Ogólna polityka podatkowa

Podatki należą do kompetencji państw członkowskich, które w tej dziedzinie przyznały UE jedynie ograniczone uprawnienia. Ponieważ polityka podatkowa UE ma zapewniać sprawne funkcjonowanie jednolitego rynku, harmonizacja opodatkowania pośredniego została przeprowadzona wcześniej niż harmonizacja opodatkowania bezpośredniego. Następnie podjęto wysiłki, aby zwalczać uchylanie się od opodatkowania i unikanie opodatkowania. Unijne przepisy podatkowe muszą być przyjmowane przez państwa członkowskie jednomyślnie. Parlament Europejski ma prawo do wydawania opinii w dziedzinie opodatkowania, a w kwestiach budżetowych jest nawet współprawodawcą.

Podstawa prawna

Ramy prawne polityki podatkowej w UE ustanowione w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) obejmują następujące elementy:

  • zawierający przepisy podatkowe (art. 110-113) rozdział TFUE, który dotyczy harmonizacji ustawodawstw odnoszących się do podatków obrotowych, akcyzy i innych rodzajów podatków pośrednich;
  • rozdział poświęcony zbliżeniu przepisów (art. 114-118 TFUE), który dotyczy podatków mających pośredni wpływ na tworzenie jednolitego rynku, w tym przepisy podatkowe niepodlegające zwykłej procedurze ustawodawczej;
  • inne postanowienia w zakresie polityki podatkowej odnoszące się do swobodnego przepływu osób, usług i kapitału (art. 45-66 TFUE), ochrony środowiska (art. 191–192 TFUE) i konkurencji (art. 107–109 TFUE).

Dodatkowo w odniesieniu do kwestii podatkowych może być stosowana wzmocniona współpraca (art. 326-334 TFUE). Główna specyfika przepisów podatkowych UE w zakresie przyjmowania aktów polega na tym, że Rada podejmuje jednogłośnie decyzję na podstawie wniosku Komisji, zaś Parlament jest proszony o opinię. Do przepisów przyjętych w dziedzinie podatków należą dyrektywy służące zbliżeniu przepisów krajowych oraz decyzje Rady. Komisja przedstawiła wnioski, których celem jest wprowadzenie głosowania większością kwalifikowaną w odniesieniu do wybranych aspektów polityki podatkowej, wyrażając stanowcze przekonanie, że utrzymanie zasady jednomyślności w odniesieniu do wszystkich decyzji podatkowych utrudnia osiągnięcie wymaganego w Europie poziomu koordynacji podatkowej. Wnioski te zostały jednak odrzucone przez państwa członkowskie.

Opodatkowanie bezpośrednie oznacza podatki od dochodu, majątku i kapitału, nakładane zarówno na osoby fizyczne, jak i przedsiębiorstwa. Podatek dochodowy od osób fizycznych nie jest objęty jako taki przepisami UE (działalność UE w tej dziedzinie opiera się na orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości). Działalność UE w zakresie podatku od przedsiębiorstw jest szerzej zakrojona, pomimo że koncentruje się głównie na środkach związanych z zasadami jednolitego rynku. Opodatkowanie pośrednie oznacza podatki, które nie są pobierane od dochodów lub majątku. Obejmuje ono podatek od wartości dodanej (VAT), akcyzy, cła, opodatkowanie energii i inne opłaty środowiskowe. Ponieważ rozwój przepisów podatkowych UE ma służyć zapewnieniu sprawnego funkcjonowania jednolitego rynku, harmonizacja opodatkowania pośredniego została przeprowadzona wcześniej i w bardziej dogłębny sposób niż harmonizacja opodatkowania bezpośredniego.

Cele

Ogólne cele UE w zakresie polityki podatkowej wyjaśniono w planie zarządzania na 2023 r. Dyrekcji Generalnej ds. Podatków i Unii Celnej (DG TAXUD) Komisji Europejskiej.

Decyzja o wprowadzeniu, zniesieniu i zmianie podatków pozostaje w gestii państw członkowskich UE. Każde państwo członkowskie ma prawo wyboru takiego systemu podatkowego, jaki uzna za najbardziej odpowiedni, pod warunkiem że przestrzega przepisów UE. W tym kontekście do głównych priorytetów polityki podatkowej UE należą: wkład w osiągnięcie celu neutralności kontynentu pod względem emisji dwutlenki węgla do 2050 r. (np. proponowana rewizja dyrektywy w sprawie opodatkowania energii), wyeliminowanie przeszkód podatkowych w transgranicznej działalności gospodarczej (aby jednolity rynek stał się odporniejszy, sprawiedliwszy i wydajniejszy), zwalczanie szkodliwej konkurencji podatkowej i uchylania się od opodatkowania, a także promowanie ściślejszej współpracy między organami administracji podatkowej w zakresie zapewnienia kontroli oraz zwalczania nadużyć finansowych. Zwiększona koordynacja polityki podatkowej zapewniłaby, że polityka podatkowa państw członkowskich będzie wspierać szersze cele polityki UE określone w Akcie o jednolitym rynku. Ponadto opodatkowanie jest jedną z kluczowych polityk monitorowanych w ramach europejskiego semestru – rocznego cyklu koordynacji polityki gospodarczej – oraz przedmiotem szeregu zaleceń dla poszczególnych krajów wydawanych państwom członkowskim, które regularnie poruszają kwestię walki z agresywnym planowaniem podatkowym, uchylaniem się od opodatkowania i unikaniem opodatkowania.

Inicjatywy i postęp

W rocznym sprawozdaniu Komisji na temat opodatkowania przedstawiono aktualną sytuację w zakresie opodatkowania w UE. Celem sprawozdania jest jasny i przystępny opis najnowszych reform oraz głównych wskaźników stosowanych przez Komisję do oceny postępów w zakresie polityki podatkowej w państwach członkowskich UE i na szczeblu UE. W sprawozdaniu podkreślono w szczególności rolę polityki podatkowej we wspieraniu sprzyjającej włączeniu społecznemu, zrównoważonej i przyjaznej cyfrowo odbudowy w UE po pandemii COVID-19 i kryzysie energetycznym oraz w zapewnianiu odpowiednich dochodów publicznych w nadchodzących dziesięcioleciach.

Walka z unikaniem opodatkowania, uchylaniem się od opodatkowania i oszustwami podatkowymi zarówno na szczeblu unijnym, jak i globalnym, pozostaje jednym z priorytetów instytucji UE. Gdzie indziej kontynuowano prace nad bardziej sprawiedliwym opodatkowaniem osób prawnych w UE i takim, które jest lepiej dostosowane do nowoczesnej gospodarki cyfrowej na jednolitym rynku. Podjęto szereg inicjatyw.

  • w dyrektywie w sprawie przeciwdziałania unikaniu opodatkowania (przyjętej w 2016 r. i zmienionej w 2017 r.) ustanowiono przepisy mające na celu przeciwdziałanie praktykom unikania opodatkowania, które mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie jednolitego rynku i dotyczą rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych dotyczących państw trzecich.
  • Dyrektywa w sprawie współpracy administracyjnej (DAC), wprowadzona w 2011 r. w celu usprawnienia wymiany informacji podatkowych, była w ostatnich latach kilkakrotnie zmieniana, ostatnio 17 października 2023 r. przez DAC 8, której celem jest zajęcie się kwestią wymiany informacji na temat kryptoaktywów i pieniądza elektronicznego. Wcześniej zmiany wprowadzono do DAC 7, która została formalnie przyjęta przez Radę 22 marca 2021 r. i ma na celu zapewnienie, aby państwa członkowskie automatycznie wymieniały się informacjami na temat dochodów generowanych przez sprzedawców na platformach cyfrowych, niezależnie od tego, czy platforma znajduje się w UE, czy nie. Dyrektywa ta zawiera ponadto wymóg, aby pośrednicy, tacy jak konsultanci, prawnicy lub instytucje finansowe, zgłaszali określone ustalenia podatkowe lokalnym organom podatkowym, które następnie powinny automatycznie wymieniać informacje zgromadzone w całej UE.
  • 15 lipca 2020 r. Komisja przyjęła pakiet podatkowy na rzecz sprawiedliwego i prostego opodatkowania, składający się z trzech odrębnych, lecz uzupełniających się inicjatyw: 1) plan działania na rzecz sprawiedliwego i prostego opodatkowania wspierający strategię odbudowy: zestaw 25 inicjatyw (które miały zostać przyjęte i wdrożone przez Komisję do końca 2023 r.), aby uczynić opodatkowanie bardziej sprawiedliwym, prostszym i lepiej dostosowanym do nowoczesnych technologii; 2) rewizja DAC 7 oraz 3) komunikat w sprawie dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych w UE i poza nią.
  • Jednym z priorytetów Komisji jest również przeciwdziałanie praniu pieniędzy. W 2018 i 2021 r. Komisja opublikowała kilka wniosków ustawodawczych dotyczących tej kwestii. 1 stycznia 2018 r. weszły w życie nowe przepisy zobowiązujące państwa członkowskie do zapewnienia organom podatkowym bezpośredniego dostępu do danych zgromadzonych na podstawie przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy, w szczególności danych dotyczących beneficjentów rzeczywistych przedsiębiorstw, trustów i innych podmiotów, a także dokumentacji przedsiębiorstw w zakresie należytej staranności wobec klienta. Dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy (AMLD) – czwarta dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy (AMLD4) i piąta dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy (AMLD5) – mają na celu zapobieganie wykorzystywaniu europejskiego systemu finansowego do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
  • Złożono nowy wniosek w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, a przedstawiciele Rady i Parlamentu Europejskiego w lutym 2024 r. osiągnęli porozumienie.
  • Przedstawiono wniosek w sprawie ustanowienia przyszłego europejskiego urzędu ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. W lutym 2024 r. przedstawiciele Rady i Parlamentu Europejskiego osiągnęli porozumienie, w tym decyzję w sprawie siedziby urzędu.
  • Przedstawiono wniosek w sprawie informacji towarzyszących transferom środków pieniężnych i niektórych kryptoaktywów. Wniosek został przyjęty przez Parlament Europejski i Radę w dniu 31 maja 2023 r.

Rola Parlamentu Europejskiego

Parlament Europejski wyznacza program polityki podatkowej UE i zapewnia platformę do dyskusji na temat opodatkowania międzynarodowego. W szczególności utworzenie Podkomisji do Spraw Podatkowych (FISC) we wrześniu 2020 r. było ważnym krokiem w kierunku dalszego wzmocnienia roli Parlamentu Europejskiego w międzynarodowych debatach podatkowych. Podkomisja regularnie współpracuje z parlamentami narodowymi, naukowcami, administracjami podatkowymi i społeczeństwem obywatelskim, a współpraca ta przyjmuje formę wysłuchań publicznych, wymiany poglądów, wyjazdów do państw członkowskich i państw trzecich oraz sympozjum podatkowego UE 2023 r.

FISC utworzono, aby kontynuować walkę z unikaniem opodatkowania, zwiększyć przejrzystość finansową i ułatwić sprawne funkcjonowanie jednolitego rynku. Ponadto w związku z wyzwaniem, jakim jest promowanie trwałej odbudowy gospodarczej zgodnie z Europejskim Zielonym Ładem, zadaniem komisji jest pomoc w opracowaniu prostszej, skuteczniejszej i bardziej zrównoważonej polityki podatkowej UE.

Przed powołaniem stałej podkomisji FISC Parlament Europejski coraz dobitniej wyrażał swoje opinie w kwestiach podatkowych za pośrednictwem komisji tymczasowych. W 2015 r., w reakcji na aferę LuxLeaks, Parlament powołał Komisję Specjalną ds. Interpretacji Prawa Podatkowego i Innych Środków o Podobnym Charakterze lub Skutkach (TAXE). Komisja specjalna zwróciła uwagę na paradoksalną sytuację: swobodna konkurencja i brak współpracy między państwami członkowskimi w kwestiach podatkowych doprowadziły do braku powiązania między miejscami generowania dochodów a miejscami ich opodatkowania, skutkując erozją bazy podatkowej osób prawnych i stratami wpływów z podatków w wielu krajach. W związku z tym komisja specjalna TAXE wezwała do systematycznego dzielenia się interpretacjami prawa podatkowego między administracjami podatkowymi. Zaapelowała również o wytyczne określające odpowiednie zasady ustalania cen transferowych i wyjaśniające pojęcie „ekonomicznego charakteru transakcji”.

W kontekście afery wokół dokumentów panamskich (a wcześniej LuxLeaks), które podkreśliły konieczność ściślejszej współpracy i przejrzystości na całym świecie, komisja specjalna TAXE 2 kontynuowała prace TAXE. Skupiła się na szkodliwych systemach i praktykach dotyczących opodatkowania osób prawnych. W szczególności wezwała do zastosowania środków zapobiegawczych wobec transakcji z jurysdykcjami niechętnymi współpracy do celów podatkowych.

Komisja śledcza ds. badania zarzutów naruszenia i niewłaściwego administrowania w stosowaniu przepisów Unii w zakresie prania pieniędzy, unikania opodatkowania i uchylania się od opodatkowania (komisja PANA) opierała się na pracach komisji TAXE i TAXE 2 oraz na rezolucji Parlamentu z grudnia 2015 r. w sprawie wprowadzenia przejrzystości, koordynacji i konwergencji do polityki opodatkowania osób prawnych, w której to rezolucji określono wyzwania w zakresie regulacji i monitorowania dotyczące kwestii podatkowych.

Ostatnia w kolejności Komisja Specjalna ds. Przestępstw Finansowych, Uchylania się od Opodatkowania i Unikania Opodatkowania (TAX 3) powstała, by kontynuować prace komisji TAXE, TAX2 i PANA oraz zbadać kwestie związane z opodatkowaniem gospodarki cyfrowej, krajowymi programami nadawania obywatelstwa i oszustwami związanymi z VAT.

Parlament Europejski zasadniczo poparł ogólne kierunki programów Komisji w dziedzinie opodatkowania, przy czym priorytetem politycznym w minionej i obecnej kadencji parlamentarnej było i jest zwalczanie oszustw podatkowych i uchylania się od opodatkowania oraz prania pieniędzy. Wiele stanowisk Parlamentu w sprawie polityki podatkowej zostało przyjętych w prawodawstwie unijnym i krajowym.

Więcej informacji na ten temat można znaleźć na stronie internetowej podkomisji FISC.

 

Jost Angerer