Zatrudnienie i polityka społeczna: zasady ogólne

Na przestrzeni lat integracja europejska przyniosła istotne zmiany społeczne. Ważna zmiana miała miejsce w 2017 r., kiedy Parlament, Rada i Komisja ogłosiły Europejski filar praw socjalnych i potwierdziły swoje zaangażowanie na rzecz zapewnienia lepszych warunków życia i pracy w całej UE. W powiązanym z filarem planie działania z 2021 r. określono konkretne inicjatywy mające urzeczywistnić to zobowiązanie.

Podstawa prawna

Art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz art. 9, 10, 19, 45–48, 145–161 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Cele

Artykuł 3 TUE stanowi, że Unia musi dążyć do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego. Wspieranie zatrudnienia, lepsze warunki życia i pracy, ochrona socjalna, dialog między kadrą kierowniczą a pracownikami, rozwój zasobów kadrowych w celu zapewnienia trwałego, wysokiego poziomu zatrudnienia oraz zwalczanie wykluczenia to wspólne cele Unii Europejskiej i państw członkowskich w dziedzinie polityki społecznej i polityki zatrudnienia, które wymieniono w art. 151 TFUE.

Osiągnięcia

A. Od traktatu rzymskiego do traktatu z Maastricht

Aby zapewnić pracownikom i ich rodzinom możliwość pełnego korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się i poszukiwania zatrudnienia na wspólnym rynku, w traktacie rzymskim z 1957 r. ustanowiono koordynację systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich. Wprowadzono zasadę takiego samego wynagrodzenia dla kobiet i mężczyzn za taką samą pracę, którą to zasadę Trybunał Sprawiedliwości uznał za mającą bezpośrednie zastosowanie, oraz przewidziano utworzenie Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) (2.3.2).

W Jednolitym akcie europejskim z 1986 r. wprowadzono nowe obszary polityki wymagające głosowania większością kwalifikowaną, w tym bezpieczeństwo i higienę pracy, dialog społeczny między organizacjami pracodawców a związkami zawodowymi oraz spójność gospodarczą i spójność społeczną.

Uzgodniono, że należy zwrócić większą uwagę na czynniki społeczne związane z utworzeniem rynku wewnętrznego. Po długich debatach na szczycie w Strasburgu w grudniu 1989 r. szefowie państw lub rządów 11 państw członkowskich – z wyjątkiem Zjednoczonego Królestwa – przyjęli Wspólnotową kartę socjalnych praw podstawowych pracowników (kartę socjalną).

B. Od traktatu z Amsterdamu do traktatu z Lizbony

Niedogodność w postaci dwóch podstaw prawnych, spowodowaną decyzją Zjednoczonego Królestwa, usunięto ostatecznie wraz z podpisaniem traktatu z Amsterdamu (1997 r.), w którym wszystkie państwa członkowskie, w tym Zjednoczone Królestwo, uzgodniły włączenie Porozumienia w sprawie polityki społecznej do dokumentu, który później stanie się TFUE (art. 151-161 TFUE). W art. 153 procedura współdecyzji zastąpiła procedurę współpracy i objęła przepisy dotyczące EFS (2.3.2), swobodnego przepływu pracowników i zabezpieczenia społecznego dla pracowników migrujących we Wspólnocie (2.3.4). Nowy art. 19 umożliwił Radzie „podejmowanie stosownych działań w celu zwalczania dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną”. Na tej podstawie niedługo później (w 2000 r.) przyjęto dwie dyrektywy: dyrektywę w sprawie równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne oraz dyrektywę ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy.

Na mocy traktatu z Amsterdamu do wykazu celów UE dodano wspieranie wysokiego poziomu zatrudnienia oraz nałożono na Wspólnotę obowiązek wspierania i uzupełniania działań państw członkowskich w tej dziedzinie, włączając opracowywanie „skoordynowanej strategii”, tj. europejskiej strategii zatrudnienia (ESZ) (art. 145-150 TFUE), w oparciu o otwartą metodę koordynacji (2.3.3).

W 2000 r. podczas szczytu w Nicei przyjęto Kartę praw podstawowych UE. Powołano Komitet ds. Zatrudnienia działający w ramach europejskiej strategii zatrudnienia oraz Komitet Ochrony Socjalnej, których zadaniem jest wspieranie współpracy państw członkowskich z Komisją (art. 160 TFUE) w dziedzinie zatrudnienia i polityki ochrony socjalnej, ale wszelkie wnioski dotyczące rozszerzenia procedury współdecyzji zostały odrzucone.

W wyniku śródokresowego przeglądu strategii lizbońskiej w 2005 r. wytyczne dotyczące zatrudnienia, przyjęte jako element europejskiej strategii zatrudnienia, włączono do zintegrowanych wytycznych dotyczących wzrostu i zatrudnienia.

W 2007 r. utworzono Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji jako wsparcie dla pracowników, którzy utracili zatrudnienie z powodu zmieniających się tendencji w gospodarce światowej (2.3.2).

Podpisany w 2007 r. Traktat z Lizbony umożliwił dalsze postępy w konsolidacji społecznego wymiaru integracji europejskiej. W TUE podkreślono teraz cele społeczne UE, w tym cel dotyczący pełnego zatrudnienia i solidarności między pokoleniami (art. 3). W art. 6 uznano Kartę praw podstawowych za akt wiążący na równi z traktatami. W samej karcie uznano tzw. prawa solidarności, które obejmują prawo pracowników do informacji i konsultacji, prawo do rokowań zbiorowych, prawo do należytych i sprawiedliwych warunków pracy oraz prawo do zabezpieczenia społecznego i pomocy społecznej. Na mocy TFUE wprowadzono horyzontalną klauzulę społeczną, zgodnie z którą UE musi realizować wyżej wymienione cele społeczne, gdy określa i wdraża politykę i działania w innych dziedzinach (art. 9).

C. Rozwój sytuacji od czasu wejścia w życie Traktatu z Lizbony

W strategii „Europa 2020”, którą przyjęto w 2010 r. w związku z kryzysem finansowym i gospodarczym, uznano wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu – wspieranie gospodarki o wysokim poziomie zatrudnienia zapewniającej spójność społeczną i terytorialną – za obszar priorytetowy. W strategii tej określono pięć celów nadrzędnych, w tym przełomowy cel o charakterze społecznym (zmniejszenie liczby osób zagrożonych ubóstwem o co najmniej 20 milionów do 2020 r.), oraz odnowione zobowiązanie na rzecz zatrudnienia (75 % zatrudnienia w grupie wiekowej od 20 do 64 lat). W tym celu opracowano siedem inicjatyw przewodnich, w tym program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia, który skupiał się na umocnieniu polityk w zakresie elastyczności siły roboczej bez szkody dla bezpieczeństwa, oraz Europejską platformę współpracy w zakresie walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym (2.3.9). Postępy w realizacji tych inicjatyw były monitorowane w rocznym cyklu zarządzania gospodarczego w UE zwanym europejskim semestrem. W odpowiedzi na rosnący poziom ubóstwa w 2014 r. ustanowiono Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym, zapewniający żywność i podstawową pomoc materialną oraz działania na rzecz włączenia społecznego.

W kwietniu 2017 r. Komisja przedstawiła Europejski filar praw socjalnych, w którym określono 20 kluczowych zasad i praw kierujących konwergencją z myślą o poprawie warunków życia i pracy. Podzielono je na trzy kategorie: (i) równe szanse i dostęp do rynku pracy, (ii) sprawiedliwe warunki pracy oraz (iii) ochrona socjalna i włączenie społeczne. Na Szczycie Społecznym w Göteborgu w 2017 r. Parlament, Rada i Komisja podkreśliły swoje wspólne zaangażowanie w tej dziedzinie, wspólnie proklamując Europejski filar praw socjalnych. Europejskiemu filarowi praw socjalnych towarzyszy „tablica wskaźników społecznych” służąca monitorowaniu postępów (2.3.9).

W 2019 r. powołano Europejski Urząd ds. Pracy z siedzibą w Bratysławie, który ma wspierać państwa członkowskie i Komisję w zapewnianiu sprawiedliwego, prostego i skutecznego egzekwowania przepisów unijnych dotyczących mobilności pracowników i koordynacji zabezpieczenia społecznego.

W tym samym roku przyjęto kilka ważnych aktów prawnych. Dyrektywa w sprawie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym rodziców i opiekunów ma na celu poprawę dostępu do urlopu ze względów rodzinnych i elastycznej organizacji pracy, co w większym stopniu zwiększa równość mężczyzn i kobiet na rynku pracy. Celem dyrektywy w sprawie przejrzystych i przewidywalnych warunków pracy jest zapewnienie pracownikom dodatkowego zestawu praw podstawowych, w tym prawa do bardziej szczegółowych informacji na temat istotnych aspektów ich pracy, ustalenie limitu długości okresów próbnych, zwiększenie możliwości poszukiwania dodatkowego zatrudnienia przez zakazanie klauzul wyłączności, wcześniejsze powiadomienie o godzinach odniesienia oraz zapewnienie bezpłatnego obowiązkowego szkolenia. Zalecenie Rady w sprawie dostępu pracowników oraz osób samozatrudnionych do ochrony socjalnej ma na celu zlikwidowanie luk w formalnym dostępie do ochrony socjalnej.

W miarę jak postępowała pandemia COVID-19, przyjęto serię środków, takich jak inicjatywy inwestycyjne w odpowiedzi na koronawirusa (CRII i CRII+) oraz instrument tymczasowego wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE), aby zaradzić skutkom kryzysu w zakresie zatrudnienia i konsekwencji społecznych. Ponadto uruchomiono działania polityki spójności na rzecz uchodźców w Europie (CARE), aby wspierać państwa członkowskie i regiony w udzielaniu pomocy w sytuacjach nadzwyczajnych osobom uciekającym z Ukrainy w następstwie rosyjskiej inwazji na ten kraj, także z wykorzystaniem środków z programu wsparcia na rzecz odbudowy służącej spójności oraz terytoriom Europy (REACT-EU).

W marcu 2021 r. Komisja opublikowała Plan działania na rzecz Europejskiego filaru praw socjalnych, w którym zobowiązała się podjąć konkretne inicjatywy w trakcie obecnej kadencji (do końca 2024 r.). Zaproponowano również główne cele na 2030 r., a mianowicie zwiększenie odsetka osób zatrudnionych w wieku od 20 do 64 lat do co najmniej 78 %, zwiększenie odsetka osób dorosłych, które każdego roku uczestniczą w szkoleniach, do co najmniej 60 % oraz zmniejszenie liczby osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym o co najmniej 15 milionów. Zobowiązanie przywódców do realizacji tych celów potwierdzono na Szczycie Społecznym w Porto w maju 2021 r. Różne instytucje i organizacje, w tym Parlament, przyjęły zobowiązanie społeczne z Porto, a szefowie państw i rządów UE przyjęli deklarację z Porto. W czerwcu 2022 r. przedstawiono cele Europejskiego filaru praw socjalnych. Ich realizację ułatwi zmieniona tablica wyników społecznych oraz finansowanie z unijnego planu wydatków na lata 2021–2027 i NextGenerationEU, a w szczególności z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Będą one monitorowane w ramach europejskiego semestru.

W 2021 r. przyjęto także zalecenie Rady w sprawie ustanowienia europejskiej gwarancji dla dzieci, której celem jest zapobieganie wykluczeniu społecznemu i zwalczanie go przez zagwarantowanie dzieciom w potrzebie dostępu do wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem, kształcenia, opieki zdrowotnej, żywienia i mieszkalnictwa. W ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Plus (EFS+) na lata 2021–2027 wszystkie państwa członkowskie muszą przeznaczać odpowiednią kwotę na zwalczanie ubóstwa dzieci. W przypadku państw, w których odsetek dzieci zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym przekracza średnią UE, kwota ta wynosi 5 % EFS+. Aby wesprzeć wdrażanie gwarancji, w styczniu 2024 r. Komisja wprowadziła nowe ramy monitorowania, z których mogą korzystać państwa członkowskie i europejski semestr.

Jako narzędzie walki z ubóstwem dyrektywa z października 2022 r. w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w UE ma gwarantować, że minimalne wynagrodzenia, które przewiduje prawo krajowe lub które ustalono w drodze negocjacji zbiorowych, są wystarczające, oraz że rozszerzono rzeczywisty dostęp pracowników do ochrony, jaką daje minimalne wynagrodzenie. To państwa członkowskie ustalają wysokość minimalnego wynagrodzenia, muszą one jednak zagwarantować, że takie wynagrodzenie zapewni pracownikom godne życie.

Zalecenie Rady w sprawie dochodu minimalnego zapewniającego aktywne włączenie ma na celu zwalczanie ubóstwa i wykluczenia społecznego oraz osiągnięcie wysokiego poziomu zatrudnienia przez propagowanie odpowiedniego wsparcia dochodu dzięki określeniu dochodu minimalnego oraz skutecznego dostępu do usług wspierających i podstawowych dla osób niedysponujących wystarczającymi zasobami, a także propagowanie integracji na rynku pracy osób zdolnych do pracy.

W listopadzie 2023 r. przyjęto zalecenie Rady w sprawie opracowania warunków ramowych gospodarki społecznej, aby poczynić jeszcze większe postępy w realizacji celów Europejskiego filaru praw socjalnych dzięki wspieraniu państw członkowskich w dostosowaniu ich przepisów i polityk do potrzeb gospodarki społecznej.

Ponieważ coraz większy odsetek pracowników zatrudniany jest za pośrednictwem cyfrowych platform pracy, często w nieregularnych godzinach pracy i z zastosowaniem zarządzania algorytmicznego, Parlament i Rada przyjęły dyrektywę w sprawie poprawy warunków pracy za pośrednictwem platform internetowych.

Rola Parlamentu Europejskiego

Chociaż przez długi czas Parlament odgrywał rolę czysto konsultacyjną i nadzorczą, to zawsze aktywnie uczestniczył w rozwoju działań UE w obszarze zatrudnienia i polityki społecznej. Od pierwszych etapów integracji europejskiej Parlament wielokrotnie wzywał do prowadzenia bardziej aktywnej polityki społecznej, odzwierciedlającej rosnące znaczenie Unii na scenie gospodarczej, oraz wspierał wnioski Komisji w tym zakresie. Dzięki znacznemu zaangażowaniu Parlamentu w przygotowywanie Traktatu z Amsterdamu do aktu tego włączono Porozumienie w sprawie polityki społecznej i dodano rozdział dotyczący zatrudnienia.

W czasie opracowywania strategii lizbońskiej Parlament podkreślał, że zatrudnienie i aspekty społeczne odgrywają rolę w procesie kształtowania strategii wzrostu, i opowiadał się za wysokim poziomem ochrony socjalnej w tej strategii. Uznał wówczas, że w strategii lizbońskiej nie określono dostatecznie wiążących celów w sferze społecznej, i wezwał państwa członkowskie, by ściśle monitorowały wpływ reform wdrażanych jako część strategii „Europa 2020” na zatrudnienie oraz skutki społeczne tych reform. Podczas debat dotyczących kryzysu finansowego w latach 2007–2008 Parlament apelował o zaangażowanie się UE na rzecz utrzymania europejskich modeli społecznych i silnej Europy socjalnej.

Parlament wielokrotnie nalegał na skuteczniejsze włączenie celów związanych z zatrudnienie i celów społecznych do europejskiego semestru przez nadanie wskaźnikom społecznym wiążącego charakteru i rozszerzenie ich zasięgu na ubóstwo dzieci oraz godną pracę.

Parlament krytycznie postrzega środki takie jak programy dostosowania gospodarczego przyjmowane bez jego udziału. W marcu 2014 r. stwierdził, że politycznym procesem kształtowania realizacji programów dostosowawczych dla krajów doświadczających poważnych trudności finansowych powinny kierować wyłącznie instytucje prawdziwie demokratyczne.

Parlament potwierdza również swoje zaangażowanie w wartości społeczne, gdy podejmuje decyzje o wykorzystaniu środków finansowych z budżetu UE. Dzięki Parlamentowi w okresie programowania 2014–2020 na EFS (2.3.2) przypadało 23,1% łącznych środków UE na finansowanie spójności, a 20% środków przydzielonych z EFS każdemu państwu członkowskiemu należało wydać na zwalczanie wyłączenia społecznego. Podobnie Parlament wprowadził przepisy odnoszące się do EFS+ na lata 2021–2027, które dotyczą wyodrębnienia większych środków finansowych na pomoc żywnościową i materialną, odpowiedniego finansowania budowy zdolności partnerów społecznych oraz zabezpieczeń gwarantujących pełne poszanowanie praw podstawowych w projektach finansowanych z funduszy UE.

Parlament odegrał kluczową rolę w tworzeniu europejskiej gwarancji dla dzieci. W 2015 r. wezwał do stworzenia gwarancji, która zapewniałaby każdemu dziecku w Europie zagrożonemu ubóstwem lub wykluczeniem społecznym dostęp do bezpłatnej opieki zdrowotnej, kształcenia, wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem, godnych warunków mieszkaniowych i odpowiedniego odżywiania. W 2017 r. Parlament zwrócił się do Komisji, aby wdrożyła działanie przygotowawcze dotyczące ustanowienia ewentualnego systemu gwarancji dla dzieci, co utoruje drogę omawianemu instrumentowi.

W rezolucji z 2016 r. w sprawie europejskiego semestru Parlament wezwał Komisję i państwa członkowskie, aby podjęły działania na rzecz pozytywnej konwergencji społecznej w UE. Wezwał także Komisję, by zdefiniowała i wyraziła liczbowo pojęcie sprawiedliwości społecznej. W rezolucji w sprawie zatrudnienia i priorytetów społecznych europejskiego semestru w 2023 r. Parlament wezwał Komisję, aby opracowała architekturę zarządzania gospodarczego opartą na solidarności, integracji, sprawiedliwości społecznej i konwergencji, równości płci, wysokiej jakości usługach publicznych, w tym wysokiej jakości systemie edukacji publicznej dla wszystkich, wysokiej jakości zatrudnieniu i zrównoważonym rozwoju.

W rezolucji w sprawie Europejskiego filaru praw socjalnych Parlament podkreślił – w pełni popierając właściwą inicjatywę Komisji – że należy egzekwować podstawowy zbiór praw dla wszystkich, oraz wezwał partnerów społecznych i Komisję, aby współpracowali w celu przedłożenia wniosku dotyczącego dyrektywy ramowej w sprawie godnych warunków pracy.

W lipcu 2017 r. Parlament przyjął rezolucję w sprawie warunków pracy i niepewnych form zatrudnienia, uznając rosnącą popularność niestandardowych i nietypowych form zatrudnienia. Kwestię tę ponownie podkreślił w rezolucji z października 2020 r., w której stwierdził, że pracownicy zatrudnieni w ramach niestandardowych form zatrudnienia szczególnie dotkliwie odczuwali skutki kryzysu związanego z COVID-19, gdyż często nie obejmowały ich środki zatwierdzone przez państwa członkowskie.

W 2020 r. Parlament określił swoje priorytety dotyczące silnej Europy socjalnej na rzecz sprawiedliwej transformacji i wezwał do zapisania w traktatach Europejskiego filaru praw społecznych i protokołu dotyczącego postępu społecznego, a także zaapelował do państw członkowskich i Komisji, aby przyjęły ambitny „program Porto 2030” zawierający wiążące cele społeczne. Przyjęcie przez Parlament w listopadzie 2023 r. warunków ramowych gospodarki społecznej jeszcze bardziej umacnia postępy w realizacji tych celów.

Wobec trwającej pandemii COVID-19 Parlament wezwał w 2021 r. do przyjęcia unijnych przepisów gwarantujących pracownikom prawo do bycia offline poza godzinami pracy. W związku z rosyjską wojną napastniczą przeciwko Ukrainie Parlament wyraził zaniepokojenie poważnymi skutkami społecznymi kryzysu na zatrudnienie, zwłaszcza w przypadku młodych ludzi. Poparł także przejście ku zrównoważonemu, sprzyjającemu włączeniu i odpornemu modelowi wzrostu, który wspiera pozytywną konwergencję społeczną oraz wzmacnia zrównoważony rozwój i odporność gospodarki i społeczeństw UE;

Więcej informacji na ten temat można znaleźć na stronie internetowej Komisji Zatrudnienia i Spraw Socjalnych.

 

Samuel Goodger / Monika Makay