Polityka ochrony środowiska: ogólne zasady i podstawowe ramy
UE stoi w obliczu złożonych problemów środowiskowych, począwszy od zmiany klimatu i utraty różnorodności biologicznej po wyczerpywanie się zasobów i zanieczyszczenie. Aby rozwiązać te problemy, europejska polityka ochrony środowiska ma za podstawę zasady ostrożności, zapobiegania, usuwania zanieczyszczeń u źródła oraz zasadę „zanieczyszczający płaci”. W 2019 r. Komisja zainicjowała Europejski Zielony Ład i umieściła kwestie środowiskowe na pierwszym planie polityki UE.
Podstawa prawna
W art. 11 i 191–193 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) uznano, że UE jest organem kompetentnym do decydowania w sprawie polityki ochrony środowiska. Jej obszary działania to: zanieczyszczenie powietrza i wody, gospodarka odpadami i zmiana klimatu.
Początki i rozwój
A. Deklaracje międzynarodowe
W 1972 r. w Sztokholmie odbyła się pierwsza Konferencja Narodów Zjednoczonych w sprawie ochrony środowiska. Uznała ona kwestie środowiskowe za centralny problem międzynarodowy i zatwierdziła zasady należytego zarządzania środowiskiem, w tym deklarację sztokholmską i plan działania w sprawie ochrony środowiska.
W 1992 r. w Rio de Janeiro odbył się „Szczyt Ziemi”. Przyjęto na nim wiele ważnych deklaracji, takich jak Agenda 21, deklaracja z Rio, Ramowa konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC) i Konwencja o różnorodności biologicznej.
B. Traktaty europejskie
W 1972 r. na posiedzeniu Rady Europejskiej, które odbyło się w Paryżu, ogłoszono zapotrzebowanie na wspólnotową politykę ochrony środowiska towarzyszącą polityce gospodarczej i wezwano do opracowania programu działań na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska oraz zwalczania zanieczyszczeń i uciążliwości.
W 1987 r. w Jednolitym akcie europejskim wprowadzono nowy tytuł VII „Środowisko”, który stanowi pierwszą podstawę prawną wspólnej polityki ochrony środowiska. Jego celem jest zachowanie jakości środowiska, ochrona zdrowia ludzkiego i zapewnienie racjonalnego wykorzystania zasobów naturalnych. Kolejne zmiany traktatów zwiększyły zaangażowanie Wspólnoty w ochronę środowiska, a także rolę Parlamentu Europejskiego.
W 1993 r. w traktacie z Maastricht uczyniono środowisko naturalne (tytuł XVI) oficjalnym obszarem polityki UE. Wprowadzono procedurę współdecyzji i zasadę głosowania większością kwalifikowaną w Radzie. Ponadto wezwano państwa członkowskie do oceny ich wpływu na środowisko i do przestrzegania zasady zrównoważonego wzrostu.
W 1999 r. w art. 3c traktatu z Amsterdamu nakazano włączenie ochrony środowiska do wszystkich polityk sektorowych UE w celu wspierania zrównoważonego rozwoju.
W 2007 r. na mocy Traktatu z Lizbony zmiany klimatyczne i zrównoważony rozwój stały się priorytetem. Nadał on również UE osobowość prawną, która umożliwia jej zawieranie umów międzynarodowych.
Te zmiany wzmocniły rolę UE jako kluczowego podmiotu w ochronie środowiska na świecie, który odgrywa wiodącą rolę w realizacji kluczowych inicjatyw, takich jak Europejski Zielony Ład i Europejskie prawo o klimacie. W lutym 2025 r. przedstawiono Pakt dla czystego przemysłu, który jest częścią szerszej strategii planu przemysłowego Europejskiego Zielonego Ładu. Plan ma sprawić, że UE stanie się światowym liderem w rozwoju czystych technologii i redukcji emisji dwutlenku węgla na drodze do osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 r.
Zasady ogólne
Unijna polityka ochrony środowiska opiera się na czterech zasadach:
- Ostrożność: jeżeli działanie lub polityka może powodować szkody w środowisku lub dla zdrowia publicznego i brak pewności naukowej co do ich skutków, działanie nie powinno być stosowane do czasu przedstawienia dalszych dowodów;
- Zapobieganie: ma służyć zapobieganiu szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu, a nie tylko reagowaniu na nie. Wymaga podejmowania środków zapobiegawczych, aby przewidywać i unikać szkód w środowisku.
- Usuwanie zanieczyszczeń u źródła: jeżeli szkoda już powstała, zanieczyszczający ma obowiązek przedsięwziąć odpowiednie kroki w celu naprawy szkody i pokryć koszty.
- „Zanieczyszczający płaci”: jeżeli szkoda już powstała, zanieczyszczający ma obowiązek przedsięwziąć odpowiednie kroki w celu jej zaradzenia i pokryć koszty. Ta zasada jest realizowana w dyrektywie w sprawie odpowiedzialności za środowisko, która ma na celu zapobieganie lub zaradzanie w inny sposób szkodom wyrządzanym środowisku, gatunkom chronionym i siedliskom przyrodniczym oraz szkodom dotyczącym wód i gleby.
Podstawowe ramy
A. Programy działań na rzecz środowiska
Od 1973 r. Komisja ogłasza wieloletnie programy działań w zakresie środowiska (EAP), w których wymienia się przyszłe wnioski ustawodawcze i cele unijnej polityki ochrony środowiska. W maju 2022 r. wszedł w życie ósmy EAP, jako prawnie uzgodniony przez UE wspólny program na rzecz polityki ochrony środowiska do końca 2030 r. Przypomina o realizacji wizji siódmego EAP na 2050 r.: zapewnienie wszystkim dobrostanu, jednocześnie respektując ograniczenia planety.
Nowy program opiera się na celach Europejskiego Zielonego Ładu w zakresie środowiska i klimatu w ramach sześciu priorytetów:
- osiągnięcie do 2050 r. celu redukcji emisji gazów cieplarnianych wyznaczonego na 2030 r. oraz neutralności klimatycznej,
- wzrost zdolności adaptacyjnych, wzmocnienie odporności i redukcja podatności na zmianę klimatu,
- dążenie do modelu regeneracyjnego wzrostu, uniezależnienie wzrostu gospodarczego od wykorzystania zasobów i degradacji środowiska oraz przyspieszenie przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym,
- osiągnięcie zerowego poziomu emisji zanieczyszczeń, w tym zanieczyszczeń powietrza, wody i gleby, oraz ochrona zdrowia i dobrostanu Europejczyków,
- ochrona, zachowanie i przywrócenie różnorodności biologicznej oraz rozwój kapitału naturalnego (zwłaszcza powietrza, wody, gleby oraz ekosystemów leśnych, słodkowodnych, podmokłych i morskich),
- redukcja presji na środowisko i klimat związanej z produkcją i konsumpcją (zwłaszcza w dziedzinie energii, rozwoju przemysłowego, mieszkalnictwa i infrastruktury, mobilności i systemu żywnościowego).
B. Inicjatywy horyzontalne
1. Zrównoważony rozwój
UE wprowadziła pierwszą strategię zrównoważonego rozwoju (SDS) w 2001 r., włączając tym samym do strategii lizbońskiej wymiar środowiskowy. W odpowiedzi na agendę na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 przyjętą przez ONZ w 2015 r. Komisja opublikowała w 2016 r. komunikat zatytułowany „Kolejne kroki w kierunku zrównoważonej przyszłości Europy – europejskie działania na rzecz zrównoważonego rozwoju”. Przedstawiła w nim sposoby uwzględnienia celów zrównoważonego rozwoju (CZR) w priorytetach politycznych UE.
W styczniu 2019 r. Komisja przedstawiła dokument otwierający debatę na temat CZR zatytułowany „W kierunku zrównoważonej Europy 2030”, zawierający trzy scenariusze realizacji CZR. W marcu 2019 r. Parlament przyjął rezolucję w sprawie rocznego sprawozdania strategicznego dotyczącą wykonania i osiągnięcia CZR. Wyraził w niej poparcie dla jednego ze scenariuszy, w którym proponuje się zdefiniowanie konkretnych etapów osiągania CZR, aby odpowiednio ukierunkować w ten sposób wszystkie działania UE i państw członkowskich. Przedstawiono w nim konkretne cele na 2030 r. i ustanowiono mechanizm sprawozdawczości i monitorowania postępów w osiąganiu CZR.
2. Dekarbonizacja
Wysokie koszty energii i globalna konkurencja oznaczają, że europejski przemysł potrzebuje pilnego wsparcia. W Pakcie dla czystego przemysłu zapowiedziano konkretne działania, dzięki którym dekarbonizacja ma stać się siłą napędową europejskiego przemysłu. Są to: obniżenie cen energii, tworzenie wysokiej jakości zatrudnienia i odpowiednie warunki do rozwoju przedsiębiorstw. W pakiecie skoncentrowano się na energochłonnych gałęziach przemysłu (przemysł stalowy, metalurgiczny i chemiczny), sektorze czystych technologii i obiegu zamkniętym, którego celem jest ograniczenie ilości odpadów i wydłużenie okresu eksploatacji materiałów dzięki promowaniu recyklingu, ponownego użycia i zrównoważonej produkcji. Celem jest również maksymalne wykorzystanie ograniczonych zasobów UE i redukcja nadmiernego uzależnienia od dostawców surowców z państw trzecich, aby zapewnić konkurencyjny i odporny rynek.
3. Bioróżnorodność
W 2011 r. UE przyjęła strategię ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r., odzwierciedlającą zobowiązania podjęte w Konwencji ONZ o różnorodności biologicznej (CBD), głównym międzynarodowym porozumieniu w sprawie różnorodności biologicznej, którego UE jest stroną. W maju 2020 r. Komisja przedstawiła strategię na rzecz bioróżnorodności 2030. Jest to kompleksowy, ambitny i długoterminowy plan na rzecz ochrony przyrody i odwrócenia procesu degradacji ekosystemów. Parlament zatwierdził strategię w czerwcu 2021 r. Według Komisji, która stosuje narzędzie monitorowania działań, do tej pory zakończono 50 działań w ramach unijnej strategii ochrony bioróżnorodności, 44 działania są w toku, a 10 jest opóźnionych.
W czerwcu 2024 r. współprawodawcy zatwierdzili rozporządzenie o odbudowie zasobów przyrodniczych (rozporządzenie (UE) 2024/1991), aby do 2030 r. przywrócić do poprzedniego stanu co najmniej 30% obszarów lądowych i morskich UE, a do 2050 r. – 90% wszystkich ekosystemów wymagających odbudowy.
4. Systemy żywnościowe
W maju 2020 r. w ramach Europejskiego Zielonego Ładu Komisja przedstawiła strategię „Od pola do stołu”, której celem jest sprawienie, by systemy żywnościowe były sprawiedliwe, zdrowe i przyjazne dla środowiska. Parlament w dużej mierze poparł wizję i cele tej strategii w październiku 2021 r.
19 lutego 2025 r. Komisja przedstawiła komunikat pt. „Wizja dla rolnictwa i żywności”. W komunikacie zobowiązano się, że UE będzie kontynuować współpracę z kluczowymi organizacjami międzynarodowymi, aby lepiej realizować zobowiązania uzgodnione na szczeblu międzynarodowym i zwiększyć ich ambicje z myślą o osiągnięciu globalnie zrównoważonych systemów żywnościowych zgodnie z Agendą 2030 i CZR.
5. Gospodarka odpadami
W 2008 roku przyjęto dyrektywę ramową w sprawie odpadów. Zdefiniowano w niej kluczowe pojęcia, takie jak odpady, recykling i odzysk, oraz określono podstawowe zasady wymagające, aby gospodarowanie odpadami odbywało się bez narażania zdrowia ludzkiego lub środowiska oraz bez powodowania uciążliwości lub szkód dla przyrody i obszarów chronionych. W lutym 2025 r. Parlament i Rada osiągnęły wstępne porozumienie w sprawie nowych środków, które zapobiegają marnotrawieniu żywności i wyrobów włókienniczych w całej UE oraz ograniczają tego typu odpady. Uzgodniono wiążące cele w zakresie redukcji marnotrawienia żywności. Państwa UE będą zobowiązane ustanowić systemy odpowiedzialności producenta, co oznacza, że producenci, którzy wprowadzają wyroby włókiennicze na rynek UE muszą pokrywać koszty ich zbierania, sortowania i recyklingu, natomiast państwa członkowskie powinny również zająć się zjawiskiem szybkiej i ultraszybkiej mody przy ustalaniu wkładów finansowych na rzecz systemów odpowiedzialności producenta. Tekst ma zostać przyjęty na posiedzeniu plenarnym 7 lipca 2025 r.
C. Międzynarodowa współpraca w zakresie ochrony środowiska
Unia Europejska odgrywa kluczową rolę w międzynarodowych negocjacjach dotyczących ochrony środowiska. Jest stroną wielu globalnych, regionalnych lub subregionalnych wielostronnych umów środowiskowych dotyczących szerokiej gamy tematów, takich jak ochrona przyrody i różnorodności biologicznej, zmiana klimatu i transgraniczne zanieczyszczenie powietrza lub wód. UE pomogła opracować kilka ważnych umów międzynarodowych przyjętych w 2015 r. na szczeblu ONZ, takich jak Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 (17 globalnych CZR i 169 celów powiązanych), porozumienie klimatyczne z Paryża i ramy z Sendai dotyczące ograniczania ryzyka klęsk żywiołowych. Stała się również wtedy stroną Konwencji o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem (CITES), podkreślając zaangażowanie na rzecz bioróżnorodności i powstrzymania handlu dzikimi gatunkami.
D. Ocena oddziaływania na środowisko i udział społeczeństwa
Niektóre przedsięwzięcia (prywatne lub publiczne), które mogą mieć znaczący wpływ na środowisko, na przykład budowa autostrady czy portu lotniczego, podlegają ocenie oddziaływania na środowisko (OOŚ). Ponadto szereg publicznych planów i programów (na przykład dotyczących użytkowania gruntów, transportu, energii, odpadów czy rolnictwa) podlega podobnemu procesowi zwanemu strategiczną oceną oddziaływania na środowisko (SEA). Obie dyrektywy zapewniają przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przed zatwierdzeniem jakichkolwiek planów, programów lub przedsięwzięć.
W obu przypadkach kluczowym aspektem są konsultacje społeczne. Wynika to z konwencji z Aarhus z 1998 r., wielostronnej umowy środowiskowej, której stronami są UE i wszystkie jej państwa członkowskie. Gwarantuje ona obywatelom trzy prawa: udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, dostęp do informacji o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów publicznych (na przykład na temat stanu środowiska lub zdrowia ludzkiego, jeśli środowisko ma na nie wpływ), i prawo dostępu do wymiaru sprawiedliwości w przypadku naruszenia dwóch pozostałych praw. Prawa te zostały zapisane w prawodawstwie UE w dwóch głównych dyrektywach: 2003/4/WE i 2003/35/WE.
E. Wdrożenie, egzekwowanie i monitorowanie
Skuteczność unijnej polityki w zakresie ochrony środowiska zależy w dużej mierze od jej wdrożenia na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym. Niemniej niewystarczający stopień ich stosowania i egzekwowania nadal jest problemem. Kluczowe znaczenie ma monitorowanie – zarówno stanu środowiska, jak i poziomu wdrożenia unijnego prawa ochrony środowiska.
W 2001 r. UE zatwierdziła (niewiążące) minimalne standardy kontroli środowiskowych w państwach członkowskich. Mają one zapewnić skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje karne za poważne przestępstwa przeciwko środowisku. Przestępstwa te obejmują między innymi: nielegalną emisję lub uwalnianie substancji do powietrza, wody lub gleby, nielegalny handel gatunkami dzikiej fauny lub flory, nielegalny handel substancjami zubożającymi warstwę ozonową, nielegalne przemieszczanie lub składowanie odpadów.
Europejska Sieć Wdrażania i Egzekwowania Prawa Ochrony Środowiska (IMPEL) jest międzynarodową siecią organów odpowiedzialnych za ochronę środowiska stworzoną, aby usprawnić egzekwowanie dzięki zapewnieniu decydentom, inspektorom ochrony środowiska i funkcjonariuszom organów ścigania platformy do wymiany pomysłów i najlepszych praktyk.
W maju 2016 r. Komisja rozpoczęła przegląd wdrażania polityki ochrony środowiska, który jest instrumentem na rzecz pełnego stosowania unijnych przepisów o ochronie środowiska i idzie w parze z oceną ich adekwatności (program sprawności i wydajności regulacyjnej – REFIT) i obowiązków w zakresie monitorowania i sprawozdawczości wynikających z obowiązującego prawodawstwa UE w celu ich uproszczenia i obniżenia kosztów.
W 1990 r. w Kopenhadze powstała Europejska Agencja Środowiska (EEA) z myślą o wspieraniu rozwoju, wdrożenia i oceny polityki w dziedzinie środowiska i w celu informowania społeczeństwa w tym zakresie. W 2020 r. opublikowała szóste sprawozdanie na temat stanu i perspektyw środowiska w Europie.
Jeśli chodzi o monitorowanie, UE wdraża również europejski program obserwacji Ziemi (Copernicus), który dostarcza danych satelitarnych z obserwacji środowiska. Jeżeli chodzi o zanieczyszczenia, Europejski Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (E-PRTR) dostarcza kluczowych danych środowiskowych z ponad 30 tys. zakładów przemysłowych w UE. Dane z obu programów są w wolnym dostępie.
Rola Parlamentu Europejskiego
Parlament odgrywa kluczową rolę w kształtowaniu unijnego prawa ochrony środowiska. W ósmej kadencji (2014–2019) zajmował się prawodawstwem związanym z planem działania UE dotyczącym gospodarki o obiegu zamkniętym (odpady, baterie, pojazdy wycofane z użytku, składowanie etc.), kwestiami związanymi ze zmianą klimatu (ratyfikacja porozumienia paryskiego, wspólny wysiłek redukcyjny, uwzględnianie sektora użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa w zobowiązaniach Unii w dziedzinie zwalczania zmiany klimatu, reforma systemu handlu emisjami, etc.) i wieloma innymi zagadnieniami.
Podczas dziewiątej kadencji (2019–2024) Parlament odegrał kluczową rolę w omawianiu wniosków Komisji dotyczących Europejskiego Zielonego Ładu, który oficjalnie uruchomiono w grudniu 2019 r. Ład powinien przyczynić się do tego, by Europa stała się pierwszym na świecie kontynentem neutralnym dla klimatu.
W listopadzie 2019 r. Parlament uznał sytuację klimatyczną i środowiskową w Europie i na całym świecie za alarmującą. Po tej deklaracji w 2021 r. przyjęto Europejskie prawo o klimacie. Zobowiązuje ono UE do osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 r. i ustanawia cel redukcji emisji gazów cieplarnianych netto o co najmniej 55% do 2030 r. w porównaniu z poziomami z 1990 r. Ponadto w kwietniu 2023 r. Parlament zatwierdził przepisy pakietu „Gotowi na 55”, które służą osiągnięciu celów klimatycznych.
Podczas wysłuchania kandydatka na komisarz Jessika Roswall zobowiązała się w listopadzie 2024 r. do postępów w realizacji Zielonego Ładu poprzez aktualizację REACH, zajęcie się substancjami per- i polifluoroalkilowymi (PFAS) oraz opracowanie nowej strategii na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym i odporności wodnej. 8 kwietnia 2025 r. Komisja Ochrony Środowiska, Klimatu i Bezpieczeństwa Żywności (ENVI) Parlamentu wyraziła swoje stanowisko w sprawozdaniu z własnej inicjatywy, w którym wezwała do opracowania ambitnej i kompleksowej europejskiej strategii odporności wodnej, podkreślając cele w zakresie efektywności wodnej, stopniowej rezygnacji z PFAS w dobrach konsumpcyjnych oraz specjalnego finansowania unijnego.
Więcej informacji na ten temat można znaleźć na stronie Komisji Ochrony Środowiska Naturalnego, Klimatu i Bezpieczeństwa Żywności.
Evelyne Vande Lanoitte / Ioana-Alice POSTU