Zasada pomocniczości
W ramach kompetencji niewyłącznych Unii zapisana w Traktacie o Unii Europejskiej zasada pomocniczości określa okoliczności, w jakich Unia ma pierwszeństwo działania w stosunku do państw członkowskich.
Podstawa prawna
Artykuł 5 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Protokół (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.
Cele
Zasada pomocniczości i zasada proporcjonalności normują wykonywanie kompetencji Unii Europejskiej. W dziedzinach, które nie należą do wyłącznych kompetencji UE, zasada pomocniczości wspiera zdolność podejmowania decyzji i działań na szczeblu państw członkowskich oraz stanowi uzasadnienie prawne interwencji Unii, jeśli cele danego działania nie mogą zostać osiągnięte w wystarczającym stopniu przez państwa członkowskie i jeśli „ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania” możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. Celem wprowadzenia zasady do traktatów europejskich było zatem wykonywanie kompetencji na szczeblu jak najbliższym obywatelowi zgodnie z zasadą bliskości określoną ponadto w art. 10 ust. 3 TUE.
Osiągnięcia
A. Źródła i historia
Zasada pomocniczości została formalnie zapisana w TUE podpisanym w 1992 r.: TUE umieścił odniesienie do tej zasady znajdujące się w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską (TWE). Jednak już podpisany w 1986 r. Jednolity akt europejski wprowadził zasadę pomocniczości do polityki ochrony środowiska, choć nieprzytoczoną z nazwy. Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich orzekł wyrokiem z dnia 21 lutego 1995 r. (T-29/92), że przed wejściem w życie Traktatu o Unii Europejskiej zasada pomocniczości nie stanowiła ogólnej zasady prawa, w stosunku do której należało badać legalność aktów wspólnotowych.
Nie zmieniając brzmienia zasady pomocniczości zapisanej w art. 5 akapit drugi TWE (w zmienionej numeracji), na mocy Traktatu z Amsterdamu podpisanego w 1997 r. do TWE załączono Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności (zwany dalej Protokołem z 1997 r.). Ogólne podejście dotyczące stosowania zasady pomocniczości, uzgodnione wcześniej na posiedzeniu Rady Europejskiej w Edynburgu w 1992 r., stało się tym samym prawnie wiążące i podlega kontroli sądowej w drodze protokołu w sprawie stosowania zasad pomocniczości.
Podpisany w 2007 r. Traktat z Lizbony zmieniający TUE i TWE wprowadził zasadę pomocniczości do art. 5 ust. 3 TUE i uchylił odnośne postanowienie TWE, jednocześnie zachowując jego brzmienie. Dodano w nim również wyraźne odniesienie do regionalnego i lokalnego wymiaru zasady pomocniczości. Ponadto, Traktat z Lizbony zastąpił Protokół z 1997 r. nowym protokołem (Protokół nr 2), którego główne novum dotyczy roli parlamentów narodowych w zakresie kontroli przestrzegania zasady pomocniczości (zob. nota faktograficzna 1.3.5).
B. Definicja
Ogólny sens i cel zasady pomocniczości polega na przyznaniu pewnej niezależności władzom niższej instancji wobec władz wyższego szczebla, w szczególności władzom lokalnym wobec władz centralnych. Chodzi tu zatem o dzielenie się kompetencjami między różnymi szczeblami władzy, co jest zasadą leżącą u podstaw instytucjonalnych państw o strukturze federalnej.
W kontekście UE zasada pomocniczości służy jako kryterium regulujące wykonywanie kompetencji niewyłącznych Unii. Wyklucza ona interwencję Unii w przypadku, gdy problem może zostać skutecznie rozwiązany przez same państwa członkowskie na szczeblu centralnym, regionalnym lub lokalnym. Legitymizuje wykonywanie przez Unię uprawnień wyłącznie w sytuacji, gdy państwa członkowskie nie są w stanie w wystarczający sposób osiągnąć celów proponowanego działania i gdy działanie na poziomie Unii może przynieść wartość dodaną.
Na mocy art. 5 ust. 3 TUE, aby interwencję instytucji Unii można było uznać za zgodną z zasadą pomocniczości muszą zostać spełnione trzy warunki: a) nie może chodzić o dziedzinę z zakresu kompetencji wyłącznych Unii (kompetencje niewyłączne), b) cele proponowanego działania nie mogą zostać osiągnięte w wystarczający sposób przez państwa członkowskie (potrzeba), c) ze względu na rozmiary lub skutki danego działania możliwe jest jego lepsze przeprowadzenie na szczeblu Unii (wartość dodana).
C. Zakres
1. Wyznaczenie granic kompetencji Unii
Zasada pomocniczości ma zastosowanie do dziedzin należących do kompetencji niewyłącznych, dzielonych przez Unię i państwa członkowskie. Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony kompetencje Unii zostały precyzyjnie określone w tytule I część pierwsza Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) (podpisany w 2007, wszedł w życie w 2009 r.), dzieli się je bowiem na trzy kategorie (kompetencje wyłączne, kompetencje dzielone i kompetencje wspierające) oraz określa dziedziny należące do każdej z trzech kategorii kompetencji.
2. Adresaci zasady pomocniczości
Zasada pomocniczości dotyczy wszystkich instytucji Unii, przy czym w praktyce ma szczególne znaczenie w ramach procedur ustawodawczych. Traktat z Lizbony wzmocnił rolę parlamentów narodowych i Trybunału Sprawiedliwości w zakresie kontroli przestrzegania zasady pomocniczości. Wprowadzając wyraźną wzmiankę o niższym niż krajowy wymiarze zasady pomocniczości, Traktat z Lizbony wzmocnił rolę Europejskiego Komitetu Regionów i stworzył parlamentom regionalnym posiadającym uprawnienia ustawodawcze możliwość uczestnictwa w mechanizmie „wczesnego ostrzegania” ex ante, pozostawioną do uznania parlamentów narodowych.
D. Kontrola przez parlamenty narodowe
Na mocy art. 5 ust. 3 akapit drugi i art. 12 lit. b) TUE parlamenty narodowe czuwają nad przestrzeganiem zasady pomocniczości zgodnie z procedurą przewidzianą w protokole nr 2. Mechanizm ten („wczesne ostrzeganie” ex ante) przewiduje, że każdy parlament narodowy lub każda izba parlamentu narodowego ma osiem tygodni, licząc od dnia przekazania projektu aktu ustawodawczego, na skierowanie do przewodniczących Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasadnionej opinii zawierającej powody, dla których uznaje, że dany projekt narusza zasadę pomocniczości. Gdy uzasadnione opinie zostaną wyrażone co najmniej jedną trzecią głosów przyznanych parlamentom narodowym (po jednym głosie na każdą izbę w parlamentach dwuizbowych i po dwa głosy na parlamenty jednoizbowe), projekt wymaga ponownej analizy („żółta kartka”). Instytucja, od której pochodzi projekt aktu ustawodawczego, może postanowić, że utrzyma, zmieni lub wycofa projekt aktu, uzasadniając tę decyzję. Próg ten jest obniżony do jednej czwartej głosów w przypadku projektów aktów odnoszących się do współpracy policyjnej i wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych. Gdy w ramach zwykłej procedury ustawodawczej co najmniej zwykłą większością głosów przyznanych parlamentom państw członkowskich podważy się zgodność wniosku ustawodawczego z zasadą pomocniczości, a Komisja postanowi utrzymać swój wniosek, sprawę kieruje się do prawodawcy (Parlamentu i Rady), który wypowiada się w pierwszym czytaniu. Jeśli prawodawca uzna, że wniosek ustawodawczy nie jest zgodny z zasadą pomocniczości, może odrzucić go większością głosów wynoszącą 55% członków Rady lub większością głosów oddanych w Parlamencie Europejskim („pomarańczowa kartka”).
Dotychczas procedurę „żółtej kartki” uruchomiono trzykrotnie, natomiast nigdy nie skorzystano z procedury „pomarańczowej kartki”. W maju 2012 r. pierwszą „żółtą kartkę” przyznano w odniesieniu do wniosku w sprawie rozporządzenia Komisji dotyczącego wykonywania prawa do podejmowania działań zbiorowych w kontekście swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług (rozporządzenie „Monti II”)[1]. 12 parlamentów narodowych lub izb parlamentów spośród 40 stwierdziło wówczas, że treść wniosku nie jest zgodna z zasadą pomocniczości. Komisja ostatecznie wycofała swój wniosek, uważając niemniej, że nie stwierdzono naruszenia zasady pomocniczości. W październiku 2013 r. kolejną „żółtą kartkę” pokazało 14 izb parlamentów narodowych z 11 państw członkowskich w związku z wnioskiem dotyczącym rozporządzenia w sprawie ustanowienia Prokuratury Europejskiej[2]. Po zbadaniu uzasadnionych opinii przekazanych przez parlamenty narodowe Komisja postanowiła nie wycofywać wniosku[3], stwierdzając, że jest on zgodny z zasadą pomocniczości. Z kolei trzecią „żółtą kartkę” pokazało 14 izb z 11 państw członkowskich w maju 2016 r., sprzeciwiając się wnioskowi w sprawie zmiany dyrektywy dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług[4]. W tym przypadku Komisja podała obszerne powody[5] niewycofania wniosku, stwierdzając, że nie narusza on zasady pomocniczości, gdyż kwestia pracowników delegowanych ma z definicji charakter transgraniczny.
Konferencja Komisji do Spraw Unijnych Parlamentów Unii Europejskiej (COSAC) stanowi pożyteczną platformę wymiany informacji dotyczących kontroli zasady pomocniczości przez parlamenty narodowe. Ponadto Sieć Monitorująca Stosowanie Zasady Pomocniczości prowadzona przez Europejski Komitet Regionów ułatwia wymianę informacji między władzami lokalnymi i regionalnymi a instytucjami UE. Członkowie Sieci Monitorującej Stosowanie Zasady Pomocniczości to parlamenty i rządy regionalne posiadające uprawnienia ustawodawcze, władze lokalne i regionalne nieposiadające uprawnień ustawodawczych oraz stowarzyszenia samorządów lokalnych w UE. Jest ona również otwarta dla delegacji krajowych Europejskiego Komitetu Regionów i izb parlamentów narodowych.
E. Konferencja w sprawie przyszłości Europy
W marcu 2017 r. Komisja utworzyła specjalną grupę zadaniową ds. zasad pomocniczości, proporcjonalności i „robić mniej, ale efektywniej” w ramach programu lepszego stanowienia prawa, a w szczególności debaty na temat przyszłości Europy zainicjowanej przez białą księgę przewodniczącego Komisji Jeana-Claude’a Junckera. Celem grupy zadaniowej jest: 1) wydawanie zaleceń dotyczących tego, jak lepiej stosować zasady pomocniczości i proporcjonalności; 2) określenie obszarów polityki, w których prace można by ponownie delegować lub ostatecznie zwrócić państwom członkowskim; oraz 3) znalezienie sposobów lepszego zaangażowania władz lokalnych i regionalnych w tworzenie i realizację polityki UE.
Na podstawie zaleceń wydanych przez grupę zadaniową Komisja opublikowała w październiku 2018 r. pakiet dotyczący pomocniczości mający na celu wzmocnienie roli zasad pomocniczości i proporcjonalności w kształtowaniu polityki UE. Jednym z głównych uwzględnionych zaleceń grupy zadaniowej było włączenie sieci oceny pomocniczości i proporcjonalności do wytycznych Komisji w prawie lepszego stanowienia prawa oraz wykorzystanie tej sieci do przedstawienia wniosków Komisji w ocenach skutków, ewaluacjach i uzasadnieniach.
Zasady pomocniczości i proporcjonalności były również e centrum uwagi Konferencji w sprawie przyszłości Europy, zgodnie ze wspólną deklaracją dotyczącą Konferencji w sprawie przyszłości Europy podpisaną przez przewodniczących Parlamentu, Rady i Komisji.
F. Kontrola sądowa
Przestrzeganie zasady pomocniczości może zostać poddane kontroli po przyjęciu aktu ustawodawczego przez zaskarżenie go do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, co również przewiduje protokół. Jednak instytucje Unii mają dużą swobodę stosowania tej zasady. W wyrokach w sprawach C-84/94 i C-233/94 Trybunał stwierdził, że przestrzeganie zasady pomocniczości to jedna z okoliczności podlegających obowiązkowi uzasadnienia zgodnie z art. 296 TFUE. Wymóg ten uznaje się za spełniony, jeśli przestrzeganie zasady wynika ogólnie z treści motywów i zostało uwzględnione przy analizie aktu. W późniejszym wyroku (sprawa C-547/14, Philip Morris, pkt 218) Trybunał potwierdził, że powinien zbadać, czy „prawodawca Unii mógł na podstawie szczegółowych informacji stwierdzić, że cel zamierzonego działania mógł zostać lepiej osiągnięty na poziomie Unii”. Jeżeli chodzi o gwarancje proceduralne, a w szczególności obowiązek uzasadniania w odniesieniu do zasady pomocniczości, Trybunał przypomniał, że poszanowanie tego obowiązku „należy ocenić z uwzględnieniem nie tylko brzmienia zaskarżonego aktu, ale także kontekstu, w jakim został on przyjęty, oraz okoliczności sprawy” (pkt 225).
Państwa członkowskie mogą występować do Trybunału o unieważnienie aktu ustawodawczego ze względu na naruszenie zasady pomocniczości w imieniu własnego parlamentu narodowego lub jego izby, zgodnie z krajowym systemem prawnym. Możliwość zaskarżania aktów ustawodawczych przysługuje też Europejskiemu Komitetowi Regionów w przypadku, gdy TFUE przewiduje zasięgnięcie opinii tej instytucji.
Rola Parlamentu Europejskiego
Parlament był pomysłodawcą koncepcji pomocniczości, gdyż podczas przyjmowania projektu Traktatu o Unii Europejskiej dnia 14 lutego 1984 r. zaproponował włączenie do niego postanowienia, zgodnie z którym w przypadkach, gdy traktat przyznaje Unii kompetencje zbieżne z kompetencjami państw członkowskich, państwa członkowskie mogą podejmować działania dopóty, dopóki Unia nie przyjmie aktu normatywnego. Ponadto Parlament podkreślił w projekcie, że Unia powinna interweniować jedynie po to, by realizować zadania, które mogą być skutecznej wykonywane wspólnie niż przez działające oddzielnie poszczególne państwa członkowskie.
Uwzględnił te propozycje w wielu rezolucjach (np. w rezolucjach z 23 listopada 1989 r., 14 grudnia 1989 r., 12 lipca 1990 r., 21 listopada 1990 r. i 18 maja 1995 r.), w których przypomniał o swoim przywiązaniu do zasady pomocniczości.
A. Porozumienia międzyinstytucjonalne
Parlament przyjął szereg środków w celu wywiązania się z zadań powierzonych mu na mocy Traktatów w odniesieniu do stosowania zasady pomocniczości. Zgodnie z art. 43 jego Regulaminu „badając wniosek dotyczący aktu ustawodawczego, Parlament zwraca szczególną uwagę na to, czy wniosek jest zgodny z zasadami pomocniczości i proporcjonalności”. Komisja Prawna to komisja parlamentarna ponosząca odpowiedzialność przekrojową za zapewnienie poszanowania zasady pomocniczości. W związku z tym regularnie sporządza sprawozdanie dotyczące sprawozdań rocznych Komisji Europejskiej na temat pomocniczości i proporcjonalności.
Dnia 25 października 1993 r. Rada, Parlament i Komisja podpisały porozumienie międzyinstytucjonalne[6], w którym wyraźnie opowiedziały się za kontynuacją działań w tym kierunku. Zobowiązały się one tym samym do przestrzegania zasady pomocniczości. W porozumieniu za pośrednictwem procedur regulujących stosowanie zasady pomocniczości określono warunki wykonywania kompetencji przyznanych instytucjom Unii przez traktaty, tak aby cele w nich określone mogły zostać osiągnięte. Komisja zobowiązała się do uwzględniania zasady pomocniczości oraz wykazywania jej przestrzegania. To samo obowiązuje Parlament i Radę w ramach przyznanych im kompetencji.
Zgodnie z porozumieniem międzyinstytucjonalnym z 13 kwietnia 2016 r. pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej a Komisją Europejską w sprawie lepszego stanowienia prawa (które zastąpiło porozumienie z grudnia 2003 r. oraz międzyinstytucjonalne wspólne podejście do oceny skutków z listopada 2005 r.) Komisja musi w uzasadnieniu umotywować wprowadzenie proponowanych środków w świetle zasady pomocniczości i uwzględniać tę zasadę w swoich ocenach skutków. Ponadto w ramach porozumienia ramowego z 20 listopada 2010 r.[7] Parlament i Komisja zobowiązały się do współpracy z parlamentami narodowymi w celu ułatwienia tym ostatnim wykonywania uprawnień kontrolnych związanych z zasadą pomocniczości.
B. Rezolucje Parlamentu Europejskiego
Już w rezolucji z dnia 13 maja 1997 r.[8] Parlament Europejski wyraził opinię, że zasada pomocniczości stanowi wiążącą normę prawną, przypominając, iż wdrażanie zasady nie powinno utrudniać wykonywania wyłącznych kompetencji Unii ani prowadzić do zakwestionowania wspólnotowego dorobku prawnego. W swojej rezolucji z dnia 8 kwietnia 2003 r.[9] Parlament dodał, że spory powinny być raczej rozstrzygane na szczeblu politycznym, odnotowując jednocześnie propozycje Konwentu w sprawie przyszłości Europy dotyczące wprowadzenia „mechanizmu wczesnego ostrzegania” w zakresie pomocniczości na użytek parlamentów narodowych. Taki system został faktycznie zapisany w Traktacie z Lizbony (zob. wyżej i nota faktograficzna 1.3.5).
W rezolucji z dnia 13 września 2012 r.[10] Parlament z zadowoleniem przyjął ściślejsze zaangażowanie parlamentów narodowych w kontrolę wniosków ustawodawczych pod kątem zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności oraz zaproponował zbadanie, w jaki sposób można usunąć wszelkie przeszkody utrudniające parlamentom narodowym udział w mechanizmie kontroli zasady pomocniczości.
W swojej rezolucji z 18 kwietnia 2018 r.[11] Parlament odnotował gwałtowny wzrost liczby uzasadnionych opinii przekazywanych przez parlamenty narodowe, co świadczy o ich rosnącym zaangażowaniu w unijny proces decyzyjny. Parlament z zadowoleniem przyjął również zainteresowanie parlamentów narodowych odgrywanie aktywniejszej roli dzięki stosowaniu procedury „zielonej kartki”. W tym kontekście zalecił pełne wykorzystywanie istniejących narzędzi umożliwiających parlamentom krajowym udział w procesie ustawodawczym bez tworzenia nowych struktur instytucjonalnych czy administracyjnych.
W rezolucji z 13 lutego 2019 r. w sprawie stanu debaty nad przyszłością Europy[12] Parlament podkreślił zasadniczą rolę władz lokalnych, a w szczególności parlamentów regionalnych posiadających uprawnienia ustawodawcze. Zapoznał się również z zaleceniami grupy zadaniowej ds. ds. zasad pomocniczości, proporcjonalności i „robić mniej, ale efektywniej”, ale zaznaczył, że na wiele z nich, zwłaszcza w odniesieniu do roli parlamentów narodowych i konieczności zreformowania systemu wczesnego ostrzegania, Parlament zwrócił już uwagę.
W rezolucji z 24 czerwca 2021 r.[13] Parlament zwrócił uwagę, że władze lokalne i regionalne wdrażają i wykorzystują około 70% prawodawstwa UE oraz wezwał Komisję do większego zaangażowania ich w proces konsultacji oraz do włączenia „wzorcowej tabeli zgodności z zasadą pomocniczości ” do oceny stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności w całym procesie decyzyjnym. Parlament podkreślił również, że obecna struktura procedury dotyczącej mechanizmu kontroli zasady pomocniczości powoduje, że parlamenty narodowe poświęcają zbyt wiele czasu ocenom technicznym i prawnym o krótkich terminach wykonania, co utrudnia realizację celu, jakim jest głębsza dyskusja polityczna na temat polityki europejskiej.
Eeva Pavy