Źródła i zakres prawa Unii Europejskiej

Unia Europejska posiada osobowość prawną i jako taka ma własny system prawny, odmienny od prawa międzynarodowego. Ponadto prawo UE ma bezpośredni lub pośredni wpływ na prawo jej państw członkowskich i staje się częścią systemu prawnego każdego z państw członkowskich. Unia Europejska sama w sobie jest źródłem prawa. Porządek prawny zazwyczaj dzieli się na prawo pierwotne (Traktaty i ogólne zasady prawa), prawo wtórne (oparte na Traktatach) oraz przepisy uzupełniające.

Źródła prawa Unii i ich hierarchia

  • Traktat o Unii Europejskiej (TEU), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFEU) oraz protokoły do nich (37 protokołów, 2 załączniki i 65 deklaracji, które zostały załączone do Traktatów w celu doprecyzowania ich, ale nie są włączone do głównego tekstu prawnego) 1.1.5;
  • Karta praw podstawowych Unii Europejskiej 4.1.2;
  • Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom) wciąż obowiązuje jako odrębny traktat;
  • umowy międzynarodowe 5.2.1;
  • ogólne zasady prawa Unii;
  • akty prawa wtórnego Unii.

Unia Europejska opiera się na praworządności. Ustanowiła kompletny system środków odwoławczych i procedur, które mają umożliwić Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) kontrolę legalności aktów instytucji Unii (art. 263 TFUE). Traktaty oraz zasady ogólne znajdują się na szczycie hierarchii przepisów i stanowią prawo pierwotne; w wyniku wejścia w życie Traktatu z Lizbony z dniem 1 grudnia 2009 r. taką samą rangę nadano Karcie praw podstawowych. Umowy międzynarodowe zawarte przez Unię Europejską są podporządkowane aktom prawa pierwotnego. Na niższym poziomie znajduje się prawo wtórne: akty prawa wtórnego są ważne jedynie wtedy, gdy są zgodne z prawem postawionym wyżej w hierarchii. Zasada pierwszeństwa prawa Unii jest filarem porządku prawnego UE i ma zapewnić jedność i spójność prawa Unii. TSUE oficjalnie podkreśla, że prawo UE ma absolutne pierwszeństwo przed prawem krajowym, a sądy krajowe muszą uwzględniać tę nadrzędność w swoich orzeczeniach. Trybunał zawsze przypisywał sobie rolę organu najwyższego szczebla w ustalaniu relacji między prawem UE a prawem krajowym. W przełomowych orzeczeniach van Gend en Loos przeciwko Nederlandse Administratie der Belastingen i Costa przeciwko E.N.E.L. TSUE wypracował podstawowe zasady bezpośredniego stosowania i pierwszeństwa prawa UE. TSUE potwierdził te zasady w kolejnych sprawach. W szczególności w wyroku w sprawie Internationale Handelsgesellschaft orzekł, że prawo UE ma pierwszeństwo nawet w odniesieniu do praw podstawowych zagwarantowanych w konstytucjach krajowych.

Cele

Stworzenie porządku prawnego Unii umożliwiającego osiągnięcie celów określonych w Traktatach.

Źródła prawa UE

A. Prawo pierwotne Unii Europejskiej1.1.1, 1.1.2, 1.1.3, 1.1.4, 1.1.5, 4.1.2

B. Prawo wtórne Unii Europejskiej

1. Zasady ogólne

Akty prawne Unii wymieniono w art. 288 TFUE. Są nimi: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Instytucje Unii mogą przyjmować te akty prawne tylko wtedy, gdy są do tego uprawnione na mocy postanowień Traktatów. Zasada przyznania, wyznaczająca granice kompetencji Unii, została wyraźnie zapisana w art. 5 ust. 1 TUE. W TFUE określono zakres kompetencji Unii, dzieląc je na trzy kategorie: kompetencje wyłączne (art. 3), kompetencje dzielone (art. 4) i kompetencje uzupełniające (art. 6), kiedy Unia przyjmuje środki wspierające lub uzupełniające politykę państw członkowskich. Wykazy dziedzin należących do tych trzech rodzajów kompetencji unijnych znajdują się w art. 3, 4 i 6 TFUE. Jeżeli instytucje nie mają uprawnień do działania potrzebnych do osiągnięcia jednego z celów wyznaczonych w Traktatach, mogą zastosować postanowienia art. 352 TFUE i przyjąć „właściwe środki”.

Instytucje przyjmują jedynie instrumenty prawne wymienione w art. 288 TFUE. Wyjątkiem pozostaje wspólna polityka zagraniczna, bezpieczeństwa i obrony, która nadal podlega procedurom międzyrządowym. W tym obszarze wspólne strategie, wspólne działania i wspólne stanowiska zastąpiono „ogólnymi wytycznymi” oraz „decyzjami określającymi” działania i stanowiska, które Unia powinna przyjąć, jak również sposoby ich realizacji (art. 25 TUE).

Istnieją ponadto różne formy działań, takie jak zalecenia czy komunikaty, a także akty dotyczące organizacji i funkcjonowania instytucji (w tym porozumienia międzyinstytucjonalne), których nazwa, struktura i skutki prawne mają swoje źródło w postanowieniach Traktatów lub zasadach przyjętych zgodnie z Traktatami.

2. Hierarchia aktów prawa wtórnego Unii

TFUE ustanowił hierarchię aktów prawa wtórnego, wprowadzając w art. 289, 290 i 291 precyzyjny podział na akty ustawodawcze, akty delegowane i akty wykonawcze. Zgodnie z definicją aktami ustawodawczymi są akty prawne przyjęte według zwykłej lub specjalnej procedury ustawodawczej. Natomiast akty delegowane to akty nieustawodawcze o zastosowaniu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre inne niż istotne elementy aktów ustawodawczych. Prawodawca (Parlament i Rada) może przekazać Komisji uprawnienia do przyjmowania tych aktów. Akt ustawodawczy określa cele, przedmiot, zakres i okres obowiązywania przekazania uprawnień oraz, w stosownych przypadkach, procedury w trybie pilnym. Prawodawca określa ponadto warunki przekazania uprawnień, do których może należeć np. prawo do odwołania przekazania uprawnień czy prawo do wyrażania sprzeciwu.

Akty wykonawcze zazwyczaj przyjmuje Komisja, która jest uprawniona do tego, jeżeli konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów wykonawczych. W szczególnych, odpowiednio uzasadnionych przypadkach i jedynie w obszarze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa akty wykonawcze wydaje Rada. W przypadku gdy akt podstawowy został przyjęty zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, Parlament Europejski albo Rada mogą w każdym momencie wskazać Komisji, że w ich opinii projekt aktu wykonawczego przekracza uprawnienia wykonawcze przewidziane w akcie podstawowym. Komisja musi wtedy zmienić projekt tego aktu.

3. Poszczególne akty prawa wtórnego Unii

a. Rozporządzenia

Rozporządzenia mają zastosowanie ogólne, są w całości wiążące i bezpośrednio stosowane. Muszą być w pełni przestrzegane przez podmioty, do których mają zastosowanie (osoby prywatne, państwa członkowskie, instytucje Unii). Stosuje się je bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich od dnia wejścia w życie (data określona w rozporządzeniu lub – w przypadku jej braku – dwudziestego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej) bez konieczności transpozycji do prawa krajowego.

Rozporządzenia mają zapewniać jednolite stosowanie prawa Unii we wszystkich państwach członkowskich. Przepisy merytoryczne rozporządzeń zastępują niezgodne z nimi przepisy krajowe.

b. Dyrektywy

Dyrektywy zobowiązują państwa członkowskie, do których są skierowane (jedno, kilka lub wszystkie), do uzyskania określonego rezultatu, pozostawiając jednak władzom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Od krajowych ustawodawców wymaga się wydania aktu transpozycji (zwanego inaczej krajowym aktem wykonawczym), który ma dostosować prawo krajowe do celów określonych w dyrektywach. Zasadniczo obywatele nabywają praw i podlegają obowiązkom dopiero po przyjęciu krajowego aktu transpozycji. Państwa członkowskie mają pewną swobodę w procesie transpozycji dyrektyw do prawa krajowego, co pozwala im uwzględnić specyfikę krajową. Transpozycji należy dokonać w terminie określonym w dyrektywie. Transponując dyrektywy, państwa członkowskie gwarantują skuteczność prawa UE zgodnie z zasadą lojalnej współpracy, wprowadzoną na mocy art. 4 ust. 3 TUE.

Dyrektywy w zasadzie nie są bezpośrednio stosowane. TSUE orzekł jednak, że niektóre postanowienia dyrektywy mogą wyjątkowo mieć bezpośrednie skutki w państwie członkowskim, nawet jeśli nie przyjęło ono jeszcze aktu transpozycji, o ile: a) nie nastąpiła transpozycja dyrektywy do prawa krajowego lub transpozycja została dokonana niewłaściwie, b) przepisy dyrektywy są bezwarunkowe oraz wystarczająco jasne i precyzyjne, oraz c) przepisy dyrektywy przyznają prawa osobom prywatnym.

W przypadku spełnienia wszystkich tych warunków osoby prywatne mogą powoływać się na przepisy odnośnej dyrektywy przed organem władzy państwowej. Nawet jeżeli dany przepis dyrektywy nie przyznaje osobie prywatnej żadnych praw, a tym samym spełniony jest tylko pierwszy i drugi warunek, władze państwa członkowskiego mają obowiązek uwzględniać dyrektywę, której nie transponowano do prawa krajowego. Wspomniane orzecznictwo opiera się głównie na zasadach skuteczności, zapobiegania naruszeniom Traktatu i ochrony prawnej. Natomiast w sporze z inną jednostką osoba nie może powoływać się na bezpośredni skutek dyrektywy, której transpozycji nie dokonano („skutek horyzontalny”, zob. sprawa Faccini Dori, C-91/92, pkt 25).

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału (Francovich, sprawy połączone C-6/90 i C-9/90) obywatel ma prawo dochodzić odszkodowania za poniesioną szkodę od państwa członkowskiego, które nie przestrzega prawa Unii. W przypadku dyrektywy, której transpozycji nie dokonano lub dokonano jej niewłaściwie, takie roszczenie jest możliwe, jeżeli: a) celem dyrektywy jest przyznanie praw osobom prywatnym, b) na podstawie przepisów dyrektywy można określić istotę tych praw, oraz c) istnieje związek przyczynowy między naruszeniem obowiązku transpozycji dyrektywy a szkodą poniesioną przez dane osoby. W takim przypadku orzeczenie o odpowiedzialności państwa członkowskiego nie wiąże się z obowiązkiem wykazania winy po jego stronie.

c. Decyzje, zalecenia i opinie

Decyzje są w całości wiążące. Decyzje, które wskazują adresatów (państwa członkowskie, osoby fizyczne lub prawne), wiążą tylko adresatów i służą regulowaniu konkretnych sytuacji właściwych danym państwom członkowskim lub osobom. Osoba prywatna może dochodzić praw przysługujących jej na mocy decyzji skierowanej do danego państwa członkowskiego tylko pod warunkiem, że państwo to przyjęło akt transpozycji. Decyzje mogą mieć bezpośrednie zastosowanie na tych samych warunkach, co dyrektywy.

Zalecenia i opinie nie przyznają adresatom praw ani nie nakładają na nich obowiązków, lecz mogą zawierać wskazówki dotyczące wykładni i treści prawa Unii.

Ponieważ skargi wniesione przeciwko państwom członkowskim na podstawie art. 263 TFUE muszą dotyczyć aktów przyjętych przez instytucje, organy, urzędy lub agencje UE, TSUE nie jest właściwy do orzekania w odniesieniu do decyzji przedstawicieli państw członkowskich, np. dotyczących ustalenia siedzib agencji UE. Akty przyjęte przez przedstawicieli państw członkowskich działających nie w charakterze członków Rady, lecz jako przedstawiciele ich rządów, a zatem wspólnie wykonujących uprawnienia państw członkowskich, nie podlegają kontroli sądowej sądów UE, zgodnie z wyrokiem Trybunału z 14 lipca 2022 r. w sprawie zmiany lokalizacji Europejskiej Agencji Leków (EMA)[1]. Trybunał orzekł w nim, że art. 341 TFUE nie ma zastosowania do wyznaczenia siedziby organu, urzędu lub agencji Unii, a jedynie do instytucji. Określenie lokalizacji siedziby unijnych agencji należy do prawodawcy Unii, który powinien działać w tym zakresie zgodnie z procedurami przewidzianymi w stosownych postanowieniach Traktatów. Sporna decyzja była bowiem niewiążącym środkiem współpracy politycznej, który nie może ograniczać swobody decyzyjnej prawodawcy Unii. W tym sensie decyzja nie może ograniczać uprawnień dyskrecjonalnych prawodawcy Unii lub Parlamentu Europejskiego.

4. System kompetencyjny, procedury, wprowadzanie w życie i wykonywanie aktów prawnych

a. Kompetencja ustawodawcza, prawo inicjatywy i procedury ustawodawcze: 1.3.2, 1.3.6, 1.3.81.2.3

Parlament, Rada i Komisja biorą udział w przyjmowaniu prawa Unii w różnym zakresie, zależnie od konkretnej podstawy prawnej. Parlament może wystąpić do Komisji o przedstawienie mu oraz Radzie wniosków ustawodawczych.

b. Wprowadzanie w życie prawa Unii

W świetle prawa pierwotnego UE ma tylko ograniczone kompetencje wykonawcze, gdyż wykonywanie prawa Unii powierza się na ogół państwom członkowskim. Ponadto zgodnie z art. 291 ust. 1 TFUE państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia wszelkich środków prawa krajowego niezbędnych do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii. Jeżeli konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów Unii, Komisja korzysta ze swych uprawnień wykonawczych (art. 291 ust. 2 TFUE).

c. Wybór rodzaju aktu prawnego

W wielu przypadkach Traktaty narzucają wymaganą formę aktu. Jednak wielu innym sytuacjom nie towarzyszy zalecenie konkretnego rodzaju aktu prawnego. W takich przypadkach art. 296 ust. 1 TFUE stanowi, że „instytucje dokonują wyboru, jakiego rodzaju akt ma w danym przypadku zostać przyjęty, w poszanowaniu obowiązujących procedur oraz zasady proporcjonalności”.

C. Ogólne zasady prawa Unii oraz prawa podstawowe

Traktaty zawierają bardzo mało odniesień do ogólnych zasad prawa Unii. Zasady te zostały w głównej mierze rozwinięte przez orzecznictwo TSUE (zasady pewności prawa, równowagi instytucjonalnej, uzasadnionych oczekiwań itp.), które jest również podstawą uznawania praw podstawowych za ogólne zasady prawa Unii. Zasady te zapisano obecnie w art. 6 ust. 3 TUE, który odnosi się do praw podstawowych zagwarantowanych w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i wynikających ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, a także z Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (4.1.2).

D. Umowy międzynarodowe zawarte przez UE na mocy art. 216 i 217 TFUE

W ramach swoich kompetencji Unia może zawierać umowy międzynarodowe z państwami trzecimi lub z organizacjami międzynarodowymi (art. 216 ust. 1 TFUE). Umowy te są wiążące dla Unii i państw członkowskich oraz są nieodłączną częścią systemu prawnego Unii (art. 216 ust. 2 TFUE). Zgodnie z art. 217 TFUE UE może wyłącznie zawierać umowy o stowarzyszeniu zakładające wzajemność praw i obowiązków, wspólne działania i procedury szczególne. Umowa o handlu i współpracy między Unią Europejską i Europejską Wspólnotą Energii Atomowej, z jednej strony, a Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, z drugiej strony, została zawarta zgodnie z tym postanowieniem. 28 kwietnia 2021 r. Parlament wyraził zgodę na mocy art. 218 ust. 6a TFUE.

Zgodnie z orzecznictwem TSUE prawo międzynarodowe jest nadrzędne w stosunku do prawa (wtórnego) UE: „Należy również przypomnieć, że zgodnie z art. 216 ust. 2 TFUE jeżeli umowy międzynarodowe są zawarte przez Unię, takie umowy są wiążące dla instytucji Unii i w konsekwencji mają one pierwszeństwo przed aktami Unii”.

E. Niezależna wiedza fachowa i lepsze stanowienie prawa

W 2004 r. Parlament utworzył pięć departamentów tematycznych, które na wniosek komisji i innych organów parlamentarnych zapewniają wysokiej jakości niezależną wiedzę fachową, analizy i doradztwo polityczne. Tego rodzaju niezależne badania – łączące posłów do PE, środowiska akademickie i obywateli – powinny towarzyszyć każdej inicjatywie ustawodawczej, od momentu jej planowania aż po ocenę jej realizacji. Powinno to pomóc w utrzymaniu wysokiej jakości przepisów i ich interpretacji i stanowić nieodzowny element prac przygotowawczych[2].

Optymalna jakość przepisów unijnych może przynieść korzyści w wysokości ponad 2200 mld EUR rocznie. Analiza przygotowana dla Parlamentu Europejskiego przez departamenty tematyczne wykazała, że w przypadku swobodnego przepływu towarów roczne korzyści mogłyby wynieść 386 mld EUR, unii celnej – 189 mld EUR, swobodnego przepływu usług – 289 mld EUR, a jednolitego rynku usług cyfrowych – 177 mld EUR.

Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa obejmuje programowanie roczne i wieloletnie i wszystkie aspekty cyklu polityki. Określa także różne zobowiązania instytucji do opracowywania wysokiej jakości przepisów, które mają być efektywne, skuteczne, proste i przejrzyste i nie powinny dopuszczać do nadmiernej regulacji i obciążania osób fizycznych, organów publicznych i przedsiębiorstw, zwłaszcza małych i średnich.

Z badań zleconych ostatnio przez Parlament Europejski wynika jednak, że udział niezależnych badań należy: 1) udoskonalić na etapie formułowania i planowania strategii unijnych[3], również dzięki zmniejszeniu opóźnień we wprowadzaniu reform legislacyjnych, 2) stosować jednakowo w przypadku wszystkich inicjatyw ustawodawczych (np. wyjątki dotyczące pilnych procedur obniżają jakość przepisów unijnych w ważnych obszarach) i 3) stosować jednakowo w przypadku ocen skutków przepisów unijnych, w których można obecnie zauważyć brak istotnych szacunków dotyczących skutków ilościowych spowodowany niegromadzeniem danych[4].

Rola Parlamentu Europejskiego

Zgodnie z art. 14 ust. 1 TUE: „Parlament Europejski pełni, wspólnie z Radą, funkcje prawodawczą (za pośrednictwem »zwykłej procedury ustawodawczej«) i budżetową (za pośrednictwem specjalnej procedury ustawodawczej na mocy art. 314 TFUE)”. Parlament dąży do uproszczenia procesu ustawodawczego, poprawy jakości projektów tekstów prawnych oraz do dopilnowania, aby na państwa członkowskie niestosujące się do prawa unijnego nakładano bardziej skuteczne kary. Roczny Program działalności legislacyjnej i prac Komisji zawiera główne priorytety polityczne Komisji i określa konkretne działania, zarówno ustawodawcze, jak i nieustawodawcze, które nadają tym priorytetom wymiar operacyjny. Parlament odgrywa czynną rolę w tworzeniu nowych przepisów, gdyż rozpatruje Program działalności legislacyjnej i prac Komisji i wskazuje, które przepisy chciałby widzieć jako obowiązujące.

Po uzyskaniu osobowości prawnej Unia może zawierać umowy międzynarodowe (art. 216–217 TFUE). Wszystkie umowy zawierane w obszarze wspólnej polityki handlowej oraz we wszystkich tych dziedzinach, których strategie polityczne podlegają zwykłej procedurze ustawodawczej, wymagają zgody Parlamentu Europejskiego (art. 218 ust. 6 lit. a) TFUE). Przykładowo 28 kwietnia 2021 r. Parlament wyraził zgodę na umowę o handlu i współpracy między UE a Zjednoczonym Królestwem. Przy innych okazjach Parlament pokazał, że nie zawaha się użyć prawa weta w przypadku poważnych wątpliwości. Na przykład w 2012 r. odrzucił Umowę handlową dotyczącą zwalczania obrotu towarami podrobionymi (ACTA).

W lipcu 2022 r. Parlament przyjął sprawozdanie z własnej inicjatywy w odpowiedzi na komunikat Komisji zatytułowany „Lepsze stanowienie prawa: połączenie sił na rzecz stanowienia lepszego prawa”.

Badania zlecone przez departamenty tematyczne dla Parlamentu Europejskiego wskazują, że lepsze stanowienie prawa w UE wymaga przeprowadzenia reformy[5]. Z badania wynika również, że przepisy unijne mogłyby skorzystać na zmianach w sposobie ich redagowania oraz strukturze, co ułatwiłoby obywatelom UE korzystanie z przepisów w formie cyfrowej[6].

Ta nota tematyczna została przygotowana przez Departament Tematyczny ds. Praw Obywatelskich i Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego.

 

[2]Maciejewski M., Role of the European Parliament in promoting the use of independent expertise in the legislative process, Departament Tematyczny ds. Polityki Gospodarczej, Naukowej i Jakości Życia, Parlament Europejski, grudzień 2018 r.
[3]Jones S. i in., Better regulation in the EU: Improving quality and reducing delays, Departament Tematyczny ds. Praw Obywatelskich i Spraw Konstytucyjnych, Parlament Europejski, czerwiec 2022 r.
[4]Sartor G. i in., The way forward for better regulation in the EU – better focus, synergies, data and technology, Departament Tematyczny ds. Praw Obywatelskich i Spraw Konstytucyjnych, Parlament Europejski, sierpień 2022 r.
[5]Jones, S. i in., Better regulation in the EU, Departament Tematyczny ds. Praw Obywatelskich i Spraw Konstytucyjnych, Parlament Europejski, i październik 2023 r.
[6]Xanthaki H., The “one in, one out” principle. A real better lawmaking tool?, Departament Tematyczny ds. Praw Obywatelskich i Spraw Konstytucyjnych, Parlament Europejski, październik 2023 r.

Udo Bux / Mariusz Maciejewski