Ochrona wód i gospodarka wodna
Woda ma zasadnicze znaczenie dla życia ludzi, zwierząt i roślin oraz dla funkcjonowania gospodarki. Ochrona wody i gospodarka wodna wykraczają poza granice poszczególnych państw. Polityka wodna UE odgrywa kluczową rolę w ochronie środowiska w UE. Istnieją przepisy mające na celu ochronę źródeł wody oraz ekosystemów słodkowodnych i morskich, a także zagwarantowanie czystości wody pitnej i wody w kąpieliskach. Unijna ramowa dyrektywa wodna ustanawia ramy prawne dotyczące ochrony i przywracania zasobów czystej wody w UE oraz zagwarantowania ich zrównoważonego wykorzystania w perspektywie długoterminowej.
Podstawa prawna
Artykuły 191–193 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
Kontekst ogólny
Woda nie jest jedynie produktem handlowym, lecz także wspólnym dobrem i ograniczonym zasobem, który należy chronić i wykorzystywać w zrównoważony sposób, zarówno pod względem jakości, jak i ilości. Zasoby wodne znajdują się jednak pod dużą presją różnych sektorów, takich jak rolnictwo, przemysł, turystyka, transport i energia. W 2012 r. Komisja zainicjowała Plan ochrony zasobów wodnych Europy definiujący długoterminową strategię na rzecz zapewnienia wystarczających zasobów wody dobrej jakości do wszystkich uzasadnionych zastosowań przez lepsze wdrożenie obecnej polityki wodnej UE, włączenie celów polityki wodnej do innych obszarów polityki oraz wypełnienie luk w obowiązujących ramach prawnych. W planie przewidziano określenie przez państwa członkowskie rachunków wody i poziomów docelowych w zakresie efektywności wodnej, a także opracowanie unijnych norm ponownego wykorzystania wody.
Cele i osiągnięcia
Polityka UE w zakresie ochrony zasobów wody słodkiej i morskiej oraz zarządzania nimi w oparciu o całościowe podejście ekosystemowe obejmuje dwa podstawowe akty prawne: ramową dyrektywę wodną i dyrektywę ramową w sprawie strategii morskiej.
A. Ramowa dyrektywa wodna i uzupełniające ją dyrektywy szczegółowe
Unijna ramowa dyrektywa wodna ustanawia ramy ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych i wód podziemnych. Jej celem jest zapobieganie zanieczyszczeniu i ograniczanie go, wspieranie zrównoważonego wykorzystania wody, ochrona i poprawa środowiska wodnego oraz łagodzenie skutków powodzi i susz. Ogólnym celem jest zapewnienie dobrego stanu środowiska wszystkich zasobów wodnych. Państwa członkowskie powinny zatem sporządzić plany gospodarowania wodami w dorzeczu w oparciu o naturalne dorzecza geograficzne, a także opracować szczegółowe programy dotyczące środków, które mają służyć osiągnięciu zamierzonych celów.
W ocenie ramowej dyrektywy wodnej z 2019 r. stwierdzono, że jest ona zasadniczo odpowiednia do zakładanych celów, ale należy przyspieszyć jej wdrażanie. W związku z tym w czerwcu 2020 r. Komisja ogłosiła, że ramowa dyrektywa wodna nie zostanie zmieniona; zamiast tego Komisja skupi się na wdrażaniu i egzekwowaniu obecnej dyrektywy.
Uzupełnieniem ramowej dyrektywy wodnej są dyrektywy szczegółowe, takie jak: dyrektywa w sprawie wód podziemnych, dyrektywa w sprawie wody pitnej, dyrektywa dotycząca jakości wody w kąpieliskach, dyrektywa azotanowa, dyrektywa dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych, dyrektywa w sprawie środowiskowych norm jakości oraz dyrektywa powodziowa.
W dyrektywie w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem i pogorszeniem ich stanu przewidziano szczegółowe kryteria służące ocenie dobrego stanu chemicznego, identyfikacji znaczących i utrzymujących się trendów wzrostowych oraz definiowaniu punktów początkowych dla inicjowania działań odwracających trendy. Wszystkie wartości progowe dla zanieczyszczeń (z wyjątkiem azotanów i pestycydów, dla których wartości zostały zdefiniowane w szczegółowych przepisach unijnych) są określane przez państwa członkowskie.
W październiku 2022 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący zmiany ram wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, dyrektywy w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem i pogorszeniem ich stanu oraz dyrektywy w sprawie środowiskowych norm jakości w dziedzinie polityki wodnej Wniosek ten zawierał również propozycję aktualizacji wykazów substancji zanieczyszczających zarówno w wodach powierzchniowych, jak i podziemnych.
Zmieniona dyrektywa w sprawie wody pitnej z 2020 r. określa podstawowe normy jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Nakłada ona na państwa członkowskie obowiązek regularnego monitorowania jakości wody z zastosowaniem metody punktów pobierania próbek. Państwa członkowskie mogą przewidzieć dodatkowe wymogi właściwe dla ich terytorium, ale wyłącznie jeżeli spowoduje to przyjęcie wyższych standardów. W dyrektywie przewidziano również wymóg regularnego udzielania informacji konsumentom. Ponadto co trzy lata należy przedkładać Komisji sprawozdanie na temat jakości wody pitnej. W lutym 2018 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący zmiany poprzedniej dyrektywy z 1998 r. w odpowiedzi na europejską inicjatywę obywatelską „Right2Water”. W zmienionej dyrektywie uaktualniono obowiązujące normy bezpieczeństwa oraz ułatwiono dostęp do bezpiecznej wody pitnej zgodnie z najnowszymi zaleceniami Światowej Organizacji Zdrowia. Ponadto zmieniona dyrektywa zwiększa przejrzystość przekazywanych konsumentom informacji na temat jakości wody pitnej i zaopatrzenia w nią. W konsekwencji wzrośnie zaufanie obywateli do wody wodociągowej, co pomoże zmniejszyć liczbę plastikowych butelek. Ogólnoeuropejskie oceny bezpieczeństwa wody w oparciu o analizę ryzyka pomagają zidentyfikować i wyeliminować ewentualne zagrożenia dla źródeł wody na etapie dystrybucji.
Celem dyrektywy w sprawie jakości wody w kąpieliskach jest poprawa ochrony zdrowia publicznego i środowiska przy pomocy przepisów dotyczących kontrolowania i klasyfikacji (wg czterech kategorii) wody w kąpieliskach oraz przekazywania informacji na ten temat społeczeństwu. W sezonie kąpielowym państwa członkowskie zobowiązane są do pobrania próbek wody i oceny stężenia co najmniej dwóch konkretnych bakterii raz w miesiącu w każdym kąpielisku. Mają obowiązek informowania społeczeństwa za pomocą profilów wody w kąpieliskach zawierających dane na przykład o rodzaju i źródle zanieczyszczenia mającego wpływ na jakość wody w kąpielisku. Do informowania społeczeństwa o klasyfikacji wody w kąpieliskach i ewentualnych zakazach kąpieli stosuje się standardowy symbol. Komisja i Europejska Agencja Środowiska co roku publikują sprawozdanie podsumowujące dotyczące jakości wody w kąpieliskach.
W dyrektywie w sprawie środowiskowych norm jakości przewidziano wartości dopuszczalne stężenia w wodach powierzchniowych 33 substancji priorytetowych stwarzających na szczeblu UE poważne zagrożenie dla środowiska wodnego lub za jego pośrednictwem oraz ośmiu innych substancji zanieczyszczających. W wyniku przeglądu z 2013 r. do obowiązującego wykazu dodano 12 nowych substancji oraz zobowiązano Komisję do utworzenia dodatkowego wykazu substancji, które należy monitorować we wszystkich państwach członkowskich (lista obserwacyjna), w celu wspierania przyszłych przeglądów wykazów substancji priorytetowych. Wniosek Komisji z października 2022 r. przewiduje dodanie 23 pojedynczych substancji do wykazu substancji priorytetowych dla wód powierzchniowych, w tym pestycydów takich jak glifosat, niektórych produktów farmaceutycznych (barwniki, leki przeciwzapalne i antybiotyki), bisfenolu A oraz grupy 24 substancji per- i polifluoroalkilowych (PFAS).
Celem dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych jest ochrona środowiska przed niekorzystnymi skutkami odprowadzania ścieków komunalnych i przemysłowych. Dyrektywa określa minimalne normy i harmonogramy zbierania, oczyszczania i odprowadzania ścieków komunalnych, wprowadza kontrolę usuwania osadów ściekowych i nakazuje stopniową rezygnację z odprowadzania osadów ściekowych do morza. Zgodnie z innymi strategiami politycznymi Europejskiego Zielonego Ładu, których celem jest ograniczenie zanieczyszczenia do zera netto do 2050 r., w październiku 2022 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący zmienionej dyrektywy.
Dyrektywa azotanowa ma na celu ochronę wód przed azotanami pochodzenia rolniczego. Rozporządzenie uzupełniające zobowiązuje państwa członkowskie do przedkładania Komisji co cztery lata sprawozdania zawierającego szczegółowe informacje na temat kodeksu dobrej praktyki rolniczej, wyznaczonych stref narażonych na zanieczyszczenia azotanami i monitorowania zasobów wodnych, a także streszczenia programów działań. Dyrektywa i rozporządzenie mają na celu ochronę wody pitnej i zapobieganie szkodom związanym z eutrofizacją. W październiku 2021 r. Komisja opublikowała najnowsze sprawozdanie z wdrażania, w którym ostrzegła, że azotany nadal powodują szkodliwe zanieczyszczenie wody w UE oraz że nadmierne nawożenie pozostaje problemem w wielu częściach UE.
Celem unijnej dyrektywy powodziowej jest ograniczenie ryzyka powodziowego dla zdrowia ludzi, środowiska naturalnego, infrastruktury i majątku, a także zarządzanie tym ryzykiem. Zgodnie z dyrektywą państwa członkowskie mają obowiązek dokonywania ocen wstępnych w celu zidentyfikowania dorzeczy i obszarów wybrzeża, na których występuje zagrożenie, a następnie przygotowania map ryzyka powodziowego i planów zarządzania ukierunkowanych na zapobieganie, ochronę i gotowość. Wszystkie te działania należy przeprowadzić zgodnie z ramową dyrektywą wodną oraz zawartymi w niej planami gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy.
B. Unijna polityka przybrzeżna i morska
Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej stanowi środowiskowy filar unijnej zintegrowanej polityki morskiej, którą opracowano, by wzmocnić zrównoważony rozwój unijnej gospodarki morskiej, a jednocześnie zapewnić lepszą ochronę środowiska morskiego. Do celów dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej należało osiągnięcie dobrego stanu środowiska unijnych wód morskich do 2020 r., dalsza ochrona i utrzymanie tego stanu oraz zapobieganie jego pogarszaniu. W dyrektywie ustanowiono europejskie regiony (Morze Bałtyckie, północno-wschodni Ocean Atlantycki, Morze Śródziemne i Morze Czarne) oraz podregiony morskie w granicach terytorialnych zgodnych z obowiązującymi regionalnymi konwencjami morskimi. Aby osiągnąć dobry stan środowiska do 2020 r., państwa członkowskie musiały opracować strategie oparte na ekosystemie dotyczące podlegających im wód morskich, które będą poddawane przeglądowi co sześć lat. W zaleceniu dotyczącym zintegrowanego zarządzania strefą przybrzeżną zdefiniowano ponadto zasady należytego planowania strefy przybrzeżnej i zarządzania nią, które państwa członkowskie muszą uwzględnić.
W czerwcu 2020 r. Komisja przyjęła sprawozdanie z pierwszego cyklu wdrażania dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej. Celem nowej unijnej strategii na rzecz bioróżnorodności 2030 (przyjętej w maju 2020 r.) jest dalsze wzmacnianie ochrony ekosystemów morskich, w tym przez rozszerzenie obszarów chronionych i ustanowienie obszarów objętych ścisłą ochroną na potrzeby odbudowy siedlisk i zasobów rybnych.
Po wypadku tankowca Erika w 1999 r. UE postanowiła wzmocnić swoją rolę w dziedzinie bezpieczeństwa morskiego i zanieczyszczenia morza. W tym celu ustanowiła Europejską Agencję Bezpieczeństwa Morskiego, odpowiedzialną m.in. za zapobieganie zanieczyszczeniom powodowanym przez statki i reagowanie na nie, jak również reagowanie na zanieczyszczenia morza spowodowane przez instalacje do wydobywania ropy naftowej i gazu. Dyrektywa z 2005 r. w sprawie zanieczyszczenia pochodzącego ze statków oraz wprowadzenia sankcji w przypadku naruszenia prawa i jej aktualizacja z 2009 r. mają na celu zapewnienie, by osoby odpowiedzialne za zrzuty substancji zanieczyszczających do morza podlegały skutecznym i odstraszającym sankcjom karnym lub administracyjnym. Zrzuty substancji zanieczyszczających ze statków są uznawane za przestępstwo, jeśli dokonano ich umyślnie, przez niedbalstwo lub na skutek poważnego zaniedbania i jeśli powodują one znaczne pogorszenie jakości wody.
C. Porozumienia międzynarodowe w sprawie wód regionalnych
Ochrona wód morskich w Europie opiera się na czterech strukturach współpracy międzynarodowej – znanych jako regionalne konwencje morskie – między państwami członkowskimi a państwami sąsiednimi z wspólnymi wodami: konwencji OSPAR z 1992 r. (opartej na wcześniejszych konwencjach z Oslo i z Paryża) dla północno-wschodniego Atlantyku, konwencji helsińskiej (HELCOM) z 1992 r. dotyczącej Morza Bałtyckiego, konwencji barcelońskiej (UNEP-MAP) z 1995 r. dla Morza Śródziemnego oraz konwencji bukareszteńskiej z 1992 r. dotyczącej Morza Czarnego. Unijne rzeki podlegają ochronie na mocy konwencji międzynarodowych, takich jak Konwencja o ochronie i użytkowaniu cieków transgranicznych i jezior międzynarodowych z 1992 r. (konwencja wodna), konwencja o ochronie Dunaju z 1996 r., Konwencja o ochronie Odry przed zanieczyszczeniem z 1999 r. oraz Konwencja o ochronie Renu z 1999 r. W wyniku współpracy międzyregionalnej w dziedzinie ochrony środowiska wód morskich i dorzeczy opracowano kilka strategii makroregionalnych w UE: strategii dla regionu Morza Bałtyckiego z 2009 r. (pierwszej kompleksowej strategii UE na rzecz makroregionu), strategii na rzecz regionu Dunaju z 2011 r. oraz strategii na rzecz regionu Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego z 2014 r.
Rola Parlamentu Europejskiego
W pierwszej w historii europejskiej inicjatywie obywatelskiej „Right2Water” z 2013 r. wezwano instytucje UE i państwa członkowskie do zapewnienia wszystkim obywatelom prawa do wody i urządzeń sanitarnych oraz zagwarantowania, że dostawy wody i zarządzanie zasobami wodnymi nie będą podlegać zasadom rynku wewnętrznego, a usługi wodne zostaną wyłączone z liberalizacji. W 2015 r. w odpowiedzi na europejską inicjatywę obywatelską Parlament – zdecydowaną większością głosów – wezwał Komisję do przygotowania wniosków ustawodawczych wdrażających uznane przez ONZ prawo człowieka do wody pitnej i urządzeń sanitarnych oraz – w razie potrzeby – do dokonania przeglądu ramowej dyrektywy wodnej, mając na celu uznanie powszechnego dostępu i prawa człowieka do wody.
Parlament podkreślił potrzebę przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym oraz poparł plany zachęcania do ponownego wykorzystywania wody do nawadniania w rolnictwie. Poparł również plany poprawy jakości wody wodociągowej, tak aby ograniczyć korzystanie z plastikowych butelek.
Parlament przywiązuje wielką wagę do rozwiązania problemu zanieczyszczenia wody i nalega na podniesienie norm jakości wody w UE. Zmieniona dyrektywa w sprawie wody pitnej, przyjęta przez Parlament 15 grudnia 2020 r., weszła w życie 12 stycznia 2021 r., czyli państwa członkowskie mają dwa lata na jej transpozycję do prawa krajowego.
W rezolucji w sprawie międzynarodowego zarządzania oceanami z 2018 r. Parlament „podkreśla, że stworzenie zrównoważonej gospodarki morskiej i ograniczenie presji na środowisko morskie wymaga działań w zakresie zmiany klimatu, zanieczyszczeń ze źródeł lądowych docierających do mórz i oceanów, zanieczyszczenia mórz i eutrofizacji, ochrony, zachowania i odbudowy ekosystemów morskich i różnorodności biologicznej oraz zrównoważonego wykorzystywania zasobów morskich”. W tym kontekście „wzywa Komisję do wsparcia międzynarodowych wysiłków na rzecz ochrony morskiej różnorodności biologicznej, w szczególności w ramach prowadzonych negocjacji w sprawie nowego, prawnie wiążącego instrumentu ochrony i zrównoważonej eksploatacji bioróżnorodności morskiej na obszarach znajdujących się poza jurysdykcją krajową” oraz „wzywa Komisję do wzmocnienia prawodawstwa mającego na celu zagwarantowanie ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej mórz na obszarach znajdujących się w granicach jurysdykcji państw członkowskich”.
W rezolucji z 25 marca 2021 r. w sprawie odpadów morskich Parlament zwrócił uwagę na wpływ odpadów morskich na ekosystem morski, sektor rybołówstwa i na konsumentów oraz wezwał do wprowadzenia większych ograniczeń w odniesieniu do produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych oraz stosowania specjalnie zaprojektowanych, zrównoważonych materiałów w narzędziach połowowych.
Celem nowej unijnej strategii na rzecz bioróżnorodności 2030 (przyjętej przez Komisję w maju 2020 r.) jest dalsze wzmacnianie ochrony ekosystemów morskich. Temat ten figurował także wśród najważniejszych kwestii omawianych na 15. posiedzeniu Konferencji Stron Konwencji o różnorodności biologicznej (COP15), które zakończyło się w grudniu 2022 r. w Montrealu (Kanada).
Więcej informacji na ten temat można znaleźć na stronie Komisji Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności (ENVI).
Maria-Mirela Curmei / Christian Kurrer