Bezpieczeństwo żywności

Dwa podstawowe cele europejskiej polityki bezpieczeństwa żywności to: ochrona zdrowia ludzkiego i interesów konsumentów oraz wspieranie sprawnego funkcjonowania jednolitego rynku europejskiego. Unia Europejska czuwa więc nad ustanowieniem (i przestrzeganiem) standardów kontroli w takich obszarach jak higiena produktów paszowych i żywnościowych, zdrowie zwierząt, zdrowie roślin i zapobieganie zanieczyszczeniom żywności przez substancje zewnętrzne. UE reguluje również kwestię etykietowania produktów żywnościowych i pasz.

Podstawa prawna

Artykuły 43, 114, 168 ust. 4 oraz art. 169 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Kontekst ogólny

W następstwie szeregu sytuacji kryzysowych związanych z żywnością przeznaczoną dla ludzi oraz z paszami (np. gąbczasta encefalopatia bydła (BSE) i zanieczyszczenia dioksynami) na początku XXI wieku przeprowadzono istotną reformę unijnej polityki bezpieczeństwa żywności. Doprowadziło to do opracowania podejścia „Od pola do stołu”, które ma zapewnić wysoki poziom bezpieczeństwa na wszystkich etapach procesu produkcji i dystrybucji wszelkich produktów żywnościowych wprowadzanych do obrotu na terytorium UE, bez względu na to, czy są wytwarzane w UE, czy importowane z państw trzecich. Ta część prawodawstwa stanowi złożony i zintegrowany system zasad regulujących cały łańcuch żywnościowy, od pasz i zdrowia zwierząt, przez ochronę roślin i produkcję żywności, po przetwarzanie, przechowywanie, transport, przywóz i wywóz oraz sprzedaż detaliczną. Przepisy te będą dalej rozwijane w kontekście opracowanej przez Komisję strategii „Od pola do stołu”, którą przedstawiono w 2020 r. w ramach Europejskiego Zielonego Ładu.

Osiągnięcia

A. Prawodawstwo ogólne

W rozporządzeniu ramowym z 2002 r. ustanowiono ogólne zasady i wymagania unijnego prawa żywnościowego i paszowego oraz uwzględniono „zasady ostrożności” (2.5.1). W rozporządzeniu określono podejście dotyczące oceny ryzyka i ustanowiono przepisy ogólne w sprawie identyfikowalności żywności i produktów paszowych. Wprowadzono w nim system wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej żywności i paszach, który umożliwia państwom członkowskim i Komisji szybką wymianę informacji i koordynowanie odpowiedzi w związku z zagrożeniami dla zdrowia spowodowanymi przez żywność lub pasze. W rozporządzeniu ustanowiono także Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), którego zadaniem jest dokonywanie oceny wszystkich zagrożeń związanych z łańcuchem żywnościowym i informowanie o nich. Po ocenie adekwatności i w reakcji na europejską inicjatywę obywatelską w sprawie glifosatu UE dokonała przeglądu ogólnego unijnego prawa żywnościowego, aby poprawić przejrzystość ocen ryzyka EFSA i niezależność podstawowych badań naukowych oraz by usprawnić współpracę z państwami członkowskimi w zakresie zapewniania ekspertów i danych. Komisja rozpoczęła też przegląd innych kluczowych aktów prawnych w takich dziedzinach jak nowa żywność, organizmy zmodyfikowane genetycznie (GMO), pestycydy, materiały przeznaczone do kontaktu z żywnością oraz dodatki do żywności w celu ich dostosowania do przeglądu ogólnego prawa żywnościowego UE i zwiększenia przejrzystości.

B. Higiena środków spożywczych

W kwietniu 2004 r., w ramach podejścia „od pola do stołu” przyjęte zostały nowe ramy legislacyjne znane jako pakiet higieniczny dotyczące higieny środków spożywczych, ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego oraz wprowadzające wspólnotowe ramy urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi. W ramach wspólnotowych określono również szczegółowe zasady dotyczące świeżego mięsa, małży, mleka i przetworów mlecznych. Pakiet nakłada odpowiedzialność za higienę środków spożywczych bezpośrednio na różne podmioty należące do łańcucha żywnościowego w drodze samoregulującego się systemu z wykorzystaniem analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli, monitorowanego za pośrednictwem kontroli urzędowych, które muszą przeprowadzać właściwe organy. Załączniki do ww. rozporządzenia zaktualizowano w marcu 2021 r.

C. Skażenia żywności

Skażenia żywności mogą występować naturalnie lub wynikać z praktyk uprawy lub procesów produkcji. Aby chronić zdrowie publiczne, ustanowiono najwyższe dopuszczalne poziomy substancji skażających w żywności, takich jak azotany, metale ciężkie i dioksyny, podlegające okresowym przeglądom. Pozostałości w środkach spożywczych mogą pochodzić także od zwierząt służących do produkcji żywności leczonych weterynaryjnymi produktami leczniczymi lub narażonych na pestycydy lub produkty biobójcze. Najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości są ustanawiane i aktualizowane okresowo. Do obrotu w UE nie można wprowadzać żadnych środków spożywczych zawierających niedopuszczalne poziomy zanieczyszczeń.

Ponadto istnieją przepisy dotyczące materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, takich jak materiały do transportu czy przetwarzania żywności, a także materiały opakowaniowe oraz wyposażenie kuchenne lub zastawa stołowa. W rozporządzeniu ramowym, zmienionym w 2019 r., ustanowiono ogólne wymogi dotyczące wszystkich istotnych materiałów i wyrobów w celu dopilnowania, by materiały nie przenosiły swoich składników na żywność w ilościach szkodliwych dla zdrowia. Istnieje możliwość przyjęcia konkretnych środków UE zawierających bardziej szczegółowe przepisy dla 17 materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, wymienionych w załączniku I do tego rozporządzenia. Przykładowo w odniesieniu do plastiku wprowadzono ograniczenia stosowania bisfenolu A, używanego w butelkach z tworzyw sztucznych do karmienia niemowląt.

D. Etykietowanie żywności

Ramy prawne dotyczące etykietowania żywności zostały opracowane w celu zagwarantowania konsumentom dostępu do jasnych, zrozumiałych i wiarygodnych informacji na temat zawartości i składu produktów, aby chronić ich zdrowie i interesy. Na opakowaniu należy zamieścić na przykład wyraźne informacje na temat takich alergenów jak soja, gluten czy laktoza. Głównym usprawnieniem nowego rozporządzenia w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, mającego zastosowanie od grudnia 2016 r., jest wymóg, aby producenci zgłaszali obecność alergenów w żywności nieopakowanej, np. w restauracjach i stołówkach. Producenci muszą również wskazać pochodzenie nieprzetworzonego mięsa (w przypadku niektórych rodzajów mięsa innego niż wołowina, które musi już być oznakowane pod kątem pochodzenia) oraz obecność imitacji żywności, np. produktów roślinnych zastępujących ser lub mięso. Szczegółowe przepisy w sprawie wskazania miejsca pochodzenia wymagają (z pewnymi wyjątkami) wskazania miejsca chowu i miejsca uboju zwierząt wykorzystywanych do produkcji paczkowanego, świeżego, schłodzonego i zamrożonego mięsa ze świń, owiec, kóz i drobiu.

Etykietowanie, prezentacja lub reklama żywności nie mogą wprowadzać konsumentów w błąd. Istnieją jasne przepisy dotyczące dozwolonych oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych (takich jak „niskotłuszczowy” lub „o wysokiej zawartości błonnika pokarmowego” lub oświadczeń o związkach między żywnością a zdrowiem). Takie oświadczenia muszą być poparte dowodami naukowymi i można je znaleźć w unijnym rejestrze publicznym.

W rozporządzeniu z 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla określonych grup, zmienionym w 2021 r., zniesiono pojęcie szerokiej kategorii „środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego”, zastępując je przepisami dotyczącymi określonych wrażliwych grup konsumentów, takich jak niemowlęta i małe dzieci, osoby cierpiące na specjalne schorzenia i osoby stosujące diety o obniżonej wartości energetycznej w celu kontroli masy ciała.

E. Substancje dodawane do żywności

Dodatki do żywności, enzymy spożywcze lub środki aromatyzujące – zwane także „środkami ulepszającymi żywność” – to substancje dodawane celowo do środków spożywczych w celu spełnienia określonych funkcji technologicznych, na przykład barwniki, substancje słodzące i konserwanty, które same nie są normalnie spożywane jako żywność. Istnieją przepisy dotyczące procedury wydawania zezwoleń, warunków stosowania tych substancji i umieszczania informacji o nich na etykietach. To samo odnosi się do takich suplementów diety jak witaminy i składniki mineralne, które mogą być dodawane do żywności w celu jej wzbogacenia lub podkreślenia szczególnego charakteru odżywczego, pod warunkiem że znajdują się w specjalnych wykazach dopuszczonych substancji i ich dopuszczonych źródeł.

F. Zdrowie zwierząt i roślin

Unijne regulacje obejmują przepisy ogólne dotyczące nadzoru, powiadamiania i leczenia chorób zakaźnych oraz ich nosicieli w celu zapewnienia bezpieczeństwa łańcucha żywnościowego. Pierwotne legislacyjne ramy organizowania kontroli urzędowych ustanowiono, aby sprawdzać zgodność z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. W maju 2013 r. Komisja przedstawiła nowy pakiet legislacyjny obejmujący wnioski dotyczące zdrowia zwierząt, zdrowia roślin, roślinnego materiału rozmnożeniowego oraz kontroli urzędowych. Pakiet zapewnił podejście do ochrony zdrowia zwierząt bazujące w większym stopniu na ryzyku, co ma służyć zwiększeniu skuteczności kontroli urzędowych w celu unikania na ile to możliwe kryzysów żywnościowych i przypadków nadużyć. Nowe prawo UE o zdrowiu zwierząt (rozporządzenie w sprawie przenośnych chorób zwierząt), przyjęte w marcu 2016 r. i obowiązujące od kwietnia 2021 r., koncentruje się na zapobieganiu chorobom zwierząt i ich likwidacji przez wyjaśnienie obowiązków oraz zapewnienie wczesnego wykrywania i zwalczania. Nowy system ochrony zdrowia roślin (rozporządzenie w sprawie środków ochronnych przeciwko agrofagom roślin) ma chronić uprawy, owoce, warzywa i lasy przed zawleczeniem lub rozprzestrzenieniem się agrofagów roślin lub chorób. Zaczął on obowiązywać w przeważającej części od grudnia 2019 r. wraz z nowym rozporządzeniem w sprawie kontroli urzędowych, które obejmuje także zdrowie roślin i produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego.

G. Prawodawstwo dotyczące pasz zwierzęcych i etykietowania pasz

Podmioty działające na rynku pasz muszą dopilnować, by wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji pozostające pod ich kontrolą były zgodne z unijnymi przepisami w sprawie higieny pasz, oraz muszą zagwarantować pełną identyfikowalność. Obejmuje to przywóz pasz z państw trzecich oraz ich wywóz do tych państw. Podczas żywienia zwierząt przeznaczonych do produkcji żywności rolnicy muszą utrzymywać ryzyko biologiczne, chemiczne i fizyczne zanieczyszczenia paszy, zwierząt i produktów zwierzęcych na jak najniższym poziomie. Specjalna dyrektywa ustanawia maksymalne limity niepożądanych substancji w paszach zwierzęcych, w tym metali ciężkich, oraz zabrania rozcieńczania zanieczyszczonych materiałów paszowych. Przepisy w sprawie etykietowania i wprowadzania na rynek pasz ustanowiono w celu zagwarantowania wysokiego poziomu bezpieczeństwa pasz, a zatem wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego oraz w celu dostarczenia odpowiednich informacji użytkownikom i konsumentom. Zaktualizowano przepisy dotyczące weterynaryjnych produktów leczniczych i paszy leczniczej za pośrednictwem dwóch nowych rozporządzeń (odpowiednio (UE) 2019/6 i 2019/4).

H. Nowa żywność

Nowa żywność, tj. niestosowana na szeroką skalę w UE przed majem 1997 r., zanim zostanie wprowadzona do obrotu w UE, musi przejść kontrolę oceniającą jej bezpieczeństwo. Od 2018 r. zastosowanie ma nowe rozporządzenie zapewniające łatwiejszy dostęp do innowacyjnej żywności, z zachowaniem wysokiego poziomu bezpieczeństwa żywności. Wprowadzono w nim uproszczoną, scentralizowaną, ogólnounijną internetową procedurę wydawania zezwoleń dla nowej żywności i tradycyjnej żywności z państw trzecich (uznawanej za nową żywność w UE). Przed wydaniem zezwolenia EFSA przeprowadza scentralizowaną, naukową ocenę bezpieczeństwa określającą warunki stosowania, oznaczenie jako żywność oraz wymagania dotyczące etykietowania. Cała dozwolona nowa żywność jest umieszczana w wykazie pozytywnym. Do czasu wejścia w życie szczegółowych przepisów dotyczących żywności pochodzącej od sklonowanych zwierząt żywność ta objęta jest zakresem niniejszego rozporządzenia, a zatem powinna być odpowiednio oznakowana.

I. Organizmy zmodyfikowane genetycznie (GMO)

GMO to „organizm inny niż organizm człowieka, w którym materiał genetyczny został zmieniony w sposób nie zachodzący w warunkach naturalnych wskutek krzyżowania i/lub naturalnej rekombinacji”[1]. Dzięki współczesnej biotechnologii można na przykład modyfikować rośliny, aby zwiększyć ich odporność na choroby lub zwiększyć plony. Z zachowaniem zasady ostrożności UE ustanowiła rygorystyczne ramy prawne dotyczące uprawy i komercjalizacji GMO stosowanych w żywności lub paszach. Przed wprowadzeniem GMO do obrotu EFSA, wraz z podmiotami naukowymi państw członkowskich, przeprowadza naukową ocenę ryzyka w celu wykluczenia wszelkich zagrożeń dla zdrowia ludzi lub zwierząt i środowiska. Po otrzymaniu opinii od EFSA Komisja (która może się do niej nie zastosować) przygotowuje projekt decyzji w sprawie udzielenia lub nieudzielenia zezwolenia, poddawanej głosowaniu większością kwalifikowaną w komitecie ekspertów złożonym z przedstawicieli państw członkowskich. W przypadku braku opinii, tj. braku większości kwalifikowanej za udzieleniem zezwolenia lub przeciwko niemu, ostateczną decyzję podejmuje Komisja. Wszelka dopuszczona żywność lub pasza złożona z GMO lub zawierająca GMO musi być identyfikowalna i wyraźnie oznakowana jako taka, aby konsumenci mogli dokonywać świadomych wyborów. Państwa członkowskie mogą ograniczyć uprawę roślin zawierających GMO lub jej zakazać na swoim terytorium, nawet jeżeli jest to dozwolone na szczeblu UE.

Rola Parlamentu Europejskiego

W następstwie skandalu z koniną i innych przypadków oszustw w branży spożywczej Parlament zaapelował o obowiązkowe wskazywanie miejsca pochodzenia produktów, w szczególności mięsa wykorzystywanego jako składnik żywności przetworzonej. Parlament i Rada osiągnęły porozumienie w sprawie nowych przepisów dotyczących zaostrzenia urzędowych kontroli żywności, aby poprawić jej identyfikowalność i zwalczać oszustwa. Podczas negocjacji Parlamentowi udało się wzmocnić egzekwowanie w odniesieniu do nieuczciwych lub wprowadzających w błąd praktyk. Parlament zachowuje także szczególną czujność w odniesieniu do zagrożeń dla zdrowia konsumentów związanych z klonowanymi zwierzętami i nanomateriałami lub GMO. Poddaje kontroli projekty wniosków o wydanie lub odnowienie zezwolenia dla nowych roślin genetycznie zmodyfikowanych, takich jak kukurydza czy nasiona soi, oraz regularnie wyraża sprzeciw wobec takich wniosków.

W związku z obawami dotyczącymi zagrożeń związanych ze stosowaniem substancji chwastobójczej o nazwie glifosat w rolnictwie w 2018 r. Parlament powołał komisję specjalną, aby zbadać unijną procedurę wydawania zezwoleń na dopuszczenie pestycydów do obrotu. W trakcie przeglądu przepisów ogólnych prawa żywnościowego mającego na celu zapewnienie większej przejrzystości w całym łańcuchu żywnościowym Parlament zabiegał o publikację badań bezpieczeństwa, zanim dany produkt zostanie dopuszczony do obrotu.

Wśród innych zaleceń zawartych w rezolucji z października 2021 r. w sprawie strategii „Od pola do stołu” Parlament przypomniał o roli europejskiego prawodawstwa żywnościowego w ustalaniu światowych norm bezpieczeństwa żywności.

 

[1]Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie, Dz.U. L 106 z 17.4.2011, s. 1.

Christian Kurrer