Polityka ochrony środowiska: ogólne zasady i podstawowe ramy

Polityka Unii w dziedzinie środowiska opiera się na zasadach ostrożności, działania zapobiegawczego i usuwania zanieczyszczeń u źródła, a także na zasadzie „zanieczyszczający płaci”. Wieloletnie unijne programy ochrony środowiska tworzą ramy przyszłych działań we wszystkich obszarach polityki w dziedzinie środowiska. Stanowią one część horyzontalnych strategii, a także są uwzględniane w międzynarodowych negocjacjach dotyczących środowiska. Polityka ochrony środowiska znalazła się ostatnio w centrum polityki UE, a Komisja Europejska uznała Europejski Zielony Ład za główny napęd jej strategii wzrostu gospodarczego.

Podstawa prawna

Artykuły 11 i 191-193 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). UE jest uprawniona do działania we wszystkich obszarach polityki w dziedzinie środowiska, takich jak zanieczyszczenie powietrza i wody, gospodarowanie odpadami i zmiana klimatu. Zakres tych działań wyznacza zasada pomocniczości oraz wymóg uzyskania jednomyślności w Radzie w takich sprawach jak kwestie budżetowe, zagospodarowanie przestrzenne miast i wsi, użytkowanie gruntów, zarządzanie ilościowe zasobami wodnymi, wybór źródeł energii oraz struktura dostaw energii.

Początki i rozwój

Początki polityki UE w dziedzinie środowiska sięgają posiedzenia Rady Europejskiej w Paryżu w 1972 r., podczas którego szefowie państw i rządów (w następstwie pierwszej konferencji Narodów Zjednoczonych dotyczącej środowiska) wskazali na potrzebę ukształtowania wspólnotowej polityki ochrony środowiska wspomagającej ekspansję gospodarczą i wezwali do wypracowania programu działań. W Jednolitym akcie europejskim z 1987 r. wprowadzono nowy tytuł „Środowisko”, który stanowił pierwszą podstawę prawną wspólnej polityki w dziedzinie środowiska, mającej na celu utrzymanie jakości środowiska, ochronę zdrowia ludzkiego i zapewnienie racjonalnej eksploatacji zasobów naturalnych. Kolejne zmiany traktatów zwiększyły zaangażowanie Wspólnoty w ochronę środowiska, a także rolę Parlamentu Europejskiego. Na mocy traktatu z Maastricht (1993 r.) środowisko uznano za oficjalny obszar polityki UE, wprowadzono procedurę współdecyzji i przyjęto ogólną zasadę, zgodnie z którą decyzje w Radzie podejmowane są większością kwalifikowaną. W traktacie z Amsterdamu (1999 r.) ustanowiono obowiązek włączania ochrony środowiska we wszystkie sektorowe strategie polityczne UE z myślą o promowaniu zrównoważonego rozwoju. „Przeciwdziałanie zmianie klimatu”, podobnie jak zrównoważony rozwój w stosunkach z państwami trzecimi, stały się szczegółowym celem w Traktacie z Lizbony (2009 r.). Nowa osobowość prawna umożliwiła UE zawieranie umów międzynarodowych.

Zasady ogólne

Polityka Unii w dziedzinie środowiska opiera się na zasadach ostrożności, działania zapobiegawczego i usuwania zanieczyszczeń u źródła, a także na zasadzie „zanieczyszczający płaci”. Zasada ostrożności to narzędzie zarządzania ryzykiem, z którego można skorzystać, gdy określone działanie lub polityka budzą naukowe wątpliwości w związku z podejrzewanym zagrożeniem dla zdrowia ludzkiego lub środowiska. Na przykład, gdy pojawiają się podejrzenia co do potencjalnie szkodliwych skutków produktu i – po obiektywnej ocenie naukowej – nadal brak pewności, istnieje możliwość wydania instrukcji o zaprzestaniu dystrybucji produktu lub wycofaniu go z rynku. Takie środki muszą być niedyskryminujące i proporcjonalne, a gdy dostępnych jest więcej informacji naukowych, należy je poddać przeglądowi.

Zasada „zanieczyszczający płaci” jest realizowana w dyrektywie w sprawie odpowiedzialności za środowisko, która ma na celu zapobieganie lub zaradzanie w inny sposób szkodom wyrządzanym środowisku naturalnemu, gatunkom chronionym i siedliskom przyrodniczym, szkodom dotyczącym wód i gleby. Podmioty gospodarcze prowadzące określoną działalność zawodową, taką jak transport substancji niebezpiecznych, lub działalność, która wiąże się ze zrzutami do wody, muszą w przypadku bezpośredniego zagrożenia dla środowiska przedsięwziąć środki zapobiegawcze. W przypadku gdy szkoda już powstała, mają one obowiązek przedsięwziąć odpowiednie środki w celu zaradzenia jej i pokryć koszty. Zakres dyrektywy poszerzano trzykrotnie, aby objąć odpowiednio: gospodarkę odpadami powstającymi podczas wydobycia, działalność składowisk i bezpieczeństwo działalności związanej ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich.

Ponadto włączanie aspektów środowiskowych w inne obszary polityki UE jest istotną koncepcją w polityce europejskiej, odkąd po raz pierwszy kwestia ta została poruszona z inicjatywy Rady Europejskiej obradującej w Cardiff w 1998 r. W ostatnich latach integracja polityki ochrony środowiska odnotowała znaczne postępy, na przykład w obszarze polityki energetycznej. Znalazło to odzwierciedlenie w równoległym opracowaniu unijnego pakietu klimatyczno-energetycznego i w Planie działania prowadzącym do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050 r.

W grudniu 2019 r. Komisja ogłosiła Europejski Zielony Ład, który powinien pomóc ukierunkować politykę UE na uczynienie z Europy pierwszego na świecie kontynentu neutralnego dla klimatu.

Podstawowe ramy

A. Programy działań w zakresie środowiska

Od 1973 r. Komisja ogłasza wieloletnie programy działań w zakresie środowiska (EAP), w których wymienia się przyszłe wnioski ustawodawcze i cele unijnej polityki ochrony środowiska. Pod koniec 2020 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący ósmego EAP, który powinien obowiązywać od 2021 r. do 2030 r.

Przypomina o zobowiązaniu UE do realizacji wizji siódmego EAP na 2050 r.: zapewnienie wszystkim dobrostanu, jednocześnie respektując ograniczenia planety.

Nowy program opiera się na celach Europejskiego Zielonego Ładu w zakresie środowiska i klimatu i wspiera ich osiągnięcie. Ustanawia ramy umożliwiające osiągnięcie sześciu celów priorytetowych:

  • osiągnięcie do 2050 r. celu redukcji emisji gazów cieplarnianych wyznaczonego na 2030 r. oraz neutralności klimatycznej,
  • wzrost zdolności adaptacyjnych, wzmocnienie odporności i redukcja podatności na zmianę klimatu,
  • dążenie do modelu regeneracyjnego wzrostu, uniezależnienie wzrostu gospodarczego od wykorzystania zasobów i degradacji środowiska oraz przyspieszenie przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym,
  • osiągnięcie zerowego poziomu emisji zanieczyszczeń, w tym zanieczyszczeń powietrza, wody i gleby, oraz ochrona zdrowia i dobrostanu Europejczyków,
  • ochrona, zachowanie i przywrócenie różnorodności biologicznej oraz rozwój kapitału naturalnego (zwłaszcza powietrza, wody, gleby oraz ekosystemów leśnych, słodkowodnych, podmokłych i morskich),
  • redukcja presji na środowisko i klimat związanej z produkcją i konsumpcją (zwłaszcza w dziedzinie energii, rozwoju przemysłowego, mieszkalnictwa i infrastruktury, mobilności i systemu żywnościowego).

B. Strategie horyzontalne

UE wprowadziła pierwszą strategię zrównoważonego rozwoju (SDS) w 2001 r., włączając tym samym do strategii lizbońskiej wymiar środowiskowy. W odpowiedzi na agendę na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 przyjętą na Zgromadzeniu Ogólnym ONZ we wrześniu 2015 r. Komisja opublikowała w 2016 r. komunikat zatytułowany „Kolejne kroki w kierunku zrównoważonej przyszłości Europy – europejskie działania na rzecz zrównoważonego rozwoju”. Przedstawiła w nim sposoby uwzględnienia celów zrównoważonego rozwoju w priorytetach politycznych UE.

30 stycznia 2019 r. Komisja przedstawiła dokument otwierający debatę na temat celów zrównoważonego rozwoju zatytułowany „W kierunku zrównoważonej Europy 2030”, zawierający trzy scenariusze na przyszłość. Parlament Europejski poparł najambitniejszy scenariusz, w którym proponuje się ukierunkowanie wszystkich działań UE i państw członkowskich na osiągnięcie konkretnych celów zrównoważonego rozwoju, zaproponowanie konkretnych rezultatów na 2030 r. oraz ustanowienie mechanizmu sprawozdawczości i monitorowania postępów w realizacji celów zrównoważonego rozwoju.

W 2011 r. UE przyjęła strategię ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r., odzwierciedlającą zobowiązania podjęte w Konwencji ONZ o różnorodności biologicznej (CBD), głównym międzynarodowym porozumieniu w sprawie różnorodności biologicznej, którego UE jest stroną. Jako wkład w dyskusje na temat globalnych ram różnorodności biologicznej na okres po 2020 r. (konferencja w Kunming), w maju 2020 r. Komisja przedstawiła strategię na rzecz bioróżnorodności 2030 jako kompleksowy, ambitny i długoterminowy plan ochrony przyrody i odwrócenia degradacji ekosystemów. W czerwcu 2021 r. Parlament Europejski zatwierdził strategię i przedstawił dalsze propozycje jej rozszerzenia.

W ramach Europejskiego Zielonego Ładu w maju 2020 r. Komisja Europejska przedstawiła strategię „Od pola do stołu”, której celem jest sprawienie, by systemy żywnościowe były sprawiedliwe, zdrowe i przyjazne dla środowiska. Parlament Europejski przygotowuje sprawozdanie z własnej inicjatywy, które ma zostać poddane pod głosowanie przed końcem 2021 r.

C. Międzynarodowa współpraca w zakresie ochrony środowiska

Unia Europejska odgrywa kluczową rolę w międzynarodowych negocjacjach dotyczących ochrony środowiska. Jest stroną wielu globalnych, regionalnych lub subregionalnych umów środowiskowych dotyczących szerokiej gamy tematów, takich jak ochrona przyrody i różnorodności biologicznej, zmiana klimatu i transgraniczne zanieczyszczenie powietrza lub wód. Unia pomogła opracować kilka ważnych umów międzynarodowych przyjętych w 2015 r. na szczeblu ONZ, takich jak Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 (17 globalnych celów zrównoważonego rozwoju i 169 celów powiązanych), porozumienie klimatyczne z Paryża i ramy z Sendai dotyczące ograniczania ryzyka klęsk żywiołowych. Stała się również wtedy stroną Konwencji o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem (CITES).

D. Ocena oddziaływania na środowisko i udział społeczeństwa

Niektóre przedsięwzięcia (prywatne lub publiczne), które mogą mieć znaczący wpływ na środowisko, na przykład budowa autostrady czy portu lotniczego, podlegają ocenie oddziaływania na środowisko (OOŚ). Podobnie szereg publicznych planów i programów (na przykład dotyczących użytkowania gruntów, transportu, energii, odpadów czy rolnictwa) podlega podobnemu procesowi zwanemu strategiczną oceną oddziaływania na środowisko (SEA). W ramach tej oceny aspekty środowiskowe włączane są już na etapie planowania, natomiast potencjalne konsekwencje uwzględniane są przed zatwierdzeniem przedsięwzięcia lub wydaniem na nie pozwolenia, aby zapewnić wysoki poziom ochrony środowiska. W obu przypadkach kluczowym aspektem są konsultacje społeczne. Ma to źródło w konwencji z Aarhus, wielostronnej umowie środowiskowej zawartej pod auspicjami Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ (EKG ONZ), która weszła w życie w 2001 r. i której stronami są UE i wszystkie jej państwa członkowskie. Gwarantuje ona obywatelom trzy prawa: udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, dostęp do informacji o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów publicznych (na przykład na temat stanu środowiska lub zdrowia ludzkiego, jeśli środowisko ma na nie wpływ), i prawo dostępu do wymiaru sprawiedliwości w przypadku naruszenia dwóch pozostałych praw.

E. Wdrożenie, egzekwowanie i monitorowanie

Unijne prawo ochrony środowiska kształtuje się od 1970 r. W tym obszarze obowiązuje obecnie kilkaset dyrektyw, rozporządzeń i decyzji. Skuteczność unijnej polityki w dziedzinie środowiska zależy jednak w dużej mierze od jej wdrożenia na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym, a niewystarczający stopień stosowania i egzekwowania nadal jest istotnym problemem. Kluczowe znaczenie ma monitorowanie – zarówno stanu środowiska, jak i poziomu wdrożenia unijnego prawa ochrony środowiska.

W 2001 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły (niewiążące) minimalne normy kontroli środowiskowych, aby przeciwdziałać znacznym rozbieżnościom pomiędzy państwami członkowskimi co do stopnia wdrożenia. Zobowiązano państwa członkowskie do przyjęcia skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji karnych za najpoważniejsze przestępstwa przeciwko środowisku, aby usprawnić egzekwowanie unijnego prawa ochrony środowiska. Przestępstwa te obejmują między innymi: nielegalną emisję lub uwalnianie substancji do powietrza, wody lub gleby, nielegalny handel gatunkami dzikiej fauny lub flory, nielegalny handel substancjami zubożającymi warstwę ozonową, nielegalne przemieszczanie lub składowanie odpadów. Europejska Sieć Wdrażania i Egzekwowania Prawa Ochrony Środowiska (IMPEL) jest międzynarodową siecią organów odpowiedzialnych za ochronę środowiska w państwach członkowskich UE, krajach przystępujących i kandydujących, a także w Norwegii, stworzoną w celu usprawnienia egzekwowania dzięki zapewnieniu decydentom, inspektorom ochrony środowiska i funkcjonariuszom organów ścigania platformy do wymiany pomysłów i najlepszych praktyk.

W maju 2016 r. Komisja rozpoczęła przegląd wdrażania przepisów środowiskowych, który stanowi nowy instrument na rzecz pełnego wdrożenia unijnych przepisów o ochronie środowiska i idzie w parze z oceną adekwatności tych przepisów (program sprawności i wydajności regulacyjnej – REFIT) i obowiązków w zakresie monitorowania i sprawozdawczości wynikających z obowiązującego prawodawstwa UE w celu ich uproszczenia i obniżenia kosztów.

W 1990 r. powstała Europejska Agencja Środowiska (EEA), z siedzibą w Kopenhadze, z myślą o wspieraniu rozwoju, wdrożenia i oceny polityki w dziedzinie środowiska i w celu informowania społeczeństwa w tym zakresie. W 2020 r. opublikowała szóste sprawozdanie o stanie środowiska na temat stanu i perspektyw środowiska w Europie.

UE prowadzi również europejski program obserwacji Ziemi (Copernicus), który dostarcza danych z obserwacji satelitarnych dotyczących lądu, morza, atmosfery i zmiany klimatu. Co się tyczy zanieczyszczeń uwalnianych do powietrza, wody i gleby, Europejski Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (E-PRTR) jest źródłem kluczowych danych dotyczących środowiska pochodzących z ponad 30 tys. zakładów przemysłowych w Unii Europejskiej.

Rola Parlamentu Europejskiego

Parlament Europejski odgrywa kluczową rolę w kształtowaniu unijnego prawa ochrony środowiska. W ósmej kadencji zajmował się prawodawstwem związanym z planem działania UE dotyczącym gospodarki o obiegu zamkniętym (odpady, baterie, pojazdy wycofane z użytku, składowanie etc.), kwestiami związanymi ze zmianą klimatu (ratyfikacja porozumienia paryskiego, wspólny wysiłek redukcyjny, uwzględnianie sektora użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa w zobowiązaniach Unii w dziedzinie zwalczania zmiany klimatu, reforma systemu handlu emisjami, etc.) i wieloma innymi zagadnieniami.

Parlament wielokrotnie uznawał potrzebę usprawnionego wdrażania za kluczowy priorytet. W rezolucji zatytułowanej „Lepsze wykorzystanie potencjału środków ochrony środowiska UE: budowanie zaufania poprzez większą wiedzę i lepszą zdolność reakcji” skrytykował niezadowalający poziom wdrożenia prawa ochrony środowiska w państwach członkowskich, wydał także szereg zaleceń dotyczących skuteczniejszego wdrożenia, takich jak rozpowszechnianie najlepszych praktyk między państwami członkowskimi i między organami regionalnymi i lokalnymi. Podczas 9. kadencji Parlament Europejski odegrał kluczową rolę w omawianiu wniosków Komisji Europejskiej dotyczących Europejskiego Zielonego Ładu, zarówno reagując na wnioski, jak i formułując kierunki dalszych ambicji i działań. W październiku 2021 r. Parlament przyjął zmienione rozporządzenie w sprawie konwencji z Aarhus wynegocjowane z państwami członkowskimi w celu rozszerzenia dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.

 

Christian Kurrer