Bezpieczeństwo żywności

Polityka UE w dziedzinie bezpieczeństwa żywności ma chronić zdrowie ludzi i interesy konsumentów oraz wspierać sprawne funkcjonowanie jednolitego rynku. W związku z niedawnymi wydarzeniami rozszerzono cele bezpieczeństwa żywności o łagodzenie braku bezpieczeństwa żywnościowego spowodowanego kryzysem. Unia Europejska czuwa nad przestrzeganiem norm w takich obszarach jak higiena produktów paszowych i żywnościowych, zdrowie zwierząt i roślin, przenoszone przez żywność choroby odzwierzęce i zapobieganie zanieczyszczeniom żywności. UE reguluje również kwestię etykietowania produktów żywnościowych i pasz.

Podstawa prawna

Artykuły 43 (rolnictwo i rybołówstwo), 114 (jednolity rynek), 168 ust. 4 (zdrowie publiczne) oraz art. 169 (ochrona konsumentów) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Kontekst ogólny

W reakcji na szereg sytuacji kryzysowych związanych z żywnością przeznaczoną dla ludzi oraz z paszami (np. gąbczasta encefalopatia bydła i zanieczyszczenia dioksynami) na początku XXI wieku istotnie zreformowano unijną politykę bezpieczeństwa żywności. Opracowano podejście „Od pola do stołu”, które ma zapewnić wysoki poziom bezpieczeństwa na wszystkich etapach procesu produkcji i dystrybucji wszelkich produktów żywnościowych wprowadzanych do obrotu na terytorium UE, bez względu na to, czy są wytwarzane w UE, czy importowane z państw spoza Unii. Podejście to uwzględniono i rozwinięto w 2020 r. w Europejskim Zielonym Ładzie. Ma ono pogodzić zdrową i bezpieczną produkcję żywności z ochroną środowiska. Zgodnie ze strategią „Od pola do stołu” powstał złożony i zintegrowany system zasad regulujących cały łańcuch żywnościowy – od pasz i zdrowia zwierząt, przez ochronę roślin i produkcję żywności, po przetwarzanie, przechowywanie, transport, przywóz i wywóz oraz sprzedaż detaliczną. Prawodawstwo UE utrzymuje wysokie normy bezpieczeństwa żywności i pasz i odgrywa kluczową rolę w ustanawianiu standardów na skalę światową, ale nadal zdarzają się incydenty związane z bezpieczeństwem żywności i pasz. Unia, wraz z organami krajowymi i Europejskim Urzędem ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), wprowadziła solidny system ostrzegania, aby wykrywać te problemy i na nie reagować.

Osiągnięcia

A. Prawodawstwo ogólne

W rozporządzeniu ramowym z 2002 r. ustanowiono ogólne zasady i wymagania unijnego prawa żywnościowego i paszowego oraz uwzględniono „zasady ostrożności” (2.5.1). Rozporządzenie zawiera podejście dotyczące oceny ryzyka i przepisy ogólne w sprawie identyfikowalności żywności i produktów paszowych. Wprowadzono w nim system wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej żywności i paszach, który umożliwia państwom członkowskim i Komisji szybką wymianę informacji i koordynowanie odpowiedzi w związku z zagrożeniami dla zdrowia spowodowanymi przez żywność lub pasze. W rozporządzeniu ustanowiono także EFSA, który ma określać wszystkie zagrożenia związane z łańcuchem żywnościowym i informować o nich. Przepisy ogólne prawa żywnościowego poddano ocenie adekwatności, tj. całościowej ocenie polityki, aby określić, czy odpowiada zakładanym celom. Po zakończeniu tej oceny w styczniu 2018 r. i w odpowiedzi na europejską inicjatywę obywatelską w sprawie glifosatu przyjęto rozporządzenie (UE) 2019/1381 w sprawie przejrzystości i zrównoważonego charakteru unijnej oceny ryzyka w łańcuchu żywnościowym. Uzupełnia ono przepisy ogólne prawa żywnościowego oraz ma poprawić przejrzystość ocen ryzyka EFSA, niezależność podstawowych badań naukowych i współpracę z państwami członkowskimi związaną z zapewnianiem ekspertów i danych.

B. Higiena środków spożywczych

Unia stara się zapewnić higienę żywności od gospodarstw rolnych do konsumentów. W kwietniu 2004 r. przyjęto jako część podejścia „Od pola do stołu” nowe ramy prawne, znane jako „pakiet higieniczny”. Dotyczyły higieny środków spożywczych (rozporządzenie (WE) nr 852/2004) i określały szczegółowe przepisy dotyczące higieny żywności pochodzenia zwierzęcego(rozporządzenie (WE) nr 853/2004). Ponadto w pakiecie ustanowiono wspólnotowe ramy kontroli urzędowych produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi. Uchylono je później rozporządzeniem (UE) 2017/625. Zgodnie z pakietem odpowiedzialność za higienę środków spożywczych spoczywa bezpośrednio na różnych podmiotach w łańcuchu żywnościowym w ramach samoregulującego się systemu z wykorzystaniem analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli, monitorowanego za pośrednictwem kontroli urzędowych. W rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 w sprawie ogólnych zasad prawa żywnościowego UE dodano przepisy dotyczące identyfikowalności. Jeżeli dana żywność stanowi zagrożenie dla zdrowia, zakłady muszą niezwłocznie wycofać ją z rynku, poinformować użytkowników i powiadomić właściwy organ.

C. Skażenia żywności

Skażenia żywności mogą występować naturalnie lub wynikać z praktyk uprawy lub procesów produkcji. Pozostałości w środkach spożywczych mogą pochodzić także od zwierząt służących do produkcji żywności leczonych weterynaryjnymi produktami leczniczymi lub narażonych na pestycydy lub produkty biobójcze. Aby chronić zdrowie publiczne, w rozporządzeniu (UE) 2023/915 określono najwyższe dopuszczalne poziomy zanieczyszczeń, np. azotanów, metali ciężkich i dioksyn, w żywności pochodzenia zwierzęcego i roślinnego, oraz określono najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości. Do obrotu w UE nie wolno wprowadzać żadnych środków spożywczych zawierających niedopuszczalne poziomy zanieczyszczeń.

Ponadto istnieją przepisy dotyczące materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, takich jak materiały do transportu czy przetwarzania żywności, materiały opakowaniowe i wyposażenie kuchenne lub zastawa stołowa. W rozporządzeniu ramowym, zmienionym w 2019 r., ustanowiono ogólne wymogi dotyczące wszystkich istotnych materiałów i wyrobów w celu dopilnowania, by składniki materiałów nie przenikały do żywność w ilościach szkodliwych dla zdrowia. Istnieje możliwość przyjęcia konkretnych przepisów UE zawierających bardziej szczegółowe warunki dotyczące 17 materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, wymienionych w załączniku I do tego rozporządzenia. W rozporządzeniu Komisji (WE) nr 2023/2006 określono dobre praktyki produkcyjne dla materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością W 2011 r. UE ustanowiła wymogi dotyczące tworzyw sztucznych stosowanych w materiałach przeznaczonych do kontaktu z żywnością (rozporządzenie (UE) nr 10/2011), a w 2022 r. przyjęła przepisy dotyczące bezpieczeństwa materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych pochodzących z recyklingu przeznaczonych do kontaktu z żywnością (rozporządzenie (UE) 2022/1616). Uzupełniają one ogólne zasady określone w rozporządzeniu ramowym.

D. Etykietowanie żywności

Ramy prawne etykietowania żywności mają zapewnić konsumentom dostęp do jasnych, zrozumiałych i wiarygodnych informacji na temat zawartości i składu produktów, aby chronić ich zdrowie i interesy. Najważniejszym nowym elementem rozporządzenia w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, mającego zastosowanie od grudnia 2016 r., jest wymóg, aby producenci informowali o obecności alergenów w żywności nieopakowanej, np. w restauracjach i stołówkach. Producenci muszą również podawać pochodzenie niektórych rodzajów nieprzetworzonego mięsa i wskazywać obecność substytutów żywności.

Etykietowanie, prezentacja lub reklama żywności nie mogą wprowadzać konsumentów w błąd. Istnieją jasne przepisy dotyczące dozwolonych oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych określone w rozporządzeniu (WE) nr 1924/2006. Takie oświadczenia muszą być poparte dowodami naukowymi i można je znaleźć w unijnym publicznym rejestrze oświadczeń zdrowotnych. W rozporządzeniu z 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla określonych grup, zmienionym ostatnio w marcu 2023 r., zniesiono pojęcie szerokiej kategorii „środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego”. Zastąpiono je przepisami dotyczącymi określonych wrażliwych grup konsumentów, np. niemowląt i małych dzieci, osób ze specjalnymi schorzeniami i stosujących diety o obniżonej wartości energetycznej w celu kontroli masy ciała.

Zgodnie z wnioskiem Komisji z 2023 r. oczekuje się, że etykietowanie produktów (w tym żywności) będzie podlegać dalszym przepisom regulującym oświadczenia środowiskowe (np. „neutralne dla klimatu”). Ma to rozwiązać problem fałszywych twierdzeń dotyczących ekologiczności i zapewnić nabywcom wiarygodne, porównywalne i weryfikowalne informacje, które umożliwią im podejmowanie bardziej ekologicznych decyzji. Wstępne porozumienie w sprawie dyrektywy śniadaniowej osiągnięto w lutym 2024 r. Po formalnym przyjęciu poprawi ona wymogi informacji konsumenckiej o miodzie, dżemach, sokach owocowych i odwodnionym mleku.

E. Substancje dodawane do żywności

Dodatki do żywności, enzymy spożywcze lub środki aromatyzujące – zwane także „środkami ulepszającymi żywność” – to substancje dodawane celowo do środków spożywczych w celu spełnienia określonych funkcji technologicznych, na przykład barwniki, substancje słodzące i konserwanty. Istnieją przepisy dotyczące procedury wydawania zezwoleń, warunków stosowania tych substancji i umieszczania informacji o nich na etykietach. Zgodnie z przepisami UE należy uzyskać zezwolenie na dodatki do żywności, zanim zacznie się je stosować w produktach spożywczych. Po zatwierdzeniu substancje te są wpisywane do unijnego rejestru dopuszczonych dodatków do żywności (rozporządzenie (UE) nr 1129/2011), które zmienia rejestr określony w załączniku II do ogólnego rozporządzenia w sprawie dodatków do żywności (rozporządzenie (WE) nr 1333/2008). W rejestrze określono również warunki stosowania tych substancji. To samo odnosi się do takich suplementów diety jak witaminy i składniki mineralne, które można dodawać do żywności, aby wzbogacić ją lub podkreślić jej szczególny charakter odżywczy, pod warunkiem że są ujęte w specjalnych wykazach dopuszczonych substancji i ich dopuszczonych źródeł (rozporządzenie (WE) nr 1925/2006).

F. Zdrowie zwierząt i roślin

Unijne regulacje obejmują przepisy ogólne dotyczące nadzoru nad chorobami zakaźnymi i ich nosicielami, powiadamiania o nich i ich leczenia, aby zapewnić bezpieczeństwo łańcucha żywnościowego. Obecne przepisy wynikają głównie ze strategii w zakresie zdrowia zwierząt na lata 2007–2013 oraz pakietu środków zainicjowanych przez Komisję w 2013 r. Następnym krokiem było przyjęcie prawa UE o zdrowiu zwierząt, które obowiązuje od kwietnia 2021 r. i skupia się na zapobieganiu przenośnym chorobom zwierząt i ich zwalczaniu dzięki wyjaśnieniu zakresu odpowiedzialności oraz zapewnieniu wczesnego wykrywania i kontroli. Rozporządzenie to konsoliduje w ujednoliconym akcie liczne przepisy dotyczące zdrowia zwierząt. Jest ono blisko powiązane z rozporządzeniem (UE) 2017/625 w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin

Zdrowie roślin reguluje bardziej szczegółowo prawo o zdrowiu roślin (rozporządzenie (UE) 2016/2031), które ma chronić uprawy, owoce, warzywa i lasy przed wprowadzeniem lub rozprzestrzenieniem się agrofagów roślin lub chorób. Usprawnia też kontrole przywozu roślin z państw spoza UE i ujednolica paszporty roślin, a jednocześnie rozszerza zakres wymagających paszportów roślin do sadzenia. Większość przepisów prawa o zdrowiu roślin obowiązuje od grudnia 2019 r.

G. Prawodawstwo dotyczące pasz zwierzęcych i etykietowania pasz

Podmioty działające na rynku pasz muszą dopilnować, by wszystkie kontrolowane przez nie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji były zgodne z unijnymi przepisami dotyczącymi higieny pasz, oraz zagwarantować pełną identyfikowalność. Obejmuje to przywóz pasz do państw trzecich i ich wywóz z tych państw oraz wymóg utrzymywania ryzyka zanieczyszczenia paszy, zwierząt i produktów pochodzenia zwierzęcego na najniższym racjonalnie osiągalnym poziomie. W dyrektywie 2002/32/WE określono maksymalne limity niepożądanych substancji w paszach zwierzęcych, w tym metali ciężkich, i zabroniono rozcieńczania zanieczyszczonych materiałów paszowych. Przepisy dotyczące etykietowania i wprowadzania na rynek pasz ustanowiono, aby zapewnić wysoki poziom bezpieczeństwa pasz i ochrony zdrowia publicznego oraz aby odpowiednio informować użytkowników i konsumentów. Osobne przepisy regulują weterynaryjne produkty lecznicze i pasze lecznicze.

H. Nowa żywność

Zanim nowa żywność, tj. niestosowana na szeroką skalę w UE przed majem 1997 r. (np. alternatywne białka, suplementy diety itp.), trafi na rynek unijny, musi przejść kontrolę oceniającą bezpieczeństwo. Od 2018 r. zmienione rozporządzenie zapewniało łatwiejszy dostęp do innowacyjnej żywności, przy zachowaniu wysokiego poziomu bezpieczeństwa żywności. Wprowadzono w nim uproszczoną, scentralizowaną, ogólnounijną internetową procedurę wydawania zezwoleń dla nowej żywności i tradycyjnej żywności z państw trzecich (uznawanej za nową żywność w UE). Zanim Komisja wyda takie zezwolenie, EFSA przeprowadza scentralizowaną, naukową ocenę bezpieczeństwa określającą warunki stosowania, oznaczenie jako żywność i wymogi etykietowania. Cała dozwolona nowa żywność jest umieszczana w wykazie pozytywnym.

I. Organizmy zmodyfikowane genetycznie (GMO)

GMO to „organizm inny niż organizm człowieka, w którym materiał genetyczny został zmieniony w sposób nie zachodzący w warunkach naturalnych wskutek krzyżowania i/lub naturalnej rekombinacji” (dyrektywa 2001/18/WE, art. 2 ust. 2). Dzięki współczesnej biotechnologii można na przykład modyfikować rośliny, aby zwiększyć ich odporność na choroby lub zwiększyć plony. Kierując się zasadą ostrożności, UE ustanowiła rygorystyczne ramy prawne uprawy i komercjalizacji GMO stosowanych w żywności lub paszach. Przed wprowadzeniem GMO do obrotu EFSA, wraz z podmiotami naukowymi z państw członkowskich, przeprowadza naukową ocenę ryzyka, aby wykluczyć wszelkie zagrożenia dla zdrowia ludzi lub zwierząt i środowiska. Po otrzymaniu opinii EFSA Komisja przygotowuje projekt decyzji poddawanej głosowaniu w komitecie ekspertów złożonym z przedstawicieli państw członkowskich. Wszelka dopuszczona żywność lub pasza złożona z GMO lub zawierająca GMO musi być identyfikowalna i wyraźnie oznakowana jako taka, aby umożliwić konsumentom świadomy wybór. Na własnym terytorium państwa członkowskie mogą ograniczyć uprawę roślin zawierających GMO lub jej zakazać, nawet jeśli jest to dozwolone na szczeblu UE.

5 lipca 2023 r. Komisja opublikowała wniosek dotyczący uregulowania roślin powstałych za pomocą szczególnych metod genomowych do celów żywnościowych i paszowych. Impulsem był proces rozpoczęty w 2018 r., kiedy to Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, że organizmy opracowane za pomocą tych technik powinny być regulowane jako GMO zgodnie z dyrektywą 2001/18/WE, obowiązującą dyrektywą UE w sprawie GMO.

Rola Parlamentu Europejskiego

W następstwie skandalu z koniną i innych przypadków oszustw w branży spożywczej Parlament zaapelował o obowiązkowe wskazywanie miejsca pochodzenia produktów, w szczególności mięsa wykorzystywanego jako składnik żywności przetworzonej. Parlament zachowuje także szczególną czujność w odniesieniu do zagrożeń dla zdrowia konsumentów związanych z klonowanymi zwierzętami i nanomateriałami lub GMO. Często poddaje kontroli projekty wniosków o wydanie lub odnowienie zezwolenia dla nowych roślin genetycznie zmodyfikowanych, np. kukurydzy czy nasion soi, oraz regularnie wyraża sprzeciw wobec takich wniosków.

W reakcji na obawy dotyczące substancji chwastobójczej o nazwie glifosat w 2018 r. Parlament powołał specjalną komisję, aby zbadać unijną procedurę wydawania zezwoleń na dopuszczenie pestycydów do obrotu. Podczas przeglądu przepisów ogólnych prawa żywnościowego mającego zapewnić większą przejrzystość w całym łańcuchu żywnościowym Parlament zabiegał o publikację badań bezpieczeństwa, zanim dany produkt zostanie dopuszczony do obrotu.

Więcej informacji na ten temat można znaleźć na stronie internetowej Komisji Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności (ENVI).

 

Christian Kurrer / Zuzanna Wala