowego (rozporządzenie (UE) 2018/1724).
30 marca 2022 r. w ramach pakietu dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym Komisja opublikowała wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie wzmocnienia pozycji konsumentów w procesie transformacji ekologicznej poprzez lepsze informowanie i lepszą ochronę przed nieuczciwymi praktykami. Głównym celem wniosku jest zachęcenie konsumentów do dokonywania wyborów przyjaznych dla środowiska poprzez dostarczanie im niezbędnych informacji.
4. Egzekwowanie praw konsumentów
Skuteczne i prawidłowe egzekwowanie praw konsumentów jest równie ważne jak samo istnienie tych praw. Odpowiedzialność za ich egzekwowanie w głównej mierze ponoszą krajowe organy publiczne. Dzięki rozporządzeniu (UE) 2017/2394 w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów powiązano te krajowe organy w ogólnounijną sieć, zapewniającą im ramy wymiany informacji oraz współpracy na rzecz przeciwdziałania wszelkim naruszeniom przepisów o ochronie konsumentów (np. w zakresie reklam wprowadzających w błąd, zorganizowanych wyjazdów wakacyjnych bądź sprzedaży na odległość). Sieć ta prowadzi również skoordynowane dochodzenia i działania z zakresu egzekwowania prawa (np. w formie przeszukiwania Internetu, w którego trakcie organy sprawdzają strony internetowe pod względem ich zgodności z prawem).
Rola Parlamentu Europejskiego
Parlament stale ulepsza przepisy dotyczące ochrony konsumentów w UE. Polityka ochrony konsumentów przestała być już tylko procesem technicznej harmonizacji polityki dotyczącej norm w dążeniu do ustanowienia rynku wewnętrznego – stała się jednym z elementów napędzających działania na rzecz realizacji celu ustanowienia „Europy obywateli”. W wyniku prac legislacyjnych Parlamentu od 13 czerwca 2014 r. państwa członkowskie stosują krajowe przepisy wykonawcze do dyrektywy w sprawie praw konsumentów, która została przyjęta przeważającą większością głosów w Parlamencie.
12 grudnia 2017 r. Parlament przyjął rozporządzenie (UE) 2017/2394 w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów, aby poprawić skuteczność przepisów i procedur współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów.
W następstwie wniosku Komisji dotyczącego nowego ładu dla konsumentów 27 listopada 2019 r. Parlament przyjął dyrektywę (UE) 2019/2161 w sprawie lepszego egzekwowania i unowocześnienia unijnych przepisów dotyczących ochrony konsumenta. 25 listopada 2020 r. Parlament przyjął dyrektywę (UE) 2020/1828 w sprawie powództw przedstawicielskich wytaczanych w celu ochrony zbiorowych interesów konsumentów.
Parlament nie tylko pracuje nad prawodawstwem unijnym, lecz także określa programy działań politycznych w obszarze ochrony konsumentów za pomocą sprawozdań z inicjatywy własnej. Parlament szczególnie aktywnie działa, by zapewnić większe przydziały budżetowe na środki ochrony konsumentów, a także rozwój organizacji reprezentujących konsumentów w państwach członkowskich, zwłaszcza w tych, które przystąpiły do UE po 2004 r. 13 września 2018 r. Parlament przyjął rezolucję w sprawie podwójnej jakości produktów na jednolitym rynku, w której uznaje tę praktykę za dyskryminującą i sprzeczną z oczekiwaniami konsumentów.
25 listopada 2020 r. Parlament przyjął rezolucję pt. „Dążenie do bardziej zrównoważonego jednolitego rynku dla przedsiębiorstw i konsumentów”, w której podkreślił znaczenie trwałości i możliwości naprawy dóbr konsumenckich, a także zapewniania konsumentom większych praw i informacji, aby pomóc im w podejmowaniu zrównoważonych wyborów[1]. Również w odniesieniu do kwestii zrównoważonego rozwoju 28 marca 2023 r. Komisja Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów (IMCO) przyjęła sprawozdanie w sprawie wniosku Komisji dotyczącego dyrektywy w sprawie wzmocnienia pozycji konsumentów w kontekście transformacji ekologicznej dzięki lepszemu informowaniu i ochronie przed nieuczciwymi praktykami.
Podczas kryzysu związanego z COVID-19 ochrona konsumentów nabrała zasadniczego znaczenia dla zapewnienia zwrotu kosztów anulowanych usług oraz zwalczania dezinformacji i nieuczciwych przedsiębiorców sprzedających podrobione lub niezgodne z normami wyposażenie medyczne po zawyżonych cenach. 23 marca 2020 r. komisja IMCO skierowała pismo do wiceprzewodniczącej wykonawczej Komisji Europejskiej Margrethe Vestager, komisarzy Thierry’ego Bretona i Didiera Reyndersa oraz do chorwackiej prezydencji Rady. Wezwano w nim do podjęcia kolejnych działań mających na celu zwalczanie kryzysu związanego z COVID-19, a także podkreślono konieczność demokratycznej kontroli tego procesu. 9 listopada 2020 r. Departament Tematyczny ds. Polityki Gospodarczej, Naukowej i Jakości Życia przeprowadził webinarium[2] dla komisji IMCO na temat wpływu pandemii COVID-19 na rynek wewnętrzny i ochronę konsumentów. Podkreślono na nim skutki środków wprowadzonych na szczeblu krajowym i unijnym w celu złagodzenia negatywnych konsekwencji pandemii oraz zasugerowano, co więcej można by zrobić, aby zapewnić sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego obecnie i podczas kryzysów w przyszłości. 19 listopada 2020 r. komisarz do spraw sprawiedliwości i konsumentów Didier Reynders przedstawił komisji IMCO nowy program na rzecz konsumentów. W programie rozpatruje się wpływ pandemii COVID-19 na konsumentów, a także bardziej długofalowe kwestie polityki ochrony konsumentów związane z zieloną i cyfrową transformacją, odpowiedzią na zagrożenia dla konsumentów, skutecznym egzekwowaniem praw konsumentów oraz współpracą międzynarodową z krajami partnerskimi.
22 lutego 2021 r. przedstawiono komisji IMCO kompleksową analizę[3] pokazującą wpływ pandemii COVID-19 na rynek wewnętrzny. W analizie jest mowa o skutkach ograniczeń wprowadzonych na szczeblu państw członkowskich i UE dla swobodnego przepływu towarów, usług i osób. Analiza zawiera też zalecenia polityczne dotyczące sposobu postępowania z przyszłymi kryzysami, aby umożliwić kontynuację swobodnego przepływu, takie jak zapewnienie środków finansowych na opracowanie i zamawianie przyszłych szczepionek oraz dalsza koordynacja odpowiednich przepisów na szczeblu UE.
Polityka ochrony konsumentów w dziedzinie usług internetowych i cyfrowych to obszar, na którym szczególnie skupia się Parlament, a zwłaszcza komisja IMCO. W czerwcu 2020 r. w sporządzonym na zlecenie komisji IMCO badaniu[4] dotyczącym moderowania treści niezgodnych z prawem przez platformy internetowe stwierdzono, że istnieje potrzeba zaostrzenia unijnych ram prawnych, równolegle ze współregulacją przez platformy internetowe, aby chronić obywateli przed internetowymi treściami niezgodnymi z prawem lub szkodliwymi. W badaniu opublikowanym w czerwcu 2021 r. przeanalizowano skutki reklamy ukierunkowanej dla reklamodawców, dostępu do rynku i wyboru dokonywanego przez konsumentów.
20 października 2020 r. Parlament przyjął trzy rezolucje pt. „Akt prawny o usługach cyfrowych: poprawa funkcjonowania jednolitego rynku”, „Akt prawny o usługach cyfrowych i związane z nim kwestie z zakresu praw podstawowych” oraz „Akt prawny o usługach cyfrowych: dostosowanie przepisów prawa handlowego i cywilnego w odniesieniu do podmiotów gospodarczych prowadzących działalność internetową”, w którym określono plan przyszłego zapewnienia funkcjonowania jednolitego rynku cyfrowego, w tym lepszą ochronę konsumentów w internecie. Większość treści sprawozdań z własnej inicjatywy znalazła się we wnioskach Komisji, które zostały zmienione i pomyślnie przegłosowane w komisji IMCO w grudniu 2021 r. (2.1.7). Akt o rynkach cyfrowych i akt o usługach cyfrowych, które zostały przyjęte przez współprawodawców 14 września i 19 października 2022 r., mają zasadnicze znaczenie dla ochrony konsumentów w środowisku cyfrowym.
27 września 2021 r. komisja IMCO zorganizowała wysłuchanie publiczne pt. „Ochrona konsumentów a zautomatyzowane narzędzia decyzyjne w nowoczesnej gospodarce”. Podczas wysłuchania skoncentrowano się na rozwiązaniach mających na celu ochronę konsumentów przed ryzykiem związanym z korzystaniem z profesjonalnych usług w zakresie sztucznej inteligencji i inteligentnych produktów opartych na zautomatyzowanych narzędziach decyzyjnych, a także zwrócono uwagę na rozwiązania dotyczące sposobów poprawy jakości i ilości informacji przekazywanych konsumentom. Przedstawiciele konsumentów, przedsiębiorstw, jednostek certyfikujących i środowiska akademickiego przedstawili swoje poglądy na temat obecnych ram UE oraz wymogów, które należy wprowadzić, by zapewnić wysoki poziom ochrony i zaufania konsumentów. Przedstawili oni również swoje opinie na temat wyzwań, jakie pociągałoby to za sobą dla przedsiębiorstw, oraz na temat tego, w jaki sposób można zapewnić skuteczne egzekwowanie przepisów. Członkowie komisji IMCO podkreślili potrzebę stworzenia godnego zaufania otoczenia i przedstawili swoje poglądy na temat sposobów poprawy obecnych ram regulacyjnych. Ponadto w maju 2022 r. komisja IMCO zorganizowała wysłuchanie publiczne na temat cyfrowych paszportów produktów: zwiększenie przejrzystości i ochrony konsumentów jako sposób na lepsze informowanie konsumentów w środowisku cyfryzacji.
Ponadto 7 kwietnia 2022 r. Parlament przyjął rezolucję w sprawie przysługującemu konsumentom prawa do naprawy. Rezolucja zakłada osiągnięcie podwójnego celu, jakim jest zapewnienie konsumentom produktów, które nie tylko służą dłużej, ale mogą też zostać naprawione. 8 grudnia komisja IMCO zorganizowała wysłuchanie publiczne, którego celem było wzbogacenie dyskusji na temat przyszłego wniosku Komisji w sprawie prawa do naprawy, a w szczególności zbadanie, w jaki sposób można wzmocnić prawa i gwarancje konsumentów, aby naprawy stały się systematyczne, opłacalne i atrakcyjne.
20 kwietnia 2022 r. komisja IMCO zorganizowała wysłuchanie publiczne na temat przestrzegania praw konsumentów podczas zakupów poza UE. Celem wysłuchania było przedstawienie ogólnego obrazu sytuacji w zakresie praw konsumentów przy dokonywaniu zakupów poza UE, takich jak informacje udzielane przed zawarciem umowy oraz ochrona przed nieuczciwymi praktykami i postanowieniami umownymi.
Więcej informacji na ten temat można znaleźć na stronie internetowej Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów.
Christina Ratcliff / Davide Franco / Mathias Wosyka / Barbara Martinello