Livre circulação de pessoas

A liberdade de circulação e de residência das pessoas na União Europeia constitui a pedra angular da cidadania da UE, estabelecida pelo Tratado de Maastricht em 1992. A supressão gradual das fronteiras internas nos termos dos acordos de Schengen foi seguida da adoção da Diretiva 2004/38/CE relativa ao direito de os cidadãos da UE e os membros das suas famílias poderem circular e residir livremente na UE. Não obstante a importância deste direito, persistem obstáculos substanciais à sua aplicação.

Base jurídica

Artigo 3.º, n.º 2, do Tratado da União Europeia; Artigo 21.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE); Títulos IV e V do TFUE; Artigo 45.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

Objetivos

O conceito de livre circulação de pessoas sofreu, desde os primórdios, uma alteração de sentido. As primeiras disposições sobre esta questão, constantes do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, de 1957, contemplavam a livre circulação de trabalhadores e a liberdade de estabelecimento e, portanto, as pessoas quer como trabalhadores assalariados, quer como prestadores de serviços. O Tratado de Maastricht (oficialmente chamado Tratado da União Europeia) introduziu a noção de cidadania da UE, da qual qualquer nacional de um Estado-Membro beneficia automaticamente. É precisamente na cidadania da UE que assenta o direito de livre circulação e residência das pessoas no território dos Estados-Membros. O Tratado de Lisboa confirmou este direito, que consta também das disposições gerais relativas ao Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça.

Realizações

A. Espaço Schengen

O marco mais significativo na criação de um mercado interno com livre circulação de pessoas foi a conclusão dos dois acordos de Schengen, a saber, o Acordo de Schengen propriamente dito, de 14 de junho de 1985, e a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, que foi assinada em 19 de junho de 1990 e entrou em vigor em 26 de março de 1995. Inicialmente, a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen (assinada apenas pela Bélgica, pela França, pela Alemanha, pelo Luxemburgo e pelos Países Baixos) baseava-se na cooperação intergovernamental nas áreas da justiça e dos assuntos internos. Um protocolo anexo ao Tratado de Amesterdão previa a transferência do «Acervo de Schengen» para os Tratados. Atualmente, em virtude do Tratado de Lisboa, é sujeito a controlo parlamentar e judicial. Como a maior parte das regras de Schengen está atualmente integrada no acervo da UE, deixou de ser possível aos países candidatos à adesão, desde o alargamento da UE de 1 de maio de 2004, optar pela não participação (artigo 7.º do Protocolo de Schengen).

1. Países participantes

São atualmente 29 os países que participam de pleno direito no espaço Schengen: 25 Estados-Membros da UE, bem como a Noruega, a Islândia, a Suíça e o Listenstaine (que têm o estatuto de associados). A Irlanda não é parte na Convenção, mas pode optar por participar («opt in») em determinadas partes do acervo legislativo de Schengen. A Dinamarca, apesar de fazer parte do espaço Schengen desde 2001, dispõe de uma cláusula de não participação no que toca a quaisquer novas medidas no domínio da JAI, incluindo no que respeita ao espaço Schengen, estando, porém, vinculada a disposições específicas no domínio da política comum em matéria de vistos. Em 30 de dezembro de 2023, o Conselho chegou a um acordo quanto à supressão dos controlos nas fronteiras internas aéreas e marítimas com a Bulgária e a Roménia e os controlos nas fronteiras aéreas e marítimas entre estes dois países e os países do espaço Schengen cessaram em 31 de março de 2024. A Bulgária e a Roménia tornaram-se membros de pleno direito do espaço Schengen em 1 de janeiro de 2025, data em que foi suprimida a exigência de controlos de pessoas nas fronteiras terrestres internas.

2. Âmbito

Entre os resultados do espaço Schengen contam-se:

1. a abolição dos controlos nas fronteiras internas para todas as pessoas;
2. as medidas destinadas a reforçar e harmonizar os controlos nas fronteiras externas (ver ficha 4.2.4): o facto de todos os cidadãos da UE só terem de apresentar o bilhete de identidade ou o passaporte para entrar no espaço Schengen;
3. uma política comum em matéria de vistos para estadas de curta duração: os cidadãos de países terceiros incluídos na lista comum de países não membros, cujos cidadãos necessitam de um visto de entrada (ver o anexo II do Regulamento (CE) n.º 539/2001 do Conselho), podem obter um visto único, válido para todo o espaço Schengen;
4. a cooperação policial (ver ficha 4.2.7) e judiciária (ver ficha 4.2.6): as forças policiais cooperam entre si na deteção e prevenção de delitos e têm o direito de perseguir criminosos em fuga no território de um país vizinho signatário do Acordo de Schengen; refira-se também a existência de um sistema de extradição mais célere e o reconhecimento mútuo das decisões penais;
5. a criação e desenvolvimento do Sistema de Informação Schengen (SIS) (ver ficha 4.2.4).

3. Desafios

Embora o espaço Schengen seja amplamente considerado um dos principais sucessos da União Europeia, deparou-se recentemente com uma ameaça existencial devido à pandemia de COVID-19, que fez com que os Estados-Membros fechassem as fronteiras, num esforço para controlar a propagação do vírus, antes de introduzirem o Certificado Digital COVID da UE, em julho de 2021. Antes disso, os principais desafios tinham sido o afluxo considerável de refugiados e migrantes para a UE, bem como os ataques terroristas.

B. Livre circulação de cidadãos da UE e dos membros das suas famílias

1. Primeiros passos

Para transformar a Comunidade num espaço de verdadeira mobilidade e liberdade de circulação para todos os seus cidadãos, foram aprovadas diretivas em 1990 com o objetivo de conceder direitos de residência a pessoas que não exerçam uma atividade profissional: a Diretiva 90/365/CEE do Conselho, relativa ao direito de residência dos trabalhadores assalariados e não assalariados que cessaram a sua atividade profissional, a Diretiva 90/366/CEE do Conselho, relativa ao direito de residência dos estudantes, e a Diretiva 90/364/CEE do Conselho, relativa ao direito de residência (para os nacionais dos Estados-Membros que não beneficiem desse direito por força de outras disposições do Direito comunitário e para os membros das respetivas famílias).

2. Diretiva 2004/38/CE

Para consolidar os diferentes textos legislativos (designadamente os acima referidos) e para ter em conta a vasta jurisprudência associada à livre circulação de pessoas, foi aprovada em 2004 uma nova diretiva global: a Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados-Membros. A diretiva destina-se a incentivar os cidadãos da UE a exercer o direito à livre circulação e residência nos Estados-Membros, a reduzir ao estritamente necessário as formalidades administrativas, a definir melhor o estatuto dos membros da família e a circunscrever a possibilidade de recusar a entrada ou pôr termo ao direito de residência. Nos termos da Diretiva 2004/38/CE, são membros da família:

• o cônjuge (inclusive do mesmo sexo, tal como clarificado pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) no seu acórdão Coman, C-673/16);
• o parceiro registado, se a legislação do Estado-Membro de acolhimento considerar as parcerias registadas equiparáveis ao casamento;
• os descendentes diretos com menos de 21 anos de idade ou que estejam a cargo, assim como os do cônjuge ou do membro da união de facto;
• e os ascendentes diretos a cargo, assim como os do cônjuge ou do membro da parceria registada.

Uma grande maioria dos Estados-Membros também aplica a diretiva para garantir os direitos de livre circulação aos cônjuges do mesmo sexo, aos parceiros registados e aos parceiros numa relação duradoura.

a. Direitos e obrigações:

• Para estadas com uma duração inferior a três meses: o único requisito para os cidadãos da UE é serem titulares de um documento de identidade ou passaporte válido. O Estado-Membro de acolhimento pode exigir à pessoa em questão que registe a sua presença no país.
• Para estadas com uma duração superior a três meses: os cidadãos da UE e os membros da respetiva família — caso não exerçam uma atividade profissional — têm de possuir recursos suficientes e seguro de saúde, de modo a assegurar que não se tornem um encargo para os serviços sociais do Estado-Membro de acolhimento durante a sua estada. Os cidadãos da UE não precisam de autorização de residência, mas os Estados-Membros podem exigir que se registem junto das autoridades competentes. Os membros da família dos cidadãos da UE que não tenham a nacionalidade de um Estado-Membro devem requerer uma autorização de residência válida para a duração da sua estada ou por um período de cinco anos.
• Direito de residência permanente: os cidadãos da UE adquirem este direito depois de um período de cinco anos consecutivos com o estatuto de residente legal, desde que não tenham sido objeto de uma decisão de expulsão. Este direito deixou de estar sujeito a quaisquer condições. A mesma regra é aplicável aos membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado-Membro e que tenham residido com um cidadão da UE durante um período de cinco anos. O direito de residência permanente só se perde em caso de ausência do Estado-Membro de acolhimento por um período superior a dois anos consecutivos.
• Restrições ao direito de entrada e ao direito de residência: os cidadãos da UE ou os membros da respetiva família podem ser afastados do Estado-Membro de acolhimento por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública. São concedidas garantias para assegurar que estas decisões não sejam tomadas por motivos económicos, que respeitem o princípio da proporcionalidade e tenham por base a conduta pessoal, entre outros aspetos.

Por fim, a diretiva permite que os Estados-Membros adotem as medidas necessárias para recusar, fazer cessar ou retirar qualquer direito em caso de abuso de direito ou de fraude, como os casamentos de conveniência.

b. A aplicação da Diretiva 2004/38/CE

A diretiva deu azo a problemas e controvérsia, que ficaram patentes com o aparecimento de graves falhas no âmbito da sua aplicação e os contínuos obstáculos à livre circulação, como demonstrado por relatórios da Comissão e estudos do Parlamento sobre a aplicação da diretiva, processos por infração contra vários Estados-Membros devido à transposição incorreta ou incompleta, assim como pelo elevado número de petições apresentadas ao Parlamento Europeu e pelo número significativo de processos no Tribunal de Justiça da União Europeia. As críticas formuladas por alguns Estados-Membros em 2013-2014 sobre o alegado abuso das regras de livre circulação por parte dos cidadãos da UE para efeitos do «turismo de prestações» conduziram a debates ao nível da UE sobre possíveis reformas, entretanto sido anuladas após a decisão do Reino Unido de sair da UE.

Em dezembro de 2023, a Comissão Europeia publicou um novo documento de orientação, intitulado «Orientações sobre o direito de livre circulação dos cidadãos da UE e suas famílias». Substitui o documento de orientação de 2009 e visa reforçar a aplicação efetiva e uniforme da legislação em matéria de livre circulação em toda a UE. Proporciona esclarecimentos para ajudar as autoridades nacionais a combater os abusos e as fraudes relacionadas com os direitos de livre circulação. Além disso, o Serviço de Estudos do Parlamento Europeu publicou, em maio de 2024, uma nota informativa sobre a livre circulação dos cidadãos da UE e dos membros das suas famílias, que oferece uma panorâmica das condições e dos direitos previstos na Diretiva 2004/38/CE para os cidadãos da UE e os membros das suas famílias. A aplicação da Diretiva 2004/38/CE continua a ser objeto de debate, em especial no que diz respeito ao equilíbrio entre facilitar a livre circulação e combater potenciais abusos.

3. 3. Documento físicos e digitais

O Regulamento (UE) 2025/1208 do Conselho, de 12 de junho de 2025, que visa reforçar a segurança dos bilhetes de identidade dos cidadãos da União e dos títulos de residência emitidos aos cidadãos da União e seus familiares que exercem o direito à livre circulação, substitui o Regulamento (UE) 2019/1157 e reforça ainda mais a segurança dos bilhetes de identidade dos cidadãos da União e dos títulos de residência emitidos aos cidadãos da União e seus familiares que exercem o direito à livre circulação.

Este regulamento exige que os Estados-Membros da UE emitam bilhetes de identidade que contenham um chip sem contacto altamente seguro com a fotografia do titular e duas impressões digitais. O Regulamento (UE) 2025/1208 não exige que os Estados-Membros da UE emitam bilhetes de identidade se este tipo de documentação não estiver previsto na sua legislação nacional.

Ao melhorar a fiabilidade dos documentos e harmonizar os elementos de segurança, este novo regulamento visa reduzir a fraude e a falsificação e facilitar o reconhecimento dos documentos de identidade e de residência em toda a UE, apoiando assim o exercício efetivo dos direitos de livre circulação ao abrigo da Diretiva 2004/38/CE e do artigo 21.º do TFUE.

Em 8 de outubro de 2024, a Comissão adotou uma proposta legislativa que deve permitir aos cidadãos da UE criar as chamadas credenciais de viagem digitais com base nos seus bilhetes de identidade. As credenciais de viagem digitais são, basicamente, uma cópia digital dos dados constantes do chip do bilhete de identidade, com exceção das impressões digitais. Deve permitir aos cidadãos da UE utilizar uma credencial de viagem digital baseada num cartão de identidade quando viajam para ou dentro da UE.

4. Nacionais de países terceiros

As disposições aplicáveis a cidadãos de países terceiros que não sejam familiares de um cidadão da UE estão explicadas na ficha temática sobre a política de imigração (ver ficha 4.2.3).

O papel do Parlamento Europeu

O Parlamento lutou arduamente para garantir o direito à liberdade de circulação, que considera ser um princípio fundamental da União Europeia. Na sua resolução de 16 de janeiro de 2014 sobre o respeito do direito fundamental à livre circulação na UE, o Parlamento rejeitou os esforços tendentes a condicionar os direitos em matéria de livre circulação e exortou os Estados-Membros a cumprirem as disposições do Tratado relativamente à legislação da UE em matéria de regras de livre circulação e a assegurarem o respeito do princípio da igualdade e do direito fundamental à liberdade de circulação em todos os Estados-Membros. Nas suas resoluções de 15 de março de 2017, sobre os obstáculos colocados aos cidadãos da UE relativamente à sua liberdade de circular e trabalhar no mercado interno, e de 12 de dezembro de 2017, sobre o relatório de 2017, sobre a cidadania da União, o Parlamento apelou uma vez mais à supressão dos obstáculos ao direito à livre circulação. A decisão do Reino Unido de sair da União Europeia provocou o desaparecimento de um dos principais críticos da livre circulação.

No que diz respeito ao espaço Schengen, o Parlamento, na sua resolução de 30 de maio de 2018 sobre o relatório anual sobre o funcionamento do espaço Schengen, condenou «a reintrodução prolongada de controlos nas fronteiras internas», na medida em que é «prejudicial para a unidade do espaço Schengen e é lesiva da prosperidade dos cidadãos europeus e do princípio da livre circulação». Em 15 de outubro de 2025, o Parlamento organizou, em cooperação com a Comissão Europeia, um evento para comemorar o 40.º aniversário da assinatura do Acordo de Schengen.

A pandemia de COVID-19 levou a maioria dos Estados-Membros a reintroduzirem controlos nas fronteiras internas, encerrar fronteiras e aplicar restrições temporárias às viagens a partir de outros países da UE. Em várias resoluções, o Parlamento manifestou reiteradamente as suas preocupações e apelou a uma melhor coordenação a nível da UE e a um rápido regresso ao funcionamento, sem restrições, do espaço Schengen, bem como à sua reforma. Em 24 de abril de 2024, o Parlamento adotou formalmente em sessão plenária uma resolução legislativa para reformar o Código das Fronteiras Schengen que reforça a livre circulação, clarifica as regras e reduz os controlos temporários nas fronteiras.

A presente ficha temática é elaborada pelo Departamento Temático da Justiça, das Liberdades Cívicas e dos Assuntos Institucionais.

 

Alessandro ERMINI / Clemence Rogalski

11-2025