Proteção dos valores referidos no artigo 2.o do TUE na UE

A União Europeia funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos humanos, inclusive os direitos das pessoas pertencentes a minorias, tal como preceituado no artigo 2.o do Tratado da União Europeia (TUE). Para garantir que estes valores são respeitados, o artigo 7.o do TUE prevê um mecanismo da UE para determinar a existência e, eventualmente, sancionar violações graves e persistentes dos valores da UE por parte de um Estado-Membro — mecanismo esse que recentemente foi acionado pela primeira vez em relação com a Polónia e a Hungria. A União também está vinculada pela sua Carta dos Direitos Fundamentais e está empenhada na adesão à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. Na sequência da emergência de ameaças aos valores da UE em alguns Estados-Membros, as instituições da UE estão a reforçar o seu conjunto de instrumentos para combater o retrocesso democrático e proteger a democracia, o Estado de direito, os direitos fundamentais, a igualdade e as minorias em toda a União.

Da proteção judicial dos direitos fundamentais à codificação nos Tratados

As Comunidades Europeias (CE) (ora União Europeia) foram originalmente criadas como uma organização internacional dotada de competências de natureza essencialmente económica. Não houve, por conseguinte, qualquer necessidade de regras explícitas relativas ao respeito dos direitos fundamentais, que, durante muito tempo, não foram mencionados nos Tratados, e foram, de qualquer modo, considerados garantidos pela Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH) de 1950, de que os Estados-Membros eram signatários.

Todavia, depois de o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) ter afirmado os princípios do efeito direto e do primado do direito europeu, mas ter recusado o exame da compatibilidade das decisões com o direito nacional e constitucional dos Estados-Membros (Stork, processo 1/58; Ruhrkohlen-Verkaufgesellschaft, processos apensos 36, 37, 38-59 e 40-59), determinados tribunais nacionais começaram a manifestar preocupações quanto aos efeitos dessa jurisprudência na proteção de valores constitucionais como os direitos fundamentais. Se o direito europeu tivesse primazia, inclusive, sobre o direito constitucional nacional, ficaria aberta a possibilidade de uma violação dos direitos fundamentais. Para dirimir este risco teórico, os tribunais constitucionais alemão e italiano proferiram ambos, em 1974, um acórdão em que afirmavam os seus poderes de revisão do Direito europeu, de forma a garantir a sua compatibilidade com os direitos constitucionais [Solange I; Frontini). Esta situação levou o TJUE a afirmar, através da sua jurisprudência, o princípio do respeito dos direitos fundamentais, declarando que os direitos fundamentais estão consagrados nos princípios gerais do direito comunitário protegidos pelo Tribunal (Stauder, processo 29-69). Estes inspiram-se nas tradições constitucionais comuns aos Estados-Membros (Internationale Handelsgesellschaft, processo 11-70) e nos tratados internacionais para a proteção dos direitos humanos de que os Estados-Membros são partes (Nold, processo 4-73), um dos quais é a CEDH (Rutili, processo 36-75).

Com o alargamento progressivo das competências da UE a políticas com impacto direto nos direitos fundamentais — como a Justiça e os Assuntos Internos (JAI), que se alcandoraram, posteriormente, a um verdadeiro espaço de liberdade, de segurança e de justiça (ELSJ) — os Tratados foram alterados para vincular com firmeza a UE à proteção dos direitos fundamentais. O Tratado de Maastricht incluiu uma referência à CEDH e às tradições constitucionais comuns dos Estados-Membros enquanto princípios gerais do direito da UE, enquanto o Tratado de Amesterdão afirmou os «princípios» europeus em que a UE se alicerça (no Tratado de Lisboa, «valores», tal como elencados no artigo 2.o do TUE) e criou um procedimento para suspender os direitos consignados nos Tratados em caso de violações graves e persistentes dos direitos fundamentais por um Estado-Membro. A redação da Carta dos Direitos Fundamentais e a sua entrada em vigor, juntamente com o Tratado de Lisboa, são os últimos desenvolvimentos neste processo de codificação destinado a assegurar a proteção dos direitos fundamentais na UE.

Adesão da UE à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais (CEDH)

Uma vez que a CEDH é o principal instrumento de proteção dos direitos fundamentais na Europa, à qual aderiram todos os Estados-Membros, a adesão da CE à CEDH afigurou-se uma solução lógica para a necessidade de vincular a CE às obrigações em matéria de direitos fundamentais. A Comissão Europeia propôs repetidamente (em 1979, 1990 e 1993) a adesão da CE à CEDH. Na sequência de um pedido de parecer sobre o assunto, o Tribunal de Justiça considerou, em 1996, no seu parecer 2/94, que o Tratado não previa qualquer competência para a CE aprovar regras em matéria de direitos humanos ou para celebrar convenções internacionais neste domínio, tornando a adesão juridicamente impossível. O Tratado de Lisboa resolveu esta situação introduzindo o artigo 6.o, n.o 2, que prevê a adesão obrigatória da UE à CEDH. Isto significou que a UE, como já acontecia com os seus Estados-Membros, passaria a estar sujeita, no que diz respeito ao respeito dos direitos fundamentais, ao controlo por uma entidade jurídica externa à UE, designadamente o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH). Esta adesão permite aos cidadãos da UE — mas também aos nacionais de países terceiros presentes no respetivo território — impugnar diretamente perante o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, com base nas disposições da CEDH, os atos jurídicos adotados pela União nas mesmas condições que os atos jurídicos dos Estados-Membros da União.

Em 2010, após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a UE encetou negociações com o Conselho da Europa sobre um projeto de Acordo de Adesão, que foi concluído em abril de 2013. Em julho de 2013, a Comissão solicitou ao TJUE que se pronunciasse sobre a compatibilidade deste acordo com os Tratados. Em 18 de setembro de 2014, o TJUE emitiu um parecer negativo, indicando que o projeto de acordo podia afetar negativamente as especificidades e a autonomia do direito da UE (parecer 2/13). Após um período de reflexão e debates sobre a forma de ultrapassar os problemas suscitados pelo TJUE, a UE e o Conselho da Europa retomaram as negociações em 2019, as quais se encontram em curso.

Carta dos Direitos Fundamentais da UE

Paralelamente ao mecanismo de controlo «externo» previsto pela adesão da CE à CEDH para garantir a conformidade da legislação e das políticas com os direitos fundamentais, era necessário um mecanismo de controlo «interno» a nível da CE para permitir um controlo judicial preliminar e autónomo do TJUE. Para tal, impunha-se uma carta de direitos específicos da UE e, no Conselho Europeu de 1999, em Colónia, foi decidido convocar uma Convenção para elaborar uma Carta dos Direitos Fundamentais.

A Carta foi proclamada solenemente pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão, em Nice, em 2000. Na sequência de alterações que lhe foram introduzidas, foi novamente proclamada em 2007. No entanto, a Carta só entrou em vigor com a adoção do Tratado de Lisboa, em 1 de setembro de 2009, tal como previsto no artigo 6.o, n.o 1, do TUE, passando a ser, assim, uma fonte vinculativa de direito primário.

Embora assente na CEDH e noutros instrumentos europeus e internacionais, a Carta é inovadora de várias formas, nomeadamente porque inclui, entre outros aspetos, a deficiência, a idade e a orientação sexual como motivos de discriminação proibidos e — entre os direitos fundamentais que esta consigna — o acesso aos documentos, à proteção de dados e à boa administração.

Embora o âmbito de aplicação da Carta seja, por um lado, potencialmente muito vasto — uma vez que a maioria dos direitos que reconhece é concedida a «todos», independentemente da nacionalidade ou do estatuto –, por outro, o artigo 51.o limita a sua aplicação às instituições e aos órgãos da UE e, quando atuam na aplicação do direito da UE, aos Estados-Membros.

Artigo 7.o do TUE, mecanismo e quadro para o Estado de direito da Comissão

Com o Tratado de Amesterdão, foi criado um novo mecanismo de sanções para assegurar que os direitos fundamentais — bem como outros princípios e valores europeus, como a democracia, o Estado de direito, a igualdade e a proteção das minorias — sejam respeitados pelos Estados-Membros da UE para além dos limites legais colocados pelas competências da UE. Tal significa conferir à UE competência para intervir em domínios deixados, de outro modo, ao critério dos Estados-Membros, em situações de «violação grave e persistente» destes valores. O Parlamento havia proposto, pela primeira vez, um mecanismo semelhante no seu projeto de Tratado da UE de 1984. O Tratado de Nice aditou uma fase preventiva, em caso de «risco manifesto de violação grave» dos valores da UE num Estado-Membro. Este procedimento destinava-se a garantir que a proteção dos direitos fundamentais — bem como da democracia, do Estado de direito e dos direitos das minorias, tal como figuram entre os critérios de Copenhaga para a adesão de novos Estados-Membros — continuasse válida também após a adesão e de forma igual para todos os Estados-Membros.

O artigo 7.o, n.o 1, do TUE prevê uma «fase preventiva», que autoriza um terço dos Estados-Membros, o Parlamento Europeu e a Comissão a darem início a um procedimento através do qual o Conselho pode determinar, por maioria de quatro quintos, a existência de um «risco manifesto de violação grave», num Estado-Membro, dos valores da UE proclamados no artigo 2.o do TUE — que incluem o respeito dos direitos humanos, da dignidade humana, da liberdade e da igualdade e os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Antes de proceder a essa determinação, terá de ser realizada uma audição do Estado-Membro em causa, ao qual podem ser feitas recomendações, tendo o Parlamento de dar a sua aprovação por maioria de dois terços dos votos expressos e por maioria absoluta dos membros que o compõem (artigo 354.o, n.o 4, do TFUE). Este procedimento, que é de caráter preventivo, foi recentemente acionado pela Comissão no que toca à Polónia e pelo Parlamento em relação à Hungria; mas continua bloqueado no Conselho, no âmbito do qual poucas foram as audições realizadas, não tendo sido adotada qualquer recomendação — e muito menos decisões. Além disso, foi negado ao Parlamento o direito de apresentar a sua posição nas audições do Conselho, designadamente sobre a Hungria, não obstante o seu papel de iniciador do processo.

O artigo 7.o, n.os 2 e 3, do TUE prevê que, em caso de «existência de uma violação grave e persistente» dos valores da UE, possa ser acionado pela Comissão ou por um terço dos Estados-Membros (e não pelo Parlamento) um «mecanismo de sanções», após o Estado-Membro em causa ter sido instado a apresentar as suas observações. O Conselho Europeu determina por unanimidade a existência da violação, depois de obtida a aprovação do Parlamento pela mesma maioria prevista para o mecanismo de prevenção. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode decidir suspender alguns dos direitos decorrentes da adesão à União do Estado-Membro em causa, incluindo o seu direito de voto no Conselho. O Conselho pode decidir alterar ou revogar as sanções, mais uma vez por maioria qualificada. O Estado-Membro em causa não participa nas votações no Conselho nem no Conselho Europeu. A determinação e a adoção de sanções continua a ser difícil de alcançar, devido à exigência de unanimidade, tal como demonstrado pelo facto de os governos da Hungria e da Polónia terem anunciado que vetariam quaisquer decisões deste tipo relativas ao outro Estado-Membro.

Para colmatar a lacuna entre a ativação politicamente difícil dos procedimentos previstos no artigo 7.o do TUE (tendo em vista dar resposta a situações fora do âmbito de competência do direito da UE) e os processos por infração com efeitos limitados (utilizados em situações específicas abrangidas pelo âmbito de aplicação do direito da UE), a Comissão lançou, em 2014, Um novo quadro da UE para reforçar o Estado de direito. Este quadro visava garantir uma proteção eficaz e coerente do Estado de direito, condição indispensável para garantir o respeito dos direitos fundamentais e da democracia em situações de ameaça sistémica a esses direitos. Destinado a preceder e a complementar o artigo 7.o do TUE, o referido quadro prevê três fases: avaliação da Comissão, ou seja, um diálogo estruturado entre a Comissão e o Estado-Membro, seguido, se necessário, de um parecer sobre o Estado de direito; uma recomendação da Comissão relativa ao Estado de direito e o seguimento dado pelo Estado-Membro à recomendação. Este quadro foi aplicado à Polónia em 2016 e, devido ao seu insucesso, foi seguido da primeiríssima decisão da Comissão de lançar um procedimento ao abrigo do artigo 7.o, em 20 de setembro de 2017.

Em julho de 2019, a Comissão deu um novo passo na sua comunicação intitulada «Reforçar o Estado de direito na União –Plano de ação» e lançou um mecanismo de Estado de direito, que inclui um ciclo de revisão anual com base num relatório sobre o Estado de direito que acompanha a situação nos Estados-Membros, o qual constitui a base do diálogo interinstitucional. O primeiro relatório deste tipo foi publicado em setembro de 2020 — acompanhado por 27 capítulos de países — e abrange o sistema judicial (e, nomeadamente, a respetiva independência, qualidade e eficiência), o quadro anticorrupção (estrutura jurídica e institucional, prevenção, medidas repressivas), o pluralismo dos meios de comunicação social (organismos reguladores, a transparência da propriedade e a interferência governamental, bem como a proteção dos jornalistas) e outros assuntos institucionais relacionados com equilíbrio de poderes (processo legislativo, autoridades independentes, acesso, revisão judicial, organizações da sociedade civil). O relatório reforça substancialmente a monitorização da UE ao abranger — em comparação com o Painel de Avaliação da Justiça da UE e outros instrumentos de monitorização e informação — não só a justiça civil, mas também a justiça penal e administrativa, abordando a independência judicial, a corrupção, o pluralismo dos meios de comunicação social, a separação de poderes e o espaço da sociedade civil. Foi criada uma rede de pontos de contacto nacionais para recolher informações e promovido o diálogo com os Estados-Membros e a manutenção do diálogo com as partes interessadas — designadamente os órgãos do Conselho da Europa, a Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE), a Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE), as redes judiciais e as ONG. O segundo relatório anual foi publicado em junho de 2021.

Outros instrumentos para a proteção dos valores da UE

A UE dispõe de outros instrumentos para a proteção dos seus valores.

Ao propor uma nova iniciativa legislativa, a Comissão verifica a sua compatibilidade com os direitos fundamentais através de uma avaliação de impacto, aspeto que é posteriormente analisado também pelo Conselho e pelo Parlamento.

Além disso, a Comissão publica um relatório anual sobre a aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais, o qual é examinado e debatido pelo Conselho, que adota as respetivas conclusões, e pelo Parlamento, no âmbito do seu relatório anual sobre a situação dos direitos fundamentais na UE. Em dezembro de 2020, a Comissão lançou uma nova estratégia para reforçar a aplicação da Carta na UE, nomeadamente em relação aos fundos da UE, através da «condição habilitadora».

Desde 2014, o Conselho mantém ainda um diálogo anual, sempre sobre temas diferentes, entre todos os Estados-Membros no âmbito do Conselho, para promover e salvaguardar o Estado de direito. A partir do segundo semestre de 2020, o Conselho decidiu centrar-se semestralmente na análise da situação do Estado de direito em cinco Estados-Membros, com base no relatório da Comissão sobre o Estado de direito.

Além disso, no contexto do Semestre Europeu, os assuntos relacionados com os valores da UE são monitorizados e podem ser objeto de recomendações específicas por país. Os domínios em causa incluem os sistemas judiciais (com base no Painel de Avaliação da Justiça), bem como a deficiência, os direitos sociais e os direitos dos cidadãos (no atinente à proteção contra a criminalidade organizada e a corrupção).

A Bulgária e a Roménia também estão sujeitas ao Mecanismo de Cooperação e de Verificação, que contém aspetos relacionados com os valores da UE.

Os processos por infração são um instrumento importante para sancionar as violações dos valores da UE na União, estando o Tribunal de Justiça da União Europeia a desenvolver a sua jurisprudência nesta matéria. Estes processos podem ser abertos em casos de não conformidade de um direito nacional com o direito da UE e os valores da UE, em casos individuais e específicos (ao passo que o artigo 7.o também é aplicável a situações não abrangidas pelo âmbito de aplicação do direito da UE e em que as violações dos direitos fundamentais sejam sistemáticas e persistentes).

A Agência dos Direitos Fundamentais da UE (FRA), criada em 2007, em Viena, desempenha um papel importante no acompanhamento da situação dos direitos fundamentais na UE. A FRA tem por missão a recolha, a análise, a divulgação e a avaliação das informações e dos dados relacionados com os direitos fundamentais. Esta agência realiza igualmente investigações e estudos científicos e publica relatórios anuais e temáticos sobre os direitos fundamentais.

A Comissão está também a reforçar a igualdade e a proteção das minorias — dois dos pilares do artigo 2.o do TUE — através de estratégias, propostas e ações específicas para promover a igualdade de género, combater o racismo e proteger os direitos das pessoas LGBTIQ, das pessoas com deficiência e dos ciganos no âmbito do conceito global de «uma União da Igualdade».

Após o bloqueio resultante dos vetos dos governos da Hungria e da Polónia, no Conselho Europeu de 10-11 de setembro de 2020 chegou-se finalmente a acordo sobre um regulamento relativo a um regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União. O regulamento possibilita a proteção do orçamento da UE sempre que se determine que as violações dos princípios do Estado de direito num Estado-Membro afetam ou são seriamente suscetíveis de afetar, de forma suficientemente direta, a boa gestão financeira do orçamento da UE ou a proteção dos interesses financeiros da UE. Está pendente no TJUE uma ação intentada pelos Governos húngaro e polaco contra o regulamento.

A Comissão está atualmente a debater com vários governos dos Estados-Membros — incluindo os da Hungria e da Polónia — os planos nacionais do Mecanismo de Recuperação e Resiliência para assegurar que estes planos dão resposta aos desafios identificados nas recomendações específicas por país do Semestre Europeu de 2019 e 2020, aprovadas pelo Conselho, que também incluem questões abrangidas pelos relatórios sobre o Estado de direito, bem como a questão fundamental do respeito pelo primado do direito da UE.

Papel do Parlamento Europeu

O Parlamento sempre apoiou o reforço do respeito e da proteção dos direitos fundamentais na UE. Já em 1977, o Parlamento, o Conselho e a Comissão haviam adotado uma Declaração Conjunta sobre os Direitos Fundamentais, na qual se comprometiam a respeitar os direitos fundamentais no exercício das suas competências. Em 1979, o Parlamento Europeu aprovou uma resolução na qual defendia a adesão da Comunidade Europeia à CEDH.

O projeto de Tratado de 1984 que institui a União Europeia especifica que a União tem de proteger a dignidade do indivíduo e conceder a todos os que se encontram sob a sua jurisdição os direitos e liberdades fundamentais decorrentes dos princípios comuns das constituições nacionais e da CEDH. Prevê ainda a adesão da União à CEDH. Na resolução de 12 de abril de 1989, o Parlamento proclamou a adoção da Declaração dos Direitos e Liberdades Fundamentais.

Desde 1993, o Parlamento realiza anualmente um debate e adota uma resolução sobre a situação dos direitos fundamentais na UE com base num relatório da sua Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos. O PE tem vindo a aprovar também um número crescente de resoluções sobre aspetos específicos relativos à proteção dos valores do artigo 2.o do TUE nos Estados-Membros.

O Parlamento sempre apoiou a UE no que toca à adoção da sua própria carta de direitos e defendeu que a Carta dos Direitos Fundamentais fosse vinculativa. Este objetivo foi finalmente alcançado em 2009 com o Tratado de Lisboa.

Mais recentemente, o Parlamento manifestou repetidamente sérias preocupações quanto à erosão gradual das normas do artigo 2.o do TUE em alguns Estados-Membros. Para abordar este problema, o Parlamento apresentou uma série de sugestões para reforçar a proteção na UE, não só dos direitos fundamentais, mas também da democracia e do Estado de direito e, de um modo mais geral, de todos os valores da UE abrangidos pelo artigo 2.o do TUE, propondo novos mecanismos e procedimentos para colmatar as lacunas existentes. Em várias resoluções desde 2012, o Parlamento apelou à criação de uma Comissão de Copenhaga, bem como de um ciclo político europeu em matéria de direitos fundamentais, de um mecanismo de alerta precoce, de um procedimento de congelamento e do reforço da FRA.

Numa resolução histórica de 2016 sobre o assunto, o Parlamento consolidou as suas propostas anteriores e solicitou que a Comissão apresentasse um acordo interinstitucional para o estabelecimento de um mecanismo da UE para a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais, que se basearia num pacto da União celebrado entre a Comissão e o Conselho. Tal incluiria um ciclo político anual baseado num relatório de controlo do respeito dos valores da UE na União elaborado pela Comissão e por um painel de peritos, seguido de um debate parlamentar e acompanhado de disposições para abordar os riscos ou violações[1]. O Parlamento solicitou igualmente um novo projeto de acordo para a adesão da UE à CEDH, bem como alterações ao Tratado, como a eliminação do artigo 51.o da Carta dos Direitos Fundamentais, a sua conversão numa Carta dos Direitos da União Europeia e a supressão da exigência de unanimidade para a igualdade e a não discriminação. Numa resolução de 2020, o Parlamento propôs o texto dum acordo interinstitucional sobre o reforço dos valores da União, desenvolvendo propostas anteriores e acrescentando a possibilidade de relatórios urgentes e a criação de um grupo de trabalho interinstitucional. Numa resolução de 2021, o Parlamento instou igualmente a Comissão a alargar o seu relatório anual sobre o Estado de direito de modo a abranger todos os valores do artigo 2.o do TUE e a incluir recomendações específicas por país.

Em 2018, o Parlamento aprovou uma resolução congratulando-se com a decisão da Comissão de acionar o artigo 7.o, n.o 1, do TUE em relação à Polónia, bem como uma resolução que lança o procedimento previsto no artigo 7.o, n.o 1, do TUE contra a Hungria, apresentando ao Conselho uma proposta fundamentada e convidando esta instituição a determinar se pode existir um risco manifesto de violação grave dos valores referidos no artigo 2.o do TUE, bem como a fazer recomendações adequadas à Hungria a este respeito[2]. Em 2020, o Parlamento aprovou igualmente uma resolução que alarga o âmbito das preocupações a analisar no procedimento previsto no artigo 7.o, n.o 1, do TUE em relação à Polónia.

Na sequência dos assassinatos dos jornalistas Daphne Caruana Galizia (em Malta) e Ján Kuciak e da sua noiva (na Eslováquia) — e num esforço para reforçar o acompanhamento e a ação do Parlamento no que respeita aos valores do artigo 2.o do TUE — a Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos (LIBE) criou um Grupo de Acompanhamento para a Democracia, o Estado de Direito e os Direitos Fundamentais. Este grupo está encarregado de abordar as ameaças aos valores da UE que surgirem em toda a União e de apresentar propostas de ação à comissão LIBE.

 

[1]A Comissão retomou muitas das sugestões do Parlamento na sua comunicação de 2019 (estabelecimento dum ciclo interinstitucional, com um relatório anual, acompanhamento dos Estados-Membros no que toca ao Estado de direito e assuntos conexos) mas não as relacionadas com a cobertura da totalidade do artigo 2.º do TUE (não só o Estado de direito, mas também a democracia, os direitos fundamentais, a igualdade e as minorias), a criação dum comité de peritos independentes e um acordo interinstitucional sobre o ciclo, a elaboração de recomendações específicas por Estado-Membro e o relançamento da publicação de relatórios sobre a luta contra a corrupção.
[2]Para mais informações sobre as atividades recentes do Parlamento em matéria de direitos fundamentais, consultar «The protection of fundamental rights in the EU: European Parliament achievements during the 2014-2019 legislative term and challenges for the future».

Ottavio Marzocchi