O financiamento da PAC: factos e números

A presente ficha temática visa explicar a forma como a política agrícola comum (PAC) tem sido financiada desde que foi criada em 1962. Desde 2007, a PAC tem sido financiada ao abrigo de dois pilares: o Fundo Europeu Agrícola de Garantia (primeiro pilar) e o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (segundo pilar). Algumas medidas de apoio também são cofinanciadas pelos Estados-Membros, e, em 2021, foi adotado um conjunto de regulamentos que introduziu um novo modelo para todas as despesas com a PAC, associado aos planos estratégicos da PAC elaborados pelos Estados-Membros. A ficha temática apresenta uma distribuição das despesas recentes e previstas da PAC por ano, por país e por tipo de medida de apoio.

Base jurídica

• O artigo 40.º, n.º 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia prevê a criação de um ou mais fundos agrícolas de orientação e de garantia.
• O Regulamento (UE, Euratom) 2020/2093, denominado Regulamento Quadro Financeiro Plurianual, estabelece o plano de despesas a longo prazo da UE para o período de 2021 a 2027.
• O Regulamento (UE) 2021/2115, denominado Regulamento Planos Estratégicos da PAC, estabelece regras para apoiar os planos estratégicos da PAC a elaborar pelos Estados-Membros e financiados pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER).
• O Regulamento (UE) 2021/2116 estabelece as regras a que o financiamento, a gestão e ao acompanhamento devem obedecer.
• O Regulamento (UE) 2021/2117 atualiza uma série de outros regulamentos relativos ao mercado único dos produtos agrícolas, aos regimes de qualidade dos produtos agrícolas e dos géneros alimentícios, à proteção das indicações geográficas dos produtos vitivinícolas aromatizados e às medidas específicas no domínio da agricultura a favor das regiões ultraperiféricas da UE.

Evolução do Quadro Financeiro Agrícola

A PAC foi criada em janeiro de 1962 e estava, então, organizada em torno de um fundo único, o Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA). Em 1964, este fundo foi dividido em duas secções, a saber: a secção «Garantia» e a secção «Orientação».

• A secção «Garantia» destinava-se a financiar medidas relacionadas com os mercados agrícolas para apoiar os preços do produtor, como, por exemplo, as aquisições públicas e os subsídios à exportação para garantir que os produtos agrícolas eram vendidos.
• Já a secção «Orientação» destinava-se a financiar medidas que melhorassem e modernizassem as explorações agrícolas.

As tarefas atribuídas a estas duas secções foram sendo progressivamente alargadas ao longo dos anos. Numa primeira fase, a secção «Orientação» foi alargada no sentido de ajudar as empresas agrícolas a adaptarem-se aos novos desafios e a melhorarem as suas práticas, assim como de promover o desenvolvimento das zonas rurais. Mais tarde, a secção «Garantia» sofreu alterações em resultado das reformas subsequentes da PAC, passando a centrar-se mais nos pagamentos diretos aos agricultores e menos no apoio aos preços de mercado. A ligação entre os pagamentos diretos e os volumes de produção foi sendo gradualmente eliminada. Esta «dissociação» dos pagamentos diretos estava em conformidade com os objetivos da nova política agrícola (3.2.3) e com os compromissos internacionais (3.2.10).

Em 2007, o FEOGA foi substituído por dois novos fundos, frequentemente denominados os dois pilares da PAC.

• O Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA), o primeiro pilar, financia todas as despesas relacionadas com os pagamentos diretos aos agricultores (3.2.7) e todas as despesas relacionadas com o mercado (3.2.6);
• O Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), o segundo pilar, financia o desenvolvimento rural em parceria com as autoridades nacionais, através de investimentos, medidas agroambientais e medidas destinadas a melhorar a qualidade de vida nas zonas rurais, a incentivar a diversificação da economia rural e a reforçar as capacidades locais.

Nos termos do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (3.2.1), o Parlamento Europeu e Conselho — os dois ramos da autoridade orçamental — decidem em conjunto sobre todas as despesas agrícolas.

Despesas da PAC

A. Despesa anual

Cerca de 25 % do orçamento da UE é consignado à PAC. No entanto, a sua parte relativa no orçamento, que era superior a 70 % em 1980, tem vindo a diminuir de forma constante ao longo dos anos, na sequência de reformas políticas e da evolução das prioridades políticas. As despesas da PAC estão fixadas na rubrica 3 (Recursos naturais e ambiente) do Regulamento Quadro Financeiro Plurianual. No quadro a seguir, figuram os montantes disponibilizados ao abrigo desta rubrica em cada ano do período de 2021 a 2027. Estes valores têm em conta as transferências autorizadas de um pilar para o outro e a redução do orçamento na sequência da revisão intercalar do quadro financeiro plurianual.

No total, para o período de 2021-2027, mais de 378 mil milhões de EUR estão disponíveis para despesas relacionadas com a PAC sob a rubrica «Recursos naturais e ambiente», dos quais, em termos aproximados:

• 283 mil milhões de EUR são afetados aos pagamentos diretos e às medidas relacionadas com o mercado no âmbito do primeiro pilar (FEAGA), e
• 94 mil milhões de EUR são afetados às medidas de desenvolvimento rural no âmbito do segundo pilar (FEADER).

Além disso, mais de 8 mil milhões de EUR foram afetados a medidas de desenvolvimento rural ao abrigo do Instrumento de Recuperação da União Europeia (NextGenerationEU), com o intuito de financiar a recuperação económica e social após a crise da COVID-19. Isto significa que, no total, os fundos disponíveis para a PAC no período de 2021-2027 ascendem a mais de 386 mil milhões de EUR.

MONTANTES DA PAC INCLUÍDOS NA RUBRICA 3 DO QUADRO FINANCEIRO PLURIANUAL(2021-2027, EM MILHÕES DE EUR)

Fonte: Comissão Europeia, Relatório financeiro sobre o FEAGA e o FEADER para o exercício financeiro de 2023.

B. Despesas por país

O quadro abaixo apresenta a distribuição desses fundos por Estado-Membro em 2023. A França é a maior beneficiária de fundos do FEAGA (primeiro pilar) (18 % do total), seguida da Espanha, da Alemanha e da Itália. A França e a Itália recebem as maiores fatias do FEADER (segundo pilar), seguidas da Alemanha e da Polónia.

DESPESAS DA PAC POR ESTADO-MEMBRO (UE-27, 2023)

Fonte: Comissão Europeia, Relatório financeiro sobre o FEAGA e o FEADER para o exercício financeiro de 2023.

^* Despesas incorridas diretamente pela Comissão Europeia.

C. Despesas por tipo de medida de apoio

Em dezembro de 2021, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram três novos regulamentos relativos à PAC. O Regulamento Planos Estratégicos da PAC (Regulamento (UE) 2021/2115) introduziu um novo modelo de financiamento da PAC, baseado em planos estratégicos nacionais a elaborar por cada Estado-Membro. Este regulamento e os outros dois (Regulamentos (UE) 2021/2116 e (UE) 2021/2117) estabelecem as regras financeiras da PAC e a repartição dos fundos entre os vários objetivos políticos e as medidas de apoio pertinentes.

O quadro a seguir mostra as quantias afetadas a medidas concretas no âmbito de cada um dos dois pilares da PAC. Algumas das medidas são financiadas apenas por fundos da UE, enquanto outras são cofinanciadas pela UE e pelos governos nacionais. As despesas totais, que correspondem ao financiamento da UE e o financiamento nacional combinados, figuram igualmente no quadro.

Os pagamentos diretos aos agricultores no âmbito do primeiro pilar da PAC representam 62 % das despesas da PAC. Os principais tipos de medidas financiadas sob a forma de pagamentos diretos, conforme estabelecido no Regulamento Planos Estratégicos da PAC, são financiados integralmente pela UE, não sendo cofinanciados pelos Estados-Membros.

• O apoio ao rendimento de base para a sustentabilidade,que ascende a mais de 96 mil milhões de EUR, corresponde a quase um terço do total das despesas previstas.
• O apoio associado ao rendimento é um tipo de apoio ligado à produção de produtos específicos e ascende a aproximadamente 23 mil milhões de EUR, ou seja, 7 % do total.
• O apoio complementar ao rendimento dos jovens agricultores eleva-se a cerca de 3,5 mil milhões de EUR, ou seja, 1 % do total.
• O apoio redistributivo complementar ao rendimento para garantir a sustentabilidade consiste na redistribuição dos pagamentos diretos das explorações de maior dimensão para as explorações de pequena ou média dimensão e representa 7 % do total.
• Os regimes para o clima, o ambiente e o bem-estar dos animais preveem financiamento (15 % do total) para os agricultores que se comprometam a observar práticas agrícolas benéficas para o ambiente e o bem-estar dos animais.
• Os pagamentos específicos para o algodão (0,4 % do total) são concedidos aos agricultores que produzem algodão na Bulgária, na Grécia, em Espanha e em Portugal.
• As medidas de apoio a setores específicos no âmbito do primeiro pilar não são cofinanciadas, com exceção da apicultura (criação de abelhas), relativamente à qual os Estados-Membros podem definir objetivos específicos nos seus planos estratégicos da PAC. Este apoio setorial, no seu conjunto, representa 3 % do total das despesas previstas da PAC e abrange o seguinte:
• As medidas de desenvolvimento rural, apoiadas pelo segundo pilar da PAC, são cofinanciadas pelos Estados-Membros. As despesas totais previstas para estas medidas ultrapassam os 109 mil milhões de EUR, das quais cerca de 60 % são assegurados pela UE, e 40 % são assegurados pelas autoridades nacionais. Conforme previsto no Regulamento Planos Estratégicos da PAC, as medidas dizem respeito aos seguintes domínios:

DESPESA PÚBLICA PREVISTA (2023-2027) PARA O FEAGA E O FEADER

Fonte: Comissão Europeia, «Approved 28 CAP Strategic Plans (2023-2027)» [Aprovação de 28 planos estratégicos da PAC para 2023-2027], junho de 2023.

^* A contribuição ou o cofinanciamento nacional não incluem o financiamento nacional adicional previsto no artigo 146.º do Regulamento Plano Estratégico da PAC. Os pagamentos para apoio ao abrigo do Regulamento (UE) n.º 1308/2013 não estão incluídos nos Planos Estratégicos da PAC. Estão incluídas as transferências entre fundos.

^** Pagamentos diretos: no que diz respeito ao ajustamento do anexo V do Regulamento Planos Estratégicos da PAC (o total inclui o produto estimado da redução), sempre que os Estados-Membros tenham feito essa escolha, o total inclui o montante estimado resultante da limitação dos montantes concedidos aos agricultores, pelo que o total previsto de todas as medidas de apoio no âmbito dos pagamentos diretos é superior ao montante fixado no anexo V do regulamento, e a diferença corresponde ao limite máximo; os pagamentos relativos ao algodão não estão previstos enquanto medida de apoio e as respetivas dotações são fixadas no anexo VIII do Regulamento Plano Estratégico da PAC.

^*** Desenvolvimento rural: a assistência técnica financiada por fundos nacionais não está incluída; os pagamentos de reforma antecipada, que constituem uma medida do período de 2007-2013 com pagamentos máximos para 15 anos (cerca de 5 milhões de EUR no total, incluindo 2 milhões de EUR financiados através do FEADER), não estão incluídos.

Papel do Parlamento Europeu

O Parlamento Europeu tem vindo a adquirir uma maior influência no que diz respeito às despesas da UE através de acordos interinstitucionais assinados em 1988, 1993, 1999 e 2006. Em 2009, o Parlamento Europeu viu os seus poderes serem alargados com o Tratado de Lisboa, o qual conferiu ao Parlamento e ao Conselho igualdade de poderes no que respeita à adoção, alteração ou rejeição da globalidade do orçamento da UE.

O Parlamento Europeu pôde exercer a sua influência sobre o regulamento que estabelece o quadro financeiro para 2014-2020, que foi adotado em dezembro de 2013. Nesse âmbito, garantiu uma maior flexibilidade na gestão das rubricas orçamentais, o reforço da unidade orçamental, a utilização imediata pelos Estados-Membros das dotações pendentes do orçamento de 2013 e o aumento das dotações afetadas à rubrica 1 (Crescimento inteligente e inclusivo).

A primeira proposta relativa ao plano de despesas a longo prazo para o período de 2021-2027 foi apresentada em maio de 2018. Contudo, em maio de 2020, foi substituída por uma segunda proposta que incluía uma disposição relativa à afetação de fundos da UE para ajudar a reparar os danos económicos e sociais causados pela pandemia de COVID-19. O Parlamento Europeu definiu a sua posição sobre a proposta nas suas resoluções de 14 de novembro de 2018, 23 de julho de 2020 e 17 de dezembro de 2020. Ao cabo de longas negociações entre o Parlamento Europeu e o Conselho da UE, o Regulamento Quadro Financeiro Plurianual que estabelece o plano de despesas da UE para o período de 2021 a 2027 foi adotado em 17 de dezembro de 2020.

Em junho de 2018, a Comissão Europeia publicou várias propostas de novos regulamentos relativos à PAC pós-2020. O Parlamento Europeu desempenhou um papel fundamental durante as negociações sobre aspetos como a promoção de um melhor desempenho ambiental nas explorações agrícolas da UE, a concessão de mais fundos a pequenas explorações e aos jovens agricultores, uma proteção mais determinada dos direitos dos trabalhadores agrícolas, a prestação de apoio aos agricultores para enfrentarem riscos e crises, a garantia de uma maior transparência para proteger os fundos da UE e a aplicação de sanções mais severas por infrações repetidas às regras. Os novos regulamentos da PAC foram adotados em dezembro de 2021 e entraram em vigor em 1 de janeiro de 2023.

 

Rachele Rossi

10-2025