Ochrona wód i gospodarka wodna

Woda ma zasadnicze znaczenie dla życia ludzi, zwierząt i roślin oraz dla funkcjonowania gospodarki. Ochrona wody i gospodarka wodna wykraczają poza granice poszczególnych państw. Unijna ramowa dyrektywa wodna ustanawia ramy prawne dotyczące ochrony i przywracania zasobów czystej wody w UE oraz zagwarantowania ich zrównoważonego wykorzystania w perspektywie długoterminowej. Dyrektywę ramową uzupełniają przepisy szczegółowe, takie jak dyrektywa w sprawie wody pitnej, dyrektywa dotycząca jakości wody w kąpieliskach, dyrektywa powodziowa oraz dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej, a także porozumienia międzynarodowe.

Podstawa prawna

Artykuły 191-193 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Kontekst ogólny

Woda nie jest produktem handlowym, lecz wspólnym dobrem i ograniczonym zasobem, który należy chronić i wykorzystywać w zrównoważony sposób, zarówno pod względem jakości, jak i ilości. Zasoby wodne znajdują się jednak pod dużą presją w związku z zapotrzebowaniem na wodę w wielu różnych sektorach, takich jak rolnictwo, turystyka, transport i energia. W 2012 r. Komisja zainicjowała Plan ochrony zasobów wodnych Europy definiujący długoterminową strategię na rzecz zapewnienia wystarczających zasobów wody dobrej jakości do wszystkich uzasadnionych zastosowań przez lepsze wdrożenie obecnej polityki wodnej UE, włączenie celów polityki wodnej do innych obszarów polityki oraz wypełnienie luk w obowiązujących ramach prawnych. W planie przewidziano określenie przez państwa członkowskie rachunków wody i poziomów docelowych w zakresie efektywności wodnej, a także opracowanie unijnych norm ponownego wykorzystania wody.

Osiągnięcia

Polityka UE w zakresie ochrony zasobów wody słodkiej i morskiej oraz zarządzania nimi w oparciu o całościowe podejście ekosystemowe obejmuje dwa podstawowe akty prawne: ramową dyrektywę wodną i dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej.

A. Ramowa dyrektywa wodna i uzupełniające ją dyrektywy szczegółowe

Unijna ramowa dyrektywa wodna ustanawia ramy ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych i wód podziemnych. Jej celem jest zapobieganie zanieczyszczeniu i ograniczanie go, wspieranie zrównoważonego wykorzystania wody, ochrona i poprawa środowiska wodnego oraz łagodzenie skutków powodzi i susz. Ogólnym celem jest zapewnienie dobrego stanu środowiska wszystkich zasobów wodnych. Od państw członkowskich oczekuje się zatem sporządzenia tak zwanych planów gospodarowania wodami w dorzeczu w oparciu o naturalne dorzecza geograficzne, a także opracowania szczegółowych programów środków służących osiąganiu ustalonych celów.

Uzupełnieniem ramowej dyrektywy wodnej są dyrektywy szczegółowe, takie jak: dyrektywa w sprawie wód podziemnych, dyrektywa w sprawie wody pitnej, dyrektywa dotycząca jakości wody w kąpieliskach, dyrektywa azotanowa, dyrektywa dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych, dyrektywa w sprawie środowiskowych norm jakości oraz dyrektywa powodziowa.

W dyrektywie w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem i pogorszeniem ich stanu przewidziano szczegółowe kryteria służące ocenie dobrego stanu chemicznego, identyfikacji znaczących i utrzymujących się trendów wzrostowych oraz definiowaniu punktów początkowych dla inicjowania działań odwracających trendy. Wszystkie wartości progowe dla zanieczyszczeń (z wyjątkiem azotanów i pestycydów, dla których wartości zostały zdefiniowane w szczegółowych przepisach unijnych) są określane przez państwa członkowskie.

Zmieniona dyrektywa w sprawie wody pitnej z 2020 r. określa podstawowe normy jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Nakłada ona na państwa członkowskie obowiązek regularnego monitorowania jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi z zastosowaniem metody punktów pobierania próbek. Państwa członkowskie mogą przewidzieć dodatkowe wymogi właściwe dla ich terytorium, ale wyłącznie jeżeli spowoduje to przyjęcie wyższych standardów. W dyrektywie przewidziano również wymóg regularnego udzielania informacji konsumentom. Ponadto co trzy lata należy przedkładać Komisji sprawozdanie na temat jakości wody pitnej. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący zmiany dyrektywy 1 lutego 2018 r. w odpowiedzi na europejską inicjatywę obywatelską „Right2Water”; zmieniona dyrektywa zastąpiła poprzednią – z 1998 r. W zmienionej dyrektywie uaktualniono obowiązujące normy bezpieczeństwa oraz ułatwiono dostęp do bezpiecznej wody pitnej zgodnie z najnowszymi zaleceniami Światowej Organizacji Zdrowia. Ponadto zmieniona dyrektywa zwiększa przejrzystość przekazywanych konsumentom informacji na temat jakości wody pitnej i zaopatrzenia w nią. W konsekwencji wzrośnie zaufanie obywateli do wody wodociągowej, co pomoże zmniejszyć liczbę plastikowych butelek. Ogólnoeuropejska ocena bezpieczeństwa wody w oparciu o analizę ryzyka pomoże zidentyfikować i wyeliminować ewentualne zagrożenia dla źródeł wody już na etapie dystrybucji.

Celem dyrektywy w sprawie jakości wody w kąpieliskach jest poprawa ochrony zdrowia publicznego i środowiska przy pomocy przepisów dotyczących kontrolowania i klasyfikacji (wg czterech kategorii) wody w kąpieliskach oraz przekazywania informacji na ten temat społeczeństwu. W sezonie kąpielowym państwa członkowskie zobowiązane są do pobrania próbek wody i oceny stężenia co najmniej dwóch konkretnych bakterii raz w miesiącu w każdym kąpielisku. Mają obowiązek informowania społeczeństwa za pomocą profilów wody w kąpieliskach zawierających dane na przykład o rodzaju i źródle zanieczyszczenia mającego wpływ na jakość wody w kąpielisku. Do informowania społeczeństwa o klasyfikacji wody w kąpieliskach i ewentualnych zakazach kąpieli stosuje się standardowy symbol. Komisja i Europejska Agencja Środowiska co roku publikują sprawozdanie podsumowujące dotyczące jakości wody w kąpieliskach.

dyrektywie w sprawie środowiskowych norm jakości przewidziano wartości dopuszczalne stężenia w wodach powierzchniowych 33 substancji priorytetowych stwarzających na szczeblu UE poważne zagrożenie dla środowiska wodnego lub za jego pośrednictwem oraz ośmiu innych substancji zanieczyszczających. W wyniku przeglądu do obowiązującego wykazu dodano 12 nowych substancji oraz zobowiązano Komisję do utworzenia dodatkowego wykazu substancji, które należy monitorować we wszystkich państwach członkowskich (lista obserwacyjna), w celu wspierania przyszłych przeglądów wykazów substancji priorytetowych.

Celem dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych jest ochrona środowiska przed niekorzystnymi skutkami odprowadzania ścieków komunalnych i przemysłowych. Dyrektywa określa minimalne normy i harmonogramy zbierania, oczyszczania i odprowadzania ścieków komunalnych, wprowadza kontrolę usuwania osadów ściekowych i nakazuje stopniową rezygnację z odprowadzania osadów ściekowych do morza.

Komisja zamierza zaktualizować tę dyrektywę, aby lepiej przeciwdziałać niedoborowi wody przez ułatwienie ponownego wykorzystania oczyszczonych ścieków do nawadniania w rolnictwie. Po konsultacjach publicznych w pierwszym kwartale 2021 r. Komisja zamierza przyjąć wniosek dotyczący zmiany dyrektywy w pierwszym kwartale 2022 r.

Dyrektywa azotanowa ma na celu ochronę wód przed azotanami pochodzenia rolniczego. Rozporządzenie uzupełniające zobowiązuje państwa członkowskie do przedkładania Komisji co cztery lata sprawozdania zawierającego szczegółowe informacje na temat kodeksu dobrej praktyki rolniczej, wyznaczonych stref narażonych na zanieczyszczenia azotanami i monitorowania zasobów wodnych, a także streszczenia programów działań. Dyrektywa i rozporządzenie mają na celu ochronę wody pitnej i zapobieganie szkodom związanym z eutrofizacją. W maju 2018 r. Komisja opublikowała najnowsze sprawozdanie z wdrażania, w którym podkreśliła, że choć w ciągu ostatnich dwudziestu lat w Europie zmalało zanieczyszczenie wody azotanami pochodzącymi z rolnictwa, to jednak nadal istnieją niepokojące punkty krytyczne, które wymagają bardziej zdecydowanych działań.

Celem unijnej dyrektywy powodziowej jest ograniczenie ryzyka powodziowego dla zdrowia ludzi, środowiska naturalnego, infrastruktury i majątku, a także zarządzanie tym ryzykiem. Zgodnie z dyrektywą państwa członkowskie mają obowiązek dokonywania ocen wstępnych w celu zidentyfikowania dorzeczy i obszarów wybrzeża, na których występuje zagrożenie, a następnie przygotowania map ryzyka powodziowego i planów zarządzania ukierunkowanych na zapobieganie, ochronę i gotowość. Wszystkie te działania należy przeprowadzić zgodnie z ramową dyrektywą wodną oraz zawartymi w niej planami gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy.

B. Unijna polityka przybrzeżna i morska

Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej stanowi środowiskowy filar unijnej zintegrowanej polityki morskiej, którą opracowano, by wzmocnić zrównoważony rozwój unijnej gospodarki morskiej, a jednocześnie zapewnić lepszą ochronę środowiska morskiego. Do celów dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej należało osiągnięcie dobrego stanu środowiska unijnych wód morskich do 2020 r., dalsza ochrona i utrzymanie tego stanu oraz zapobieganie jego pogarszaniu. W dyrektywie ustanowiono europejskie regiony (Morze Bałtyckie, północno-wschodni Ocean Atlantycki, Morze Śródziemne i Morze Czarne) oraz podregiony morskie w granicach terytorialnych zgodnych z obowiązującymi regionalnymi konwencjami morskimi. Aby osiągnąć dobry stan środowiska do 2020 r., państwa członkowskie musiały opracować strategie oparte na ekosystemie dotyczące podlegających im wód morskich, które będą poddawane przeglądowi co sześć lat. W zaleceniu dotyczącym zintegrowanego zarządzania strefą przybrzeżną zdefiniowano ponadto zasady należytego planowania strefy przybrzeżnej i zarządzania nią, które państwa członkowskie muszą uwzględnić.

W czerwcu 2020 r. Komisja przyjęła sprawozdanie z pierwszego cyklu wdrażania dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej. Celem nowej unijnej strategii na rzecz bioróżnorodności 2030 (przyjętej w maju 2020 r.) jest dalsze wzmacnianie ochrony ekosystemów morskich, w tym przez rozszerzenie obszarów chronionych i ustanowienie obszarów objętych ścisłą ochroną na potrzeby odbudowy siedlisk i zasobów rybnych.

Po wypadku tankowca Erika w 1999 r. UE postanowiła wzmocnić swoją rolę w dziedzinie bezpieczeństwa morskiego i zanieczyszczenia morza. W tym celu ustanowiła Europejską Agencję Bezpieczeństwa Morskiego (EMSA), odpowiedzialną m.in. za zapobieganie zanieczyszczeniom powodowanym przez statki i reagowanie na nie, jak również reagowanie na zanieczyszczenia morza spowodowane przez instalacje do wydobywania ropy naftowej i gazu. Dyrektywa z 2005 r. w sprawie zanieczyszczenia pochodzącego ze statków oraz wprowadzenia sankcji w przypadku naruszenia prawa i jej aktualizacja z 2009 r. mają na celu zapewnienie, by osoby odpowiedzialne za zrzuty substancji zanieczyszczających do morza podlegały skutecznym i odstraszającym sankcjom karnym lub administracyjnym. Zrzuty substancji zanieczyszczających ze statków są uznawane za przestępstwo, jeśli dokonano ich umyślnie, przez niedbalstwo lub na skutek poważnego zaniedbania i jeśli powodują one znaczne pogorszenie jakości wody.

C. Porozumienia międzynarodowe w sprawie wód regionalnych

Ochrona wód morskich w Europie opiera się na czterech strukturach współpracy międzynarodowej – tzw. regionalnych konwencjach morskich – między państwami członkowskimi a państwami sąsiednimi z wspólnymi wodami: konwencji OSPAR z 1992 r. (opartej na wcześniejszych konwencjach z Oslo i z Paryża) dla północno-wschodniego Atlantyku, konwencji helsińskiej (HELCOM) z 1992 r. dotyczącej Morza Bałtyckiego, konwencji barcelońskiej (UNEP-MAP) z 1995 r. dla Morza Śródziemnego oraz konwencji bukareszteńskiej z 1992 r. dotyczącej Morza Czarnego. Unijne rzeki podlegają ochronie na mocy konwencji o ochronie Dunaju z 1996 r. oraz Konwencji o ochronie Renu z 2009 r. W wyniku współpracy międzyregionalnej w dziedzinie ochrony środowiska wód morskich i dorzeczy opracowano kilka strategii makroregionalnych w UE: strategię dla regionu Morza Bałtyckiego z 2009 r. (pierwszą kompleksową strategię UE na rzecz makroregionu), strategię na rzecz regionu Dunaju (2011 r.) oraz strategię na rzecz regionu Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego (2014 r.).

Rola Parlamentu Europejskiego

W pierwszej w historii europejskiej inicjatywie obywatelskiej „Right2Water” wezwano instytucje UE i państwa członkowskie do zapewnienia wszystkim obywatelom prawa do wody i urządzeń sanitarnych oraz zagwarantowania, że dostawy wody i zarządzanie zasobami wodnymi nie będą podlegać zasadom rynku wewnętrznego, a usługi wodne zostaną wyłączone z liberalizacji. W odpowiedzi na europejską inicjatywę obywatelską Parlament – zdecydowaną większością głosów – wezwał Komisję do przygotowania wniosków ustawodawczych wdrażających uznane przez ONZ prawo człowieka do wody pitnej i urządzeń sanitarnych oraz – w razie potrzeby – do dokonania przeglądu ramowej dyrektywy wodnej, mając na celu uznanie powszechnego dostępu i prawa człowieka do wody.

Parlament podkreślił potrzebę przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym oraz poparł plany zachęcania do ponownego wykorzystywania wody do nawadniania w rolnictwie. Poparł również plany poprawy jakości wody wodociągowej, tak aby ograniczyć korzystanie z plastikowych butelek.

Zmieniona dyrektywa w sprawie wody pitnej, przyjęta przez Parlament 16 grudnia 2020 r., weszła w życie 12 stycznia 2021 r., a państwa członkowskie będą miały dwa lata na jej transpozycję do prawa krajowego.

rezolucji w sprawie międzynarodowego zarządzania oceanami z 2018 r. Parlament „podkreśla, że stworzenie zrównoważonej gospodarki morskiej i ograniczenie presji na środowisko morskie wymaga działań w zakresie zmiany klimatu, zanieczyszczeń ze źródeł lądowych docierających do mórz i oceanów, zanieczyszczenia mórz i eutrofizacji, ochrony, zachowania i odbudowy ekosystemów morskich i różnorodności biologicznej oraz zrównoważonego wykorzystywania zasobów morskich”. W tym kontekście „wzywa Komisję do wsparcia międzynarodowych wysiłków na rzecz ochrony morskiej różnorodności biologicznej, w szczególności w ramach prowadzonych negocjacji w sprawie nowego, prawnie wiążącego instrumentu ochrony i zrównoważonej eksploatacji bioróżnorodności morskiej na obszarach znajdujących się poza jurysdykcją krajową” oraz „wzywa Komisję do wzmocnienia prawodawstwa mającego na celu zagwarantowanie ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej mórz na obszarach znajdujących się w granicach jurysdykcji państw członkowskich”.

Celem nowej unijnej strategii na rzecz bioróżnorodności 2030 (przyjętej przez Komisję w maju 2020 r.) jest dalsze wzmacnianie ochrony ekosystemów morskich. Będzie to także bardzo istotny temat zbliżającego się 15. posiedzenia Konferencji Stron Konwencji o różnorodności biologicznej, które ma się odbyć w Kunmingu (Chiny) w drugim kwartale 2021 r.

 

Christian Kurrer