Zarządzanie gospodarcze

Pojęcie „zarządzanie gospodarcze” odnosi się do systemu instytucji i procedur utworzonych z myślą o realizacji gospodarczych celów UE, tj. wspierania rozwoju gospodarczego i społecznego z korzyścią dla UE i jej obywateli. Poprzedni system koordynacji gospodarczej i fiskalnej okazał się niewystarczający w obliczu kryzysu finansowego, fiskalnego i gospodarczego, który rozpoczął się w 2008 r. Wprowadzone ulepszenia zarządzania gospodarczego obejmują ściślejszą koordynację polityki fiskalnej i makroekonomicznej oraz ściślejszy nadzór nad nimi, jak również ustanowienie ram zarządzania w sytuacji kryzysu finansowego.

Podstawa prawna

• Artykuł 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE);
• Artykuły 2–5, 119–144 oraz 282–284 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE);
• Protokoły załączone do TFUE: Protokół nr 12 dotyczący procedury nadmiernego deficytu, Protokół nr 13 dotyczący kryteriów konwergencji oraz Protokół nr 14 dotyczący Eurogrupy.

Cele

A. Postanowienia Traktatu

Zgodnie z preambułą do TUE państwa członkowskie są zdecydowane „umocnić swe gospodarki, a także doprowadzić do ich konwergencji oraz do ustanowienia unii gospodarczej i walutowej”.

Zgodnie z art. 3 TUE „[Unia] działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego [...]”.

Podstawą koordynacji polityki gospodarczej są art. 2, 5 i 119 TFUE: na ich podstawie wymaga się od państw członkowskich, by uznały swoją politykę gospodarczą za przedmiot wspólnego zainteresowania oraz dążyły do jej ścisłej koordynacji. Obszary i formy koordynacji wyszczególniono w art. 121, który określa procedury odnoszące się zarówno do zaleceń ogólnych (ogólne wytyczne polityki gospodarczej), jak i zaleceń dla poszczególnych krajów dotyczących polityki, oraz w art. 126 określającym procedurę, którą należy stosować w przypadku wystąpienia nadmiernego deficytu (2.6.6).

W art. 136–138 określono szczegółowe przepisy dotyczące państw członkowskich, w których obowiązującą walutą jest euro, nakładające na nie obowiązek efektywniejszej koordynacji i ściślejszego nadzoru nad dyscypliną budżetową i polityką gospodarczą.

Ponadto na mocy wymogów zawartych w tytule IX dotyczącym zatrudnienia polityka zatrudnienia powinna podlegać koordynacji i być spójna z polityką gospodarczą zgodnie z ogólnymi wytycznymi (art. 146) (2.3.3).

B. Obszary podlegające zarządzaniu gospodarką

Kryzys finansowy, fiskalny i gospodarczy, który rozpoczął się w 2008 r., pokazał, że przypadki zakłócenia równowagi finansowej, fiskalnej i makroekonomicznej są ze sobą ściśle powiązane nie tylko w granicach państwa, lecz także na szczeblu UE, a w jeszcze większym stopniu w państwach strefy euro. Wzmocniony system zarządzania gospodarczego, który stworzono w 2011 r. i nad którym nadal trwają prace, obejmuje w związku z tym wiele obszarów polityki gospodarczej, w tym politykę fiskalną, kwestie makroekonomiczne, zarządzania kryzysowego, nadzoru makrofinansowego i inwestycji.

Osiągnięcia

A. Koordynacja polityki gospodarczej do 2011 r.

Do 2011 r. koordynacja polityki gospodarczej, oprócz ram polityki fiskalnej określonych w pakcie stabilności i wzrostu (2.6.6), bazowała głównie na konsensusie, bez stosowania przepisów egzekwowalnych z mocy prawa. Zakres koordynacji gospodarczej był szeroki i można było zastosować różne formy współpracy w zależności od tego, w jakim stopniu dana umowa o współpracy była wiążąca: Dwa przykłady takiej koordynacji to:

• koordynacja jako narzędzie w zarządzaniu kryzysowym, np. utworzenie europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej w maju 2010 r.;
• przekazanie polityki: całkowita odpowiedzialność za daną politykę może być powierzona jednej instytucji (jak w przypadku polityki pieniężnej (2.6.3) i polityki konkurencji (2.6.12), gdzie odpowiedzialność powierzona została odpowiednio Europejskiemu Bankowi Centralnemu i Komisji).

B. Zarządzanie gospodarcze od 2011 r.

Kryzys finansowo-gospodarczy w latach 2008–2012 obnażył w wielu państwach europejskich podstawowe problemy i tendencje niezgodne z zasadą trwałego rozwoju oraz pokazał ścisłą współzależność gospodarek unijnych. Uznano, że większa koordynacja polityki gospodarczej w całej UE jest niezbędna, by w przyszłości sprostać tym problemom, pobudzić wzrost gospodarczy i tworzenie nowych miejsc pracy. W tym celu zmieniono i wzmocniono system organów i procedur koordynacji polityki gospodarczej w UE: od 2011 r. przyjęto szereg aktów prawnych i utworzono nowe instytucje.

1. Ściślejszy nadzór gospodarczy i budżetowy oraz jego koordynacja w ramach europejskiego semestru

Wzmocniony system zarządzania obejmuje: nowy zsynchronizowany model działania – europejski semestr – stworzony w celu omawiania i koordynacji priorytetów gospodarczych i budżetowych; ściślejszy nadzór UE nad polityką fiskalną jako część paktu stabilności i wzrostu (2.6.6); nowe narzędzia przeciwdziałające zakłóceniom równowagi makroekonomicznej (2.6.7) oraz nowe instrumenty pomocy państwom członkowskim mającym poważne trudności finansowe (2.6.8).

Europejski semestr to coroczny cykl koordynacji polityki budżetowej, makroekonomicznej i strukturalnej państw członkowskich, który ma umożliwić państwom członkowskim uwzględnienie uwag Unii już na wczesnym etapie krajowej procedury budżetowej i w odniesieniu do innych aspektów kształtowania polityki gospodarczej. Celem jest dopilnowanie, by wszystkie strategie polityczne zostały przeanalizowane i ocenione łącznie oraz by uwzględniono te obszary polityki, które wcześniej nie podlegały systematycznemu nadzorowi gospodarczemu – np. zakłócenia równowagi makroekonomicznej i kwestie dotyczące sektora finansowego. Wyróżnia się następujące kluczowe etapy europejskiego semestru:

• Późną jesienią Komisja przedstawia roczną strategię zrównoważonego wzrostu gospodarczego, w której określa priorytety UE w nadchodzącym roku w dziedzinie polityki gospodarczej, budżetowej i zatrudnienia oraz innych reform potrzebnych do pobudzenia wzrostu i zatrudnienia. Komisja proponuje konkretne zalecenia dla całej strefy euro, które są następnie omawiane przez Radę Unii Europejskiej (Radę) i zatwierdzane przez Radę Europejską na jej wiosennym szczycie. Komisja publikuje również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym wymienione są państwa członkowskie z potencjalnymi zakłóceniami równowagi makroekonomicznej.
• W maju Komisja ocenia postępy odnośnie do najważniejszych wskaźników fiskalnych, łącznie z korektą możliwych zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Na podstawie tej oceny Komisja wydaje zalecenia dla poszczególnych krajów, które są następnie omawiane na posiedzeniach różnych składów Rady.
• W czerwcu/lipcu Rada Europejska zatwierdza zalecenia dla poszczególnych krajów, które są oficjalnie przyjmowane na lipcowym szczycie Rady, co zamyka roczny cykl europejskiego semestru na szczeblu UE.

Pierwszy europejski semestr odbył się w 2011 r. Debaty na szczeblu UE na temat polityki fiskalnej, zakłóceń równowagi makroekonomicznej, spraw dotyczących sektora finansowego oraz reform strukturalnych wspierających wzrost odbywają się jednocześnie podczas europejskiego semestru, zanim rządy sporządzą projekty planów budżetowych na kolejny rok i przekażą je pod obrady parlamentów krajowych. Przed finalizacją budżetów państwa członkowskie strefy euro przedkładają swoje projekty planów budżetowych Komisji, która przedstawia swoją opinię, oraz Eurogrupie, która dokonuje ich oceny.

2. W ramach działań naprawczych w sektorze finansowym UE wspierała unię bankową (2.6.5) za pośrednictwem nowych przepisów i instytucji, obejmujących Jednolity Mechanizm Nadzorczy, jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz europejskie urzędy nadzoru w celu zapobiegania kryzysom i dopilnowania, by wszystkie podmioty finansowe były odpowiednio regulowane i nadzorowane.

3. Po kryzysie gospodarczym i finansowym kilka państw członkowskich miało poważne trudności ze stabilnością finansową lub stabilnością finansów publicznych, w związku z czym wystąpiły o pomoc finansową (2.6.8). W reakcji Unia ustanowiła różne mechanizmy, w tym europejski mechanizm stabilizacji finansowej, Europejski Instrument Stabilności Finansowej i Europejski Mechanizm Stabilności (EMS), a ponadto przyjęła akty prawne ustanawiające przepisy dotyczące warunkowości makroekonomicznej związanej z pożyczkami udzielonymi odnośnym państwom członkowskim (rozporządzenie (UE) nr 472/2013). Europejski Instrument Stabilności Finansowej i EMS ustanowiono w traktatach przyjętych ad hoc poza Traktatami Unii Europejskiej. Podlegają one radzie złożonej z ministrów finansów państw członkowskich strefy euro.

C. Reforma zarządzania gospodarczego – 2024 r.

Zgodnie z odpowiednimi przepisami Komisja rozpoczęła w lutym 2020 r. przegląd obecnych ram zarządzania, włącznie z debatą publiczną na temat tego, w jakim stopniu poszczególne elementy nadzoru wprowadzone lub zmienione w drodze reform w 2011 r. i 2013 r. skutecznie przyczyniają się do osiągnięcia ich kluczowych celów, a mianowicie:

• zapewniania zrównoważonych finansów publicznych i wzrostu gospodarczego oraz zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej;
• zapewnienia zintegrowanych ram nadzoru umożliwiających ściślejszą koordynację polityk gospodarczych, zwłaszcza w strefie euro, oraz
• wspierania konwergencji wyników gospodarczych państw członkowskich.

W październiku 2021 r. Komisja wznowiła przegląd tych ram podczas konsultacji publicznych na temat potencjalnych możliwości reform. Przed przedłożeniem wniosków ustawodawczych 26 kwietnia 2023 r. Komisja przedstawiła w listopadzie 2022 r. komunikat określający orientacyjne zasady reformy. Po negocjacjach między współprawodawcami zreformowane ramy weszły w życie pod koniec kwietnia 2024 r.

Przyjęta reforma ma na celu zwiększenie poczucia odpowiedzialności na szczeblu krajowym, uproszczenie przepisów w celu uwzględnienia różnych wyzwań fiskalnych oraz połączenie redukcji długu z działaniami pobudzającymi wzrost gospodarczy. Reforma ma na celu osiągnięcie równowagi między zapewnieniem stabilności długu a promowaniem zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu poprzez inwestycje i reformy. Zgodnie z tymi zreformowanymi ramami wprowadzono krajowe średniookresowe plany budżetowo-strukturalne, w których określono cele redukcji długu, priorytetowe reformy i inwestycje. Zgodnie z podejściem opartym na analizie ryzyka różnicuje się nadzór w zależności od sytuacji budżetowej, przewidziano także zabezpieczenia w celu osiągnięcia tendencji spadkowej długu lub utrzymania deficytu poniżej wartości 3 % PKB. Kładąc nacisk na transformację ekologiczną i cyfrową oraz odporność, plany ułatwiają reformy i inwestycje, które mają kluczowe znaczenie dla wiarygodnej redukcji długu. Przewidując większą elastyczność w opracowywaniu planów, nowe ramy usprawniają egzekwowanie dzięki przewidzianemu wymogowi sporządzania rocznych sprawozdań z postępów oraz zmianie procedur nadmiernego deficytu i sankcji w celu zwiększenia możliwości ich stosowania. Zgodnie z nowymi przepisami państwa członkowskie mają przedstawić Komisji swoje pierwsze krajowe średniookresowe plany budżetowo-strukturalne do 20 września 2024 r. Komisja będzie miała następnie sześć tygodni na ocenę tych planów, przy czym okres ten może zostać przedłużony. Państwa członkowskie będą musiały przedłożyć kolejne plany do 30 kwietnia ostatniego roku obowiązywania aktualnego planu.

D. Dalsze zmiany w unii gospodarczej i walutowej

Trwają również dyskusje na temat przyszłości unii bankowej. W kwietniu 2023 r. Komisja przedstawiła wnioski dotyczące reformy obecnych ram zarządzania kryzysowego i gwarantowania depozytów w Europie, aby wyeliminować niedociągnięcia w związku z upadłością średnich i mniejszych banków oraz poprawić ochronę deponentów. Debata na temat ewentualnego ustanowienia europejskiego systemu gwarantowania depozytów – tzw. trzeciego filaru unii bankowej – utknęła w impasie w Radzie, tymczasem Komisja Gospodarcza i Monetarna (ECON) Parlamentu Europejskiego przyjęła swoje stanowisko w kwietniu 2024 r.

Pod koniec 2021 r. uzgodniono reformę Porozumienia ustanawiającego EMS, która ma rozszerzyć zestaw narzędzi i ustanowić mechanizm ochronny dla jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Jednak nie weszła jeszcze w życie w oczekiwaniu na ratyfikację we Włoszech.

E. Uczestnicy

Rada Europejska wyznacza skoordynowane priorytety polityczne i opracowuje wytyczne na najwyższym szczeblu. Rada na wniosek Komisji przyjmuje zalecenia i decyzje. Komisja jest odpowiedzialna za sporządzanie projektów zaleceń i decyzji oraz za ocenę ich wdrażania. Państwa członkowskie są odpowiedzialne za krajowe sprawozdania, wymianę informacji oraz wdrażanie zaleceń i decyzji przyjętych przez Radę. Eurogrupa (złożona z ministrów finansów państw członkowskich, które wprowadziły euro) omawia kwestie dotyczące unii gospodarczej i walutowej (UGW) i zarządza EMS. Europejski Bank Centralny bierze udział w pracach Eurogrupy w sprawach dotyczących polityki pieniężnej lub kursowej. Komitet Ekonomiczno-Finansowy przekazuje opinie i przygotowuje pracę Rady, podobnie jak Komitet Polityki Gospodarczej i grupa robocza Eurogrupy.

Rola Parlamentu Europejskiego

Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony Parlament jest obecnie współprawodawcą w obszarze ustalania szczegółowych zasad procedury wielostronnego nadzoru (art. 121 ust. 6 TFUE). Parlament Europejski odgrywa również rolę organu sprawującego kontrolę nad wdrażaniem tych ram. Art. 121 ust. 5 TFUE upoważnia przewodniczącego Rady i Komisję do składania Parlamentowi sprawozdań z wyników wielostronnego nadzoru. Wyraźnie przewiduje także, że przewodniczący Rady może być wezwany do stawienia się przed właściwą komisją Parlamentu Europejskiego, jeśli Rada podała swoje zalecenia do publicznej wiadomości.

Na mocy aktów ustawodawczych dotyczących zarządzania gospodarczego wprowadzono dialog gospodarczy. W celu pogłębienia dialogu między instytucjami UE, w szczególności między Parlamentem, Radą i Komisją, oraz w celu zapewnienia większej przejrzystości i rozliczalności właściwe komisje Parlamentu mogą zaprosić przewodniczącego Rady, przewodniczącego Komisji, przewodniczącego Rady Europejskiej lub przewodniczącego Eurogrupy do udziału w dyskusji na temat podjętych decyzji lub do przedstawienia podejmowanych działań w kontekście europejskiego semestru. W ramach tych rozmów Parlament może również zaoferować państwu członkowskiemu możliwość udziału w wymianie poglądów, jeżeli podlega ono decyzji Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu lub procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi, jeżeli polityka tego państwa członkowskiego nie jest zgodna z wytycznymi sformułowanymi przez Radę lub zagraża prawidłowemu funkcjonowaniu UGW, lub jeżeli zastosowanie mają sankcje zgodnie z ramami.

Wraz ze zreformowanymi ramami wprowadzono zmiany, w tym nowy dialog gospodarczy, w ramach którego przewodniczący instytucji (Rady, Komisji oraz, w stosownych przypadkach, Rady Europejskiej i Eurogrupy) są zapraszani do zabrania głosu na posiedzeniu plenarnym, oraz zaostrzono obowiązki sprawozdawcze przewodniczącego Eurogrupy wobec Parlamentu. Reformą wprowadzono również nowe wymogi informacyjne, dzięki czemu Parlament jest uprawniony do otrzymywania – bezzwłocznie i na równi z Radą – informacji przygotowanych przez Komisję w kontekście części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu.

W ramach europejskiego semestru Parlament przedstawia swoją opinię na temat rocznej strategii zrównoważonego wzrostu gospodarczego w konkretnych rezolucjach, uwzględniając przy tym wnioski zebrane podczas tygodnia parlamentarnego poświęconego europejskiemu semestrowi, który odbywa się na początku roku z udziałem parlamentów państw członkowskich. Późną jesienią Parlament przedstawia opinię na temat trwającego cyklu europejskiego semestru (w tym zaleceń dla poszczególnych krajów przyjętych przez Radę).

Parlament propaguje angażowanie parlamentów państw członkowskich za pośrednictwem corocznych spotkań z członkami ich właściwych komisji. Ponadto, zgodnie z systemem prawnym i politycznym każdego państwa członkowskiego, parlamenty narodowe powinny być należycie zaangażowane w europejski semestr, jak również w opracowywanie krajowych średniookresowych planów budżetowo-strukturalnych, aby zwiększyć przejrzystość i odpowiedzialność w procesie podejmowania decyzji.

Parlament wyrażał opinię na temat możliwego rozwoju UGW w szeregu rezolucji, a mianowicie w rezolucji w sprawie przeglądu makroekonomicznych ram legislacyjnych; w rezolucji w sprawie mechanizmu zdolności fiskalnej dla strefy euro; w rezolucji w sprawie ewentualnych zmian i dostosowań w obecnej strukturze instytucjonalnej Unii Europejskiej, a także w rezolucji w sprawie poprawy funkcjonowania Unii Europejskiej dzięki wykorzystaniu potencjału Traktatu z Lizbony.

 

GIACOMO LOI / Samuel De Lemos Peixoto

06-2024