Zarządzanie gospodarcze

Podstawą zarządzania gospodarczego jest system instytucji i procedur utworzonych z myślą o realizacji założeń UE w obszarze gospodarki, tj. koordynacji polityki gospodarczej w celu wspierania rozwoju gospodarczego i społecznego z korzyścią dla UE i jej obywateli. Kryzys finansowy, fiskalny i gospodarczy, który rozpoczął się w 2008 r., pokazał, że UE potrzebuje skuteczniejszego modelu zarządzania gospodarczego niż dotychczasowa koordynacja polityki gospodarczej i fiskalnej. Bieżące działania w dziedzinie zarządzania gospodarczego obejmują skuteczniejszą koordynację polityki fiskalnej i makroekonomicznej oraz ściślejszy nadzór nad nimi, jak również ustanowienie ram zarządzania w sytuacji kryzysu finansowego.

Podstawa prawna

  • Artykuł 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE);
  • Artykuły 2–5, 119–144 oraz 282–284 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE);
  • Protokoły załączone do TFUE: Protokół nr 12 dotyczący procedury nadmiernego deficytu, Protokół nr 13 dotyczący kryteriów konwergencji oraz Protokół nr 14 dotyczący Eurogrupy.

Cele

A. Postanowienia Traktatu

Zgodnie z preambułą do TUE państwa członkowskie są zdecydowane „umocnić swe gospodarki, a także doprowadzić do ich konwergencji oraz do ustanowienia unii gospodarczej i walutowej”.

Zgodnie z art. 3 TUE „[Unia] działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego [...]”.

Podstawą koordynacji polityki gospodarczej są art. 2, 5 i 119 TFUE: na ich podstawie wymaga się od państw członkowskich, by uznały swoją politykę gospodarczą za przedmiot wspólnego zainteresowania oraz dążyły do jej ścisłej koordynacji. Obszary i formy koordynacji wyszczególniono w art. 121, który określa procedury odnoszące się zarówno do zaleceń ogólnych (ogólne wytyczne polityki gospodarczej), jak i zaleceń dla poszczególnych krajów dotyczących polityki, oraz w art. 126 określającym procedurę, którą należy stosować w przypadku wystąpienia nadmiernego deficytu (2.6.6).

W art. 136–138 określono szczegółowe przepisy dotyczące państw członkowskich, w których obowiązującą walutą jest euro, nakładające na nie obowiązek efektywniejszej koordynacji i ściślejszego nadzoru nad dyscypliną budżetową i polityką gospodarczą.

Ponadto na mocy wymogów zawartych w tytule IX dotyczącym zatrudnienia polityka zatrudnienia powinna podlegać koordynacji i być spójna z polityką gospodarczą zgodnie z ogólnymi wytycznymi (art. 146) (2.3.3).

B. Obszary podlegające zarządzaniu gospodarką

Kryzys finansowy, fiskalny i gospodarczy, który rozpoczął się w 2008 r., pokazał, że przypadki zakłócenia równowagi finansowej, fiskalnej i makroekonomicznej są ze sobą ściśle powiązane nie tylko w granicach państwa, lecz także na szczeblu UE, a w jeszcze większym stopniu w państwach strefy euro. Z tego względu wzmocniony system zarządzania gospodarczego, który stworzono w 2011 r. i nad którym nadal trwają prace, odnosi się do wielu obszarów polityki gospodarczej, w tym do polityki fiskalnej, kwestii makroekonomicznych, zarządzania kryzysowego, nadzoru makrofinansowego i inwestycji.

Osiągnięcia

A. Koordynacja polityki gospodarczej do 2011 r.

Do 2011 r. koordynacja polityki gospodarczej, oprócz ram polityki fiskalnej określonych w pakcie stabilności i wzrostu (2.6.6), bazowała głównie na konsensusie, bez stosowania przepisów egzekwowalnych z mocy prawa. Zakres koordynacji gospodarczej był szeroki i można było zastosować różne formy współpracy w zależności od tego, w jakim stopniu dana umowa o współpracy była wiążąca: Dwa przykłady takiej koordynacji to:

  • koordynacja jako narzędzie w zarządzaniu kryzysowym, np. utworzenie europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej w maju 2010 r.;
  • przekazanie polityki: całkowita odpowiedzialność za daną politykę może być powierzona jednej instytucji (jak w przypadku polityki pieniężnej (2.6.3) i polityki konkurencji (2.6.12), gdzie odpowiedzialność powierzona została odpowiednio Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC) i Komisji).

B. Zarządzanie gospodarcze od 2011 r.

Kryzys finansowo-gospodarczy w latach 2008–2012 obnażył w wielu państwach europejskich podstawowe problemy i tendencje niezgodne z zasadą trwałego rozwoju oraz pokazał ścisłą współzależność gospodarek unijnych. Uznano, że większa koordynacja polityki gospodarczej w całej UE jest niezbędna, by w przyszłości sprostać tym problemom, pobudzić wzrost gospodarczy i tworzenie nowych miejsc pracy. W tym celu zmieniono i wzmocniono system organów i procedur koordynacji polityki gospodarczej w UE: od 2011 r. przyjęto szereg aktów prawnych i utworzono nowe instytucje.

1. Ściślejszy nadzór gospodarczy i budżetowy oraz jego koordynacja w ramach europejskiego semestru

Wzmocniony system zarządzania obejmuje: nowy zsynchronizowany model działania – europejski semestr – stworzony w celu omawiania i koordynacji priorytetów gospodarczych i budżetowych; ściślejszy nadzór UE nad polityką fiskalną jako część paktu stabilności i wzrostu (2.6.6); nowe narzędzia przeciwdziałające zakłóceniom równowagi makroekonomicznej (2.6.7) oraz nowe instrumenty pomocy państwom członkowskim mającym poważne trudności finansowe (2.6.8).

Europejski semestr to coroczny cykl koordynacji polityki budżetowej, makroekonomicznej i strukturalnej państw członkowskich, który ma umożliwić państwom członkowskim uwzględnienie uwag Unii już na wczesnym etapie krajowej procedury budżetowej i w odniesieniu do innych aspektów kształtowania polityki gospodarczej. Celem jest dopilnowanie, by wszystkie strategie polityczne zostały przeanalizowane i ocenione łącznie oraz by uwzględniono te obszary polityki, które wcześniej nie podlegały systematycznemu nadzorowi gospodarczemu – np. zakłócenia równowagi makroekonomicznej i kwestie dotyczące sektora finansowego. Wyróżnia się następujące kluczowe etapy europejskiego semestru:

  • Późną jesienią Komisja przedstawia roczną strategię zrównoważonego wzrostu gospodarczego, w której określa priorytety UE w nadchodzącym roku w dziedzinie polityki gospodarczej, budżetowej i zatrudnienia oraz innych reform potrzebnych do pobudzenia wzrostu i zatrudnienia. Komisja proponuje konkretne zalecenia dla całej strefy euro, które są następnie omawiane przez Radę Unii Europejskiej (Radę) i zatwierdzane przez Radę Europejską na jej wiosennym szczycie. Komisja publikuje również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym wymienione są państwa członkowskie z potencjalnymi zakłóceniami równowagi makroekonomicznej.
  • W kwietniu państwa członkowskie przedstawiają plany utrzymania finansów publicznych w odpowiedniej kondycji (programy stabilności lub konwergencji) oraz plany reform i środków na rzecz postępu w zakresie inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu (krajowe programy reform – KPR). Łączne przedkładanie tych dokumentów umożliwia uwzględnianie uzupełniającego się charakteru oraz efektu mnożnikowego polityki fiskalnej i strukturalnej.
  • W maju Komisja ocenia krajowe programy reform i programy stabilności lub konwergencji, w tym korektę możliwych zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Na podstawie tej oceny Komisja wydaje zalecenia dla poszczególnych krajów, które są następnie omawiane na posiedzeniach różnych składów Rady.
  • W czerwcu/lipcu Rada Europejska zatwierdza zalecenia dla poszczególnych krajów, które są oficjalnie przyjmowane na lipcowym szczycie Rady, co zamyka roczny cykl europejskiego semestru na szczeblu UE.

Pierwszy europejski semestr odbył się w 2011 r. Debaty na szczeblu UE na temat polityki fiskalnej, zakłóceń równowagi makroekonomicznej, spraw dotyczących sektora finansowego oraz reform strukturalnych wspierających wzrost odbywają się jednocześnie podczas europejskiego semestru, zanim rządy sporządzą projekty planów budżetowych na kolejny rok i przekażą je pod obrady parlamentów krajowych. Przed finalizacją budżetów państwa członkowskie strefy euro przedkładają swoje projekty planów budżetowych Komisji, która przedstawia swoją opinię, oraz Eurogrupie, która dokonuje ich oceny.

2. W ramach działań naprawczych w sektorze finansowym UE wspierała unię bankową (2.6.5) za pośrednictwem nowych przepisów i instytucji, obejmujących Jednolity Mechanizm Nadzorczy, jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz europejskie urzędy nadzoru w celu zapobiegania kryzysom i dopilnowania, by wszystkie podmioty finansowe były odpowiednio regulowane i nadzorowane.

3. Po kryzysie gospodarczym i finansowym kilka państw członkowskich miało poważne trudności ze stabilnością finansową lub stabilnością finansów publicznych, w związku z czym wystąpiły o pomoc finansową (2.6.8). W reakcji Unia ustanowiła różne mechanizmy, w tym europejski mechanizm stabilizacji finansowej, Europejski Instrument Stabilności Finansowej i Europejski Mechanizm Stabilności (EMS), a ponadto przyjęła akty prawne ustanawiające przepisy dotyczące warunkowości makroekonomicznej związanej z pożyczkami udzielonymi odnośnym państwom członkowskim (rozporządzenie (UE) nr 472/2013). Europejski Instrument Stabilności Finansowej i EMS ustanowiono w traktatach przyjętych ad hoc poza Traktatami Unii Europejskiej. Podlegają one radzie złożonej z ministrów finansów państw członkowskich strefy euro.

C. Ewentualne dalsze zmiany w unii gospodarczej i walutowej

Po przezwyciężeniu kryzysu gospodarczego i finansowego UE opracowała proces mający na celu wzmocnienie struktury UGW. Podstawą tego procesu jest sprawozdanie pięciu przewodniczących w sprawie dokończenia budowy europejskiej unii gospodarczej i walutowej z 2015 r., w którym skoncentrowano się na czterech głównych kwestiach:

  • prawdziwej unii gospodarczej,
  • unii finansowej,
  • unii fiskalnej,
  • unii politycznej.

Te cztery unie są ze sobą ściśle powiązane i będą się rozwijały równolegle. Oprócz sprawozdania przedstawiono szereg komunikatów, wniosków i środków, a dyskusja jest nadal w toku.

Zgodnie z odpowiednimi przepisami Komisja rozpoczęła w lutym 2020 r. przegląd obecnych ram zarządzania, włącznie z debatą publiczną na temat tego, w jakim stopniu poszczególne elementy nadzoru wprowadzone lub zmienione w drodze reform w 2011 r. i 2013 r. skutecznie przyczyniają się do osiągnięcia ich kluczowych celów, a mianowicie:

  • zapewniania zrównoważonych finansów publicznych i wzrostu gospodarczego oraz zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej;
  • zapewnienia zintegrowanych ram nadzoru umożliwiających ściślejszą koordynację polityk gospodarczych, zwłaszcza w strefie euro, oraz
  • wspierania konwergencji wyników gospodarczych państw członkowskich.

W październiku 2021 r. Komisja wznowiła przegląd tych ram podczas konsultacji publicznych na temat potencjalnych możliwości reform. Sprawozdanie podsumowujące z konsultacji opublikowano w maju 2022 r. Przed przedłożeniem wniosków ustawodawczych 26 kwietnia 2023 r. Komisja przedstawiła w listopadzie 2022 r. komunikat określający orientacyjne zasady reformy.

Ma ona zrównoważyć potrzebę zmniejszenia poziomu długu publicznego wsparciem trwałego wzrostu gospodarczego. Jednocześnie stara się poprawić egzekwowanie ram i zwiększyć poczucie odpowiedzialności na szczeblu krajowym, umożliwiając państwom członkowskim negocjowanie krajowych ścieżek korekty budżetowej i koncentrując się na średniookresowych celach redukcji długu. Ponadto zobowiązanie do realizacji programów inwestycyjnych i reform pozwoliłoby państwom członkowskim wydłużyć czas trwania ich programów dostosowawczych i wprowadzić bardziej stopniową ścieżkę redukcji zadłużenia. Zmieniono również mechanizm sankcji i wszczynania procedur nadmiernego deficytu opartych na kryterium długu, aby zwiększyć ich stosowanie.

Trwają również dyskusje na temat przyszłości unii bankowej. W kwietniu 2023 r. Komisja przedstawiła wnioski dotyczące reformy obecnych ram zarządzania kryzysowego i gwarantowania depozytów w Europie, aby wyeliminować niedociągnięcia w odniesieniu do upadku średnich i mniejszych banków oraz poprawić ochronę deponentów. Debata na temat ewentualnego ustanowienia europejskiego systemu gwarantowania depozytów – tzw. trzeciego filaru unii bankowej – utknęła w impasie.

Pod koniec 2021 r. uzgodniono reformę Porozumienia ustanawiającego EMS, która ma rozszerzyć zestaw narzędzi i ustanowić mechanizm ochronny dla jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Jednak nie weszła jeszcze w życie w oczekiwaniu na ratyfikację we Włoszech.

D. Uczestnicy

Rada Europejska wyznacza skoordynowane priorytety polityczne i opracowuje wytyczne na najwyższym szczeblu. Rada na wniosek Komisji przyjmuje zalecenia i decyzje. Komisja jest odpowiedzialna za sporządzanie projektów zaleceń i decyzji oraz za ocenę ich wdrażania. Państwa członkowskie są odpowiedzialne za krajowe sprawozdania, wymianę informacji oraz wdrażanie zaleceń i decyzji przyjętych przez Radę. Eurogrupa (złożona z ministrów finansów państw członkowskich, które wprowadziły euro) omawia kwestie dotyczące UGW i zarządza EMS. EBC bierze udział w pracach Eurogrupy w sprawach dotyczących polityki pieniężnej lub kursowej. Komitet Ekonomiczno-Finansowy przekazuje opinie i przygotowuje pracę Rady, podobnie jak Komitet Polityki Gospodarczej i grupa robocza Eurogrupy.

Rola Parlamentu Europejskiego

Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony Parlament jest obecnie współprawodawcą w obszarze ustalania szczegółowych zasad procedury wielostronnego nadzoru (art. 121 ust. 6 TFUE).

Na mocy aktów ustawodawczych dotyczących zarządzania gospodarczego wprowadzono dialog gospodarczy. W celu pogłębienia dialogu między instytucjami UE, w szczególności między Parlamentem, Radą i Komisją, oraz w celu zapewnienia większej przejrzystości i rozliczalności właściwe komisje Parlamentu mogą zaprosić przewodniczącego Rady, przewodniczącego Komisji, przewodniczącego Rady Europejskiej lub przewodniczącego Eurogrupy do udziału w dyskusji na temat podjętych decyzji lub do przedstawienia podejmowanych działań w kontekście europejskiego semestru. W ramach tego dialogu Parlament może umożliwić uczestnictwo w wymianie poglądów państwu członkowskiemu, którego dotyczy decyzja Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu lub procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi.

W ramach europejskiego semestru Parlament przedstawia swoją opinię na temat rocznej strategii zrównoważonego wzrostu gospodarczego w konkretnych rezolucjach, uwzględniając przy tym wnioski zebrane podczas tygodnia parlamentarnego poświęconego europejskiemu semestrowi, który odbywa się na początku roku z udziałem parlamentów państw członkowskich. Późną jesienią Parlament przedstawia opinię na temat trwającego cyklu europejskiego semestru (w tym zaleceń dla poszczególnych krajów przyjętych przez Radę).

Parlament propaguje angażowanie parlamentów państw członkowskich za pośrednictwem corocznych spotkań z członkami ich właściwych komisji. Ponadto, zgodnie z systemem prawnym i politycznym każdego państwa członkowskiego, parlamenty narodowe powinny być należycie zaangażowane w europejski semestr, jak również w opracowywanie programów stabilności i programów konwergencji oraz krajowych programów reform, aby zwiększyć przejrzystość i odpowiedzialność w procesie podejmowania decyzji.

Parlament wyrażał opinię na temat możliwego rozwoju UGW w szeregu rezolucji, a mianowicie w rezolucji w sprawie przeglądu makroekonomicznych ram legislacyjnych; w rezolucji w sprawie mechanizmu zdolności fiskalnej dla strefy euro; w rezolucji w sprawie ewentualnych zmian i dostosowań w obecnej strukturze instytucjonalnej Unii Europejskiej, a także w rezolucji w sprawie poprawy funkcjonowania Unii Europejskiej dzięki wykorzystaniu potencjału Traktatu z Lizbony.

 

Samuel De Lemos Peixoto / GIACOMO LOI