Livre circulação de pessoas

A liberdade de circulação e de residência das pessoas na União Europeia constitui a pedra angular da cidadania da UE, estabelecida pelo Tratado de Maastricht em 1992. A supressão gradual das fronteiras internas nos termos dos acordos de Schengen foi seguida da adoção da Diretiva 2004/38/CE relativa ao direito de os cidadãos da UE e os membros das suas famílias poderem circular e residir livremente na UE. Não obstante a importância deste direito, persistem obstáculos substanciais à sua aplicação.

Base jurídica

Artigo 3.º, n.º 2, do Tratado da União Europeia; Artigo 21.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE); Títulos IV e V do TFUE; Artigo 45.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

Objetivos

O conceito de livre circulação de pessoas sofreu, desde os primórdios, uma alteração de sentido. As primeiras disposições sobre esta questão, constantes do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, de 1957, contemplavam a livre circulação de trabalhadores e a liberdade de estabelecimento e, portanto, as pessoas quer como trabalhadores assalariados, quer como prestadores de serviços. O Tratado de Maastricht introduziu a noção de cidadania da UE, da qual qualquer nacional de um Estado-Membro beneficia automaticamente. É precisamente na cidadania da UE que assenta o direito de livre circulação e residência das pessoas no território dos Estados-Membros. O Tratado de Lisboa confirmou este direito, que consta também das disposições gerais relativas ao Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça.

Resultados

A. Espaço Schengen

O marco mais significativo na criação de um mercado interno com livre circulação de pessoas foi a conclusão dos dois acordos de Schengen, a saber, o Acordo de Schengen propriamente dito, de 14 de junho de 1985, e a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, que foi assinada em 19 de junho de 1990 e entrou em vigor em 26 de março de 1995. Inicialmente, a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen (assinada apenas pela Bélgica, pela França, pela Alemanha, pelo Luxemburgo e pelos Países Baixos) baseava-se na cooperação intergovernamental nas áreas da justiça e dos assuntos internos. Um protocolo anexo ao Tratado de Amesterdão previa a transferência do «Acervo de Schengen»para os Tratados. Atualmente, em virtude do Tratado de Lisboa, é sujeita a controlo parlamentar e judicial. Como a maior parte das regras de Schengen está atualmente integrada no acervo da UE, deixou de ser possível aos países candidatos à adesão, desde o alargamento da UE de 1 de maio de 2004, optar pela não participação (artigo 7.º do Protocolo de Schengen).

1. Países participantes

São atualmente 27 os países que participam de pleno direito no espaço Schengen: 23 Estados-Membros da UE, bem como a Noruega, a Islândia, a Suíça e o Listenstaine (que têm o estatuto de associados). A Irlanda não é parte na Convenção, mas pode optar por participar (opt in) em determinadas partes do acervo legislativo de Schengen. A Dinamarca, apesar de fazer parte do espaço Schengen desde 2001, dispõe de uma cláusula de não participação no que toca a quaisquer novas medidas no domínio da JAI, incluindo no que respeita ao espaço Schengen, estando, porém, vinculada a disposições específicas no domínio da política comum em matéria de vistos. Em 30 de dezembro de 2023, o Conselho decidiu suprimir os controlos nas fronteiras internas aéreas e marítimas com a Bulgária e a Roménia. Os controlos nas fronteiras internas com Chipre ainda não foram suprimidos.

2. Âmbito

Entre os resultados do espaço Schengen contam-se:

1. a abolição dos controlos nas fronteiras internas para todas as pessoas;
2. as medidas destinadas a reforçar e harmonizar os controlos nas fronteiras externas (4.2.4): o facto de todos os cidadãos da UE só terem de apresentar o bilhete de identidade ou o passaporte para entrar no espaço Schengen;
3. uma política comum em matéria de vistos para estadas de curta duração: os cidadãos de países terceiros incluídos na lista comum de países não membros, cujos cidadãos necessitam de um visto de entrada (ver o anexo II do Regulamento (CE) n.º 539/2001 do Conselho), podem obter um visto único, válido para todo o espaço Schengen;
4. a cooperação policial (4.2.7) e judiciária (4.2.6): as forças policiais cooperam entre si na deteção e prevenção de delitos e têm o direito de perseguir criminosos em fuga no território de um país vizinho signatário do Acordo de Schengen; refira-se também a existência de um sistema de extradição mais célere e o reconhecimento mútuo das decisões penais;
5. a criação e desenvolvimento do Sistema de Informação Schengen (SIS) (4.2.4).

3. Desafios

Embora o espaço Schengen seja amplamente considerado um dos principais sucessos da União Europeia, deparou-se recentemente com uma ameaça existencial devido à pandemia de COVID-19, que fez com que os Estados-Membros fechassem as fronteiras, num esforço para controlar a propagação do vírus, antes de introduzirem o Certificado Digital COVID da UE, em julho de 2021. Antes disso, os principais desafios tinham sido o afluxo considerável de refugiados e migrantes para a UE, bem como os ataques terroristas.

B. Livre circulação de cidadãos da UE e dos membros das suas famílias

1. Primeiros passos

Para transformar a Comunidade num espaço de verdadeira mobilidade e liberdade de circulação para todos os seus cidadãos, foram aprovadas diretivas em 1990 com o objetivo de conceder direitos de residência a pessoas que não exerçam uma atividade profissional: a Diretiva 90/365/CEE do Conselho, relativa ao direito de residência dos trabalhadores assalariados e não assalariados que cessaram a sua atividade profissional, a Diretiva 90/366/CEE do Conselho, relativa ao direito de residência dos estudantes, e a Diretiva 90/364/CEE do Conselho, relativa ao direito de residência (para os nacionais dos Estados-Membros que não beneficiem desse direito por força de outras disposições do Direito comunitário e para os membros das respetivas famílias).

2. Diretiva 2004/38/CE

Para consolidar os diferentes textos legislativos (designadamente os acima referidos) e para ter em conta a vasta jurisprudência associada à livre circulação de pessoas, foi aprovada em 2004 uma nova diretiva global: a Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados-Membros. A diretiva destina-se a incentivar os cidadãos da UE a exercer o direito à livre circulação e residência nos Estados-Membros, a reduzir ao estritamente necessário as formalidades administrativas, a definir melhor o estatuto dos membros da família e a circunscrever a possibilidade de recusar a entrada ou pôr termo ao direito de residência. Nos termos da Diretiva 2004/38/CE, são membros da família:

• O cônjuge (inclusive do mesmo sexo, tal como clarificado pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) no seu acórdão Coman, C-673/16);
• o membro da parceria registada, se a legislação do Estado-Membro de acolhimento considerar as parcerias registadas equiparáveis ao casamento;
• os descendentes diretos com menos de 21 anos de idade ou que estejam a cargo, assim como os do cônjuge ou do membro da união de facto;
• e os ascendentes diretos a cargo, assim como os do cônjuge ou do membro da parceria registada.

Uma grande maioria dos Estados-Membros também aplica a diretiva para garantir os direitos de livre circulação aos cônjuges do mesmo sexo, aos parceiros registados e aos parceiros numa relação duradoura.

a. Direitos e obrigações:

• Para estadas com uma duração inferior a três meses: o único requisito para os cidadãos da UE é serem titulares de um documento de identidade ou passaporte válido. O Estado-Membro de acolhimento pode exigir à pessoa em questão que registe a sua presença no país.
• Para estadas com uma duração superior a três meses: os cidadãos da UE e os membros da respetiva família – caso não exerçam uma atividade profissional – têm de possuir recursos suficientes e seguro de saúde, de modo a assegurar que não se tornem um encargo para os serviços sociais do Estado-Membro de acolhimento durante a sua estada. Os cidadãos da UE não necessitam de autorização de residência, mas os Estados-Membros podem exigir que se registem junto das autoridades competentes. Os membros da família dos cidadãos da UE que não tenham a nacionalidade de um Estado-Membro devem requerer uma autorização de residência válida para a duração da sua estada ou por um período de cinco anos.
• Direito de residência permanente: os cidadãos da UE adquirem este direito depois de um período de cinco anos consecutivos com o estatuto de residente legal, desde que não tenham sido objeto de uma decisão de expulsão. Este direito deixou de estar sujeito a quaisquer condições. A mesma regra é aplicável aos membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado-Membro e que tenham residido com um cidadão da UE durante um período de cinco anos. O direito de residência permanente só se perde em caso de ausência do Estado-Membro de acolhimento por um período superior a dois anos consecutivos.
• Restrições ao direito de entrada e ao direito de residência: os cidadãos da UE ou os membros da respetiva família podem ser afastados do Estado-Membro de acolhimento por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública. São concedidas garantias para assegurar que estas decisões não sejam tomadas por motivos económicos, que respeitem o princípio da proporcionalidade e tenham por base a conduta pessoal, entre outros aspetos.

Por fim, a diretiva permite que os Estados-Membros adotem as medidas necessárias para recusar, fazer cessar ou retirar qualquer direito em caso de abuso de direito ou de fraude, como os casamentos de conveniência.

b. A aplicação da Diretiva 2004/38/CE

A diretiva deu azo a problemas e controvérsia, que ficaram patentes com o aparecimento de graves falhas no âmbito da sua aplicação e os contínuos obstáculos à livre circulação, como demonstrado por relatórios da Comissão e estudos do Parlamento sobre a aplicação da diretiva, processos por infração contra vários Estados-Membros devido à transposição incorreta ou incompleta, assim como pelo elevado número de petições apresentadas ao Parlamento Europeu e pelo número significativo de processos no Tribunal de Justiça da União Europeia. As críticas formuladas por alguns Estados-Membros em 2013-2014 sobre o alegado abuso das regras de livre circulação por parte dos cidadãos da UE para efeitos do «turismo de prestações» conduziram a debates ao nível da UE sobre possíveis reformas, entretanto sido anuladas após a decisão do Reino Unido de sair da UE.

c. Nacionais de países terceiros

As disposições aplicáveis a cidadãos de países terceiros que não sejam familiares de um cidadão da UE estão explicadas nesta página (4.2.3).

O papel do Parlamento Europeu

O Parlamento lutou arduamente para garantir o direito à liberdade de circulação, que considera ser um princípio fundamental da União Europeia. Na sua resolução de 16 de janeiro de 2014 sobre o respeito do direito fundamental à livre circulação na UE, o Parlamento rejeitou os esforços para condicionar os direitos em matéria de livre circulação e exortou os Estados-Membros a cumprirem as disposições do Tratado relativamente à legislação da UE em matéria de regras de livre circulação e a assegurarem o respeito do princípio da igualdade e do direito fundamental à liberdade de circulação em todos os Estados-Membros. Nas suas resoluções de 15 de março de 2017, sobre os obstáculos colocados aos cidadãos da UE relativamente à sua liberdade de circular e trabalhar no mercado interno, e de 12 de dezembro de 2017, sobre o relatório de 2017 sobre a cidadania da União, o Parlamento apelou uma vez mais à supressão dos obstáculos ao direito à livre circulação. A decisão tomada pelo Reino Unido de sair da União Europeia privou a livre circulação de um dos seus principais críticos.

No que diz respeito ao espaço Schengen, o Parlamento, na sua resolução de 30 de maio de 2018 sobre o relatório anual sobre o funcionamento do espaço Schengen, condenou «a reintrodução prolongada de controlos nas fronteiras internas», na medida em que é «prejudicial para a unidade do espaço Schengen e é lesiva da prosperidade dos cidadãos europeus e do princípio da livre circulação».

A pandemia de COVID-19 levou a maioria dos Estados-Membros a reintroduzirem controlos nas fronteiras internas, encerrar fronteiras e aplicar restrições temporárias às viagens a partir de outros países da UE, embora estas medidas tenham sido parcialmente atenuadas com a introdução do Certificado Digital COVID da UE. Em várias resoluções, o Parlamento manifestou reiteradamente as suas preocupações e apelou a uma melhor coordenação a nível da UE e a um rápido regresso ao funcionamento, sem restrições, do espaço Schengen, bem como à sua reforma. Adotou igualmente uma proposta de reforma do Código das Fronteiras Schengen, que reforça a livre circulação, clarifica as regras e reduz os controlos temporários nas fronteiras.

O Parlamento instou repetidamente o Conselho a concordar com a plena aplicação das disposições do acervo de Schengen na Bulgária e na Roménia, levando o Conselho, em dezembro de 2023, a suprimir os controlos nas fronteiras internas aéreas e marítimas.

 

Ottavio Marzocchi

04-2024