O objetivo da política de asilo da UE é conceder um estatuto adequado a qualquer nacional de um país terceiro que necessite de proteção internacional num dos Estados-Membros e garantir a observância do princípio da não repulsão[1]. Neste sentido, a UE está a envidar esforços para criar um Sistema Europeu Comum de Asilo.

Base jurídica

  • Artigo 67.º, n.º 2, e artigos 78.º e 80.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE);
  • Artigo 18.º da Carta dos Direitos Fundamentais da UE.

Objetivos

A UE pretende desenvolver uma política comum em matéria de asilo, de proteção subsidiária e de proteção temporária com o intuito de conceder um estatuto adequado a qualquer nacional de um país terceiro que necessite de proteção internacional, assim como assegurar a observância do princípio da não repulsão. Esta política deve ser coerente com a Convenção de Genebra relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 28 de julho de 1951, e o seu Protocolo de 31 de janeiro de 1967. Nem o TFUE nem a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia estabelecem uma definição dos termos «asilo» e «refugiado», mas ambos remetem expressamente para a Convenção de Genebra e o seu Protocolo.

Realizações

A. Os progressos na sequência dos Tratados de Amesterdão e de Nice

Com o Tratado de Maastricht, em 1993, a cooperação intergovernamental já existente em matéria de asilo passou a fazer parte do quadro institucional da UE. Como principal interveniente, coube ao Conselho envolver a Comissão nos seus trabalhos e informar o Parlamento sobre as suas iniciativas em matéria de asilo. O Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) não possuía competência em questões relacionadas com o asilo.

O Tratado de Amesterdão veio conferir, em 1999, novas competências às instituições da União que lhes permitem elaborar textos legislativos em matéria de asilo de acordo com um mecanismo institucional específico: um período transitório de cinco anos com o direito de iniciativa partilhado entre a Comissão e os Estados-Membros e a decisão por unanimidade no Conselho após consulta do Parlamento. O Tribunal de Justiça da União Europeia passou também a dispor de competências em casos específicos. O Tratado de Amesterdão previa também que, uma vez terminada esta primeira fase de cinco anos, o Conselho pudesse decidir a aplicação do processo normal de codecisão, tomando daí em diante as suas decisões por maioria qualificada. O Conselho deliberou neste sentido no final de 2004, sendo o processo de codecisão (agora denominado processo legislativo ordinário) aplicado desde 2005.

Com a adoção do Programa de Tampere, em outubro de 1999, o Conselho Europeu decidiu que a aplicação do Sistema Europeu Comum de Asilo deveria processar-se em duas fases: a adoção de normas mínimas comuns, a curto prazo, deveria conduzir, a mais longo prazo, a um processo comum e a um estatuto uniforme para aqueles a quem é concedido asilo válido em toda a UE.

Esta situação deu origem à chamada «primeira fase» do Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA), de 1999 a 2004, que estabelece os critérios e mecanismos para a determinação do Estado-Membro responsável pela análise dos pedidos de asilo (e substitui a Convenção Internacional/Intergovernamental de Dublim de 1990), incluindo a base de dados dactiloscópicos da UE sobre pedidos de asilo (Eurodac) para o armazenamento e a comparação de dados dactiloscópicos. Definiu igualmente normas mínimas comuns a que os Estados-Membros devem aderir no contexto do acolhimento dos requerentes de asilo, determinou critérios de qualificação para a proteção internacional e a natureza da proteção concedida e estabeleceu procedimentos para a concessão e retirada do estatuto de refugiado. Outra legislação veio contemplar a proteção temporária no caso de um afluxo em grande escala.

Em novembro de 2004, o Programa da Haia solicitava que os instrumentos e as medidas da segunda fase fossem adotados até ao final de 2010, destacando a ambição da UE de ir além de normas mínimas e desenvolver um procedimento de asilo único que incluísse garantias comuns e um estatuto uniforme para as pessoas a quem fosse concedida proteção. No Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo, de 2008, este prazo foi adiado para 2012.

B. O Tratado de Lisboa

O Tratado de Lisboa, que entrou em vigor em dezembro de 2009, veio modificar esta situação, transformando as medidas em matéria de asilo, que passaram do estabelecimento de normas mínimas para a criação de um sistema comum que prevê um estatuto e procedimentos uniformes.

O Sistema Europeu Comum de Asilo deve incluir os seguintes elementos:

  • um estatuto uniforme de asilo;
  • um estatuto uniforme de proteção subsidiária;
  • um sistema comum de proteção temporária;
  • procedimentos comuns em matéria de concessão e retirada do estatuto uniforme de asilo ou de proteção subsidiária;
  • critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido;
  • normas relativas às condições de acolhimento;
  • parceria e cooperação com países terceiros.

Desde a adoção do Tratado de Lisboa, o artigo 80.º do TFUE prevê também explicitamente o princípio da solidariedade e da partilha equitativa de responsabilidades entre os Estados-Membros, incluindo as respetivas implicações financeiras. As políticas da UE em matéria de asilo devem, se necessário, conter medidas adequadas para assegurar que este princípio é respeitado. O Tratado alterou também substancialmente o processo de tomada de decisões em matéria de asilo, tornando a codecisão o processo ordinário. Além disso, o controlo jurisdicional efetuado pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) foi consideravelmente melhorado. Doravante, os recursos a título prejudicial poderão ser exercidos por todas as jurisdições de um Estado-Membro, e não apenas, como era o caso anteriormente, pelos órgãos jurisdicionais que decidem em última instância. Tal veio permitir o enriquecimento da jurisprudência do TJUE em matéria de asilo.

O Programa de Estocolmo, adotado pelo Conselho Europeu em 10 de dezembro de 2009 para o período 2010-2014, reafirmou «o objetivo de estabelecer um espaço comum de proteção e de solidariedade, baseado num processo comum de asilo e num estatuto uniforme para as pessoas a quem é concedida proteção internacional». Destacou, nomeadamente, a necessidade de promover verdadeira solidariedade com os Estados-Membros sujeitos a pressões específicas, bem como o importante papel que viria a ser desempenhado pelo novo Gabinete Europeu de Apoio em Matéria de Asilo (EASO, atualmente Agência da União Europeia para o Asilo).

Apesar de a Comissão ter apresentado as suas propostas para a segunda fase do SECA já em 2008-2009, as negociações avançaram lentamente. Por conseguinte, a «segunda fase» do SECA foi adotada na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, com uma mudança de ênfase das normas mínimas para um processo comum de asilo com base num estatuto uniforme de proteção.

C. Principais instrumentos jurídicos existentes e esforços de reforma atualmente em curso

A Diretiva 2001/55/CE do Conselho, de 20 de julho de 2001, relativa a normas mínimas em matéria de concessão de proteção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento (Diretiva relativa à proteção temporária), foi desenvolvida como quadro para a gestão de um afluxo em grande escala e inesperado de pessoas deslocadas e para a sua imediata proteção. A diretiva tem por objetivo reduzir as disparidades entre as políticas dos Estados-Membros em matéria de acolhimento e tratamento das pessoas deslocadas em situação de afluxo em grande escala e promover a solidariedade entre os Estados-Membros. Foi ativada pela primeira vez pelo Conselho em reação à invasão inaudita da Ucrânia pela Rússia, em 24 de fevereiro de 2022, para prestar assistência rápida e eficaz às pessoas que fogem da guerra na Ucrânia.

Com a exceção da Diretiva Condições de Asilo, que entrou em vigor em janeiro de 2012, os restantes atos legislativos reformulados só entraram em vigor em julho de 2013 (o Regulamento Eurodac, o Regulamento de Dublim III, a Diretiva Condições de Acolhimento e a Diretiva Procedimentos de Asilo), o que levou a que a demora na transposição, em meados de julho de 2015, coincidisse com o auge da crise dos migrantes. Em junho de 2014, o Conselho Europeu elaborou as orientações estratégicas da programação legislativa e operacional no domínio da liberdade, segurança e justiça (artigo 68.º do TFEU) para os próximos anos, com base na Comunicação da Comissão de março de 2014, e partindo dos progressos alcançados pelo Programa de Estocolmo. Estas orientações sublinham que a plena transposição e efetiva aplicação do SECA constituem uma prioridade absoluta.

Tendo em conta a pressão migratória desde 2014, a Comissão elaborou em maio de 2015 a Agenda Europeia da Migração (4.2.3), onde propôs várias medidas para enfrentar esta pressão, incluindo a abordagem dos centros de registo– partilhada entre o EASO, a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (antiga agência Frontex) e a Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol) –, que implica trabalhar no terreno com os Estados-Membros mais afetados para identificar, registar e recolher com rapidez os dados datiloscópicos dos migrantes que chegam. A abordagem dos centros de registo destinou-se igualmente a contribuir para a aplicação dos mecanismos de recolocação de emergência a um total de 160 000 pessoas que necessitavam de proteção internacional. Os mecanismos foram propostos pela Comissão para assistir a Itália e a Grécia e adotados pelo Conselho em 1422 de setembro de 2015, após consulta do Parlamento. A decisão do Conselho foi posteriormente confirmada por acórdão do TJUE de 6 de setembro de 2017. A recolocação é concebida como um mecanismo para aplicar na prática o princípio da solidariedade e da partilha equitativa de responsabilidades previsto no artigo 80.º do TFUE. No entanto, as taxas de recolocação têm sido inferiores ao previsto e as recolocações têm sido aplicadas lentamente.

A Agenda Europeia da Migração prevê também novos passos no sentido de uma reforma do SECA, que foram apresentados em dois pacotes de propostas legislativas em maio e julho de 2016 e debatidos entre o Parlamento e o Conselho ao longo da legislatura que terminou em maio de 2019. Contudo, não foram adotados atos legislativos durante a legislatura de 2014-2019 devido ao bloqueio dos dossiês no Conselho ou à pendência de outros dossiês específicos em virtude de bloqueios em dossiês conexos.

Em 23 de setembro de 2020 a Comissão publicou o Novo Pacto em matéria de Migração e Asilo, a fim de dar um novo impulso à reforma interrompida do SECA. O Pacto visa encontrar um novo equilíbrio entre a responsabilidade e a solidariedade. A Comissão propõe a integração do procedimento de asilo na gestão global da migração, associando-o a um controlo prévio e ao regresso.

A primeira das propostas de reforma a ser aprovada foi a criação da Agência da União Europeia para o Asilo, que substitui o EASO. A Agência da União Europeia para o Asilo foi criada pelo Regulamento (UE) 2021/2303, que foi publicado no Jornal Oficial em 30 de dezembro de 2021.

Em setembro de 2022, o Parlamento Europeu e cinco Presidências rotativas do Conselho assinaram um roteiro conjunto sobre a organização, coordenação e implementação do calendário para as negociações entre os colegisladores sobre o SECA e o Novo Pacto Europeu em matéria de Migração e Asilo. Comprometeram-se a unir esforços para adotar a reforma das regras da UE em matéria de migração e asilo antes das eleições para o Parlamento Europeu de 2024.

No final de 2022, foi alcançado um acordo político sobre a reforma da Diretiva Condições de Acolhimento reformulada, sobre a proposta de um quadro de reinstalação da UE e sobre a proposta de Regulamento Condições de Asilo.

Estão atualmente a decorrer trílogos entre o Parlamento, o Conselho e a Comissão sobre os seguintes dossiês: o Regulamento Eurodac, o Regulamento Procedimento de Asilo, o Regulamento Triagem, o Regulamento Gestão do Asilo e da Migração e o Regulamento Situações de Crise e Força Maior.

A Comissão, na sua Recomendação sobre as vias legais de acesso a uma proteção na UE, recomenda que os Estados-Membros honrem os compromissos que assumiram e que ainda não cumpriram em matéria de reinstalação e convida os Estados-Membros a introduzirem e a utilizarem mais outras vias de admissão por motivos humanitários, como o reagrupamento familiar e programas de patrocínio comunitário ou privado, bem como vias complementares vinculadas à educação e ao trabalho.

D. A dimensão externa

Adotada pela Comissão em 2011, a Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade constitui o quadro geral da política externa da UE para a migração e a política de asilo, definindo o modo como a UE conduz os seus diálogos políticos e a cooperação com países terceiros, com base em prioridades claramente definidas e de forma integrada na ação externa global da UE, incluindo a cooperação para o desenvolvimento. Os seus principais objetivos consistem em organizar melhor a migração legal, prevenir e combater a migração irregular, maximizar o impacto da migração e da mobilidade sobre o desenvolvimento e promover a proteção internacional.

O Conselho Europeu e a Turquia alcançaram um acordo em março de 2016 para reduzir o fluxo de migrantes em situação irregular que viajam através da Turquia até à Europa. De acordo com a Declaração UE-Turquia, todos os novos migrantes em situação irregular e requerentes de asilo que cheguem às ilhas gregas provenientes da Turquia, e cujos pedidos de asilo tenham sido declarados inadmissíveis, devem ser repatriados para a Turquia. Além disso, por cada sírio repatriado para a Turquia outro sírio será reinstalado na UE, em troca de uma maior liberalização dos vistos para os cidadãos turcos e do pagamento de 6 mil milhões de EUR, ao abrigo do Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia, até ao final de 2018. De acordo com o último Relatório intercalar da Comissão sobre a aplicação da Agenda Europeia da Migração, de 16 de outubro de 2019, a declaração desempenhou um papel fundamental para garantir que o desafio da migração no Mediterrâneo Oriental fosse tratado de forma eficaz. Em outubro de 2021, o Conselho Europeu apelou à Turquia para que assegurasse a aplicação plena e não discriminatória da Declaração UE-Turquia de 2016, inclusive relativamente à República de Chipre. O diálogo de alto nível entre a UE e a Turquia sobre a migração teve lugar em 23 de novembro de 2023.

Uma das principais iniciativas apresentadas no Novo Pacto sobre a Migração e o Asilo foi a promoção de parcerias adaptadas e mutuamente benéficas com países terceiros no domínio da migração. Em julho de 2023, a Comissão assinou um memorando de entendimento com a Tunísia.

A nível mundial, em setembro de 2016, a Assembleia Geral das Nações Unidas adotou por unanimidade a Declaração de Nova Iorque sobre os Refugiados e os Migrantes, um marco político importante que visa melhorar a forma como a comunidade internacional responde aos grandes fluxos de refugiados e migrantes, bem como a situações prolongadas de chegada de refugiados. Consequentemente, foram adotados em 2018 dois pactos mundiais relativos aos refugiados e outros migrantes. A Declaração de Nova Iorque estabelece um Quadro de Resposta Abrangente para os Refugiados, que define as ações específicas necessárias para aliviar a pressão sobre os países de acolhimento, melhorar a autonomia dos refugiados, alargar o acesso a soluções que impliquem países terceiros e melhorar as condições nos países de origem com vista a um regresso seguro e digno. Com base nestes quatro objetivos principais, a Assembleia Geral das Nações Unidas adotou, em 17 de dezembro de 2018, o Pacto Global sobre Refugiados.

E. Financiamento disponível para as políticas de asilo

O principal instrumento do orçamento da UE para financiar a área do asilo é o Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI). A dotação do FAMI durante o anterior orçamento de longo prazo da UE (2014-2020), que coincidiu com a crise migratória, aumentou de 3,31 mil milhões de EUR para 6,6 mil milhões de EUR. No próximo orçamento de longo prazo da UE para o período 2021-2027, o financiamento foi novamente aumentado para 9,9 mil milhões de EUR no quadro do FAMI, nomeadamente para gerir a migração, o asilo e a integração de uma forma eficaz e humana, estando incluído um apoio financeiro aos Estados-Membros pela solidariedade demonstrada na reinstalação e recolocação. Outros instrumentos de financiamento da UE, como o Fundo Social Europeu (2.3.2), o Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (2.3.9) e o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (3.1.2), podem também afetar verbas, principalmente para apoiar a integração de refugiados e migrantes, embora a parte das verbas que lhes são atribuídas não seja contabilizada separadamente nas rubricas orçamentais, não se tratando, por conseguinte, de um processo claro.

Do mesmo modo, a dotação inicial do EASO (a atual Agência da União Europeia para o Asilo) para o período 2014-2020 aumentou de 109 milhões de EUR para 456 milhões de EUR. A fim de estar pronto a prestar pleno apoio operacional aos procedimentos de asilo no futuro, o novo Quadro Financeiro Plurianual (QFP) contempla um orçamento de 1,22 mil milhões de euros para o período 2021-2027.

O Regulamento 2021/947 (UE) criou o Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional – Europa Global (IVCDCI – Europa Global). Reúne a maioria dos instrumentos de financiamento externo da UE que existiam como instrumentos individuais no período orçamental anterior (2014-2020), ascendendo a 79,5 mil milhões de euros e compreendendo uma meta indicativa de despesas a consagrar à migração de 10 % (uma abordagem incitativa flexível da migração).

O papel do Parlamento Europeu

O Parlamento Europeu tem defendido sempre energicamente um Sistema Europeu Comum de Asilo, em conformidade com os compromissos jurídicos assumidos pela União. O Parlamento tem também defendido a redução da migração irregular e a proteção de grupos vulneráveis.

Em 7 de setembro de 2022, o Parlamento Europeu e cinco presidências rotativas do Conselho assumiram o compromisso de trabalhar em conjunto para aprovar a reforma, iniciada em 2016, das regras da UE em matéria de migração e asilo antes das eleições europeias de 2024.

O Parlamento dispõe do instrumento de recurso de anulação perante o TJUE. Este instrumento foi utilizado com sucesso (ver Acórdão do TJUE de 6 de maio de 2008) para obter a anulação das disposições relativas às modalidades de adoção da lista comum de países terceiros considerados países de origem seguros e países terceiros europeus seguros, prevista na Diretiva 2005/85/CE do Conselho.

Consulte a página Internet do Parlamento Europeu sobre a resposta da UE ao desafio da migração.

 

[1]Um princípio fundamental do direito internacional em matéria de refugiados e direitos humanos que proíbe os Estados de repatriarem pessoas para um país onde exista um risco real de serem sujeitas a perseguição, tortura, tratos desumanos ou degradantes ou qualquer outra violação dos direitos humanos.

Georgiana Sandu