Política de asilo

O objetivo da política de asilo da UE é conceder um estatuto adequado a qualquer nacional de um país terceiro que necessite de proteção internacional num dos Estados-Membros e garantir, ao mesmo tempo, a observância do princípio da não repulsão[1]. Neste sentido, a UE está a envidar esforços para criar um Sistema Europeu Comum de Asilo.

Base jurídica

• Artigo 67.º, n.º 2, e artigos 78.º e 80.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).
• Artigo 18.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

Objetivos

A UE pretende desenvolver uma política comum em matéria de asilo, de proteção subsidiária e de proteção temporária com o intuito de conceder um estatuto adequado a qualquer nacional de um país terceiro que necessite de proteção internacional, assim como assegurar a observância do princípio da não repulsão. Esta política deve ser coerente com a Convenção de Genebra relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 28 de julho de 1951, e o seu Protocolo de 31 de janeiro de 1967. Nem o TFUE nem a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia estabelecem uma definição dos termos «asilo» e «refugiado», mas ambos remetem expressamente para a Convenção de Genebra e o seu Protocolo.

Realizações

A. Progressos realizados com os Tratados

Com o Tratado de Maastricht, em 1993, a cooperação intergovernamental já existente em matéria de asilo passou a fazer parte do quadro institucional da UE. Como principal interveniente, coube ao Conselho envolver a Comissão nos seus trabalhos e informar o Parlamento sobre as suas iniciativas em matéria de asilo. O Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) não possuía competência em questões relacionadas com o asilo.

O Tratado de Amesterdão veio conferir, em 1999, novas competências às instituições da União que lhes permitem elaborar textos legislativos em matéria de asilo de acordo com um mecanismo institucional específico: um período transitório de cinco anos com o direito de iniciativa partilhado entre a Comissão e os Estados-Membros e a decisão por unanimidade no Conselho após consulta do Parlamento. O Tribunal de Justiça da União Europeia passou também a dispor de competências em casos específicos. O Tratado de Amesterdão previa também que, uma vez terminada esta primeira fase de cinco anos, o Conselho pudesse decidir a aplicação do processo normal de codecisão, tomando daí em diante as suas decisões por maioria qualificada. O Conselho deliberou neste sentido no final de 2004, sendo o processo de codecisão (agora denominado processo legislativo ordinário) aplicado desde 2005.

Com a adoção do Programa de Tampere, em outubro de 1999, o Conselho Europeu decidiu que a aplicação do Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) deveria processar-se em duas fases: a adoção de normas mínimas comuns, a curto prazo, deveria conduzir, a mais longo prazo, a um processo comum e a um estatuto uniforme para aqueles a quem é concedido asilo válido em toda a UE.

Esta situação deu azo à chamada «primeira fase» do SECA, de 1999 a 2004, que estabeleceu os critérios e mecanismos para a determinação do Estado-Membro responsável pela análise dos pedidos de asilo (e substituiu a Convenção Internacional/Intergovernamental de Dublim de 1990), designadamente a criação da base de dados dactiloscópicos da UE sobre pedidos de asilo (Eurodac) para o armazenamento e a comparação de dados dactiloscópicos. Definiu igualmente normas mínimas comuns a que os Estados-Membros deveriam aderir no contexto do acolhimento dos requerentes de asilo, determinou critérios de qualificação para a proteção internacional e a natureza da proteção concedida e estabeleceu procedimentos para a concessão e retirada do estatuto de refugiado. A proteção temporária em caso de um afluxo em grande escala foi prevista noutro diploma.

Em novembro de 2004, o Programa da Haia solicitava que os instrumentos e as medidas da segunda fase fossem adotados até ao final de 2010, destacando a vontade da UE de ir além de normas mínimas e criar um procedimento de asilo único que incluísse garantias comuns e um estatuto uniforme para as pessoas a quem fosse concedida proteção. No Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo, de 2008, este prazo foi adiado para 2012.

B. O Tratado de Lisboa

O Tratado de Lisboa, que entrou em vigor em dezembro de 2009, veio alterar esta situação, transformando as medidas em matéria de asilo, que, em vez de fixarem apenas normas mínimas, instituíram um sistema comum que prevê um estatuto e procedimentos uniformes.

O Sistema Europeu Comum de Asilo deve incluir os seguintes elementos:

• um estatuto uniforme de asilo;
• um estatuto uniforme de proteção subsidiária;
• um sistema comum de proteção temporária;
• procedimentos comuns em matéria de concessão e retirada do estatuto uniforme de asilo ou de proteção subsidiária;
• critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido;
• normas relativas às condições de acolhimento;
• parceria e cooperação com países terceiros.

Desde a adoção do Tratado de Lisboa, o artigo 80.º do TFUE prevê também explicitamente o princípio da solidariedade e da partilha equitativa de responsabilidades entre os Estados-Membros, incluindo as respetivas implicações financeiras. As políticas da UE em matéria de asilo devem, se necessário, conter medidas adequadas para assegurar que este princípio seja respeitado. O Tratado alterou também substancialmente o processo de tomada de decisões em matéria de asilo, tornando a codecisão o processo ordinário. Além disso, o controlo jurisdicional efetuado pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) foi consideravelmente melhorado. Doravante, os recursos a título prejudicial poderão ser exercidos por todas as jurisdições de um Estado-Membro, e não apenas, como era o caso anteriormente, pelos órgãos jurisdicionais que decidem em última instância. Tal veio permitir o enriquecimento da jurisprudência do TJUE em matéria de asilo.

O Programa de Estocolmo, adotado pelo Conselho Europeu em 10 de dezembro de 2009 para o período 2010-2014, reafirmou «o objetivo de estabelecer um espaço comum de proteção e de solidariedade, baseado num processo comum de asilo e num estatuto uniforme para as pessoas a quem é concedida proteção internacional». Destacou particularmente a necessidade de promover verdadeira solidariedade com os Estados-Membros sujeitos a pressões específicas, bem como o importante papel que viria a ser desempenhado pelo Gabinete Europeu de Apoio em Matéria de Asilo (EASO), que foi substituído pela Agência da União Europeia para o Asilo (AUEA).

Apesar de a Comissão ter apresentado as suas propostas para a segunda fase do SECA já em 2008-2009, as negociações avançaram lentamente. Por conseguinte, a «segunda fase» do SECA foi adotada na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, com uma mudança de ênfase das normas mínimas para um processo comum de asilo com base num estatuto uniforme de proteção.

C. Instrumentos jurídicos e esforços de reforma atualmente em curso

A Diretiva Proteção Temporária, de 20 de julho de 2001, foi concebida como um quadro para gerir afluxos maciços e inesperados de pessoas deslocadas e lhes conceder proteção imediata. Esta diretiva do Conselho tem por objetivo reduzir as disparidades entre as políticas dos Estados-Membros em matéria de acolhimento e tratamento das pessoas deslocadas em situação de afluxo em grande escala e promover a solidariedade entre os Estados-Membros. Foi ativada pela primeira vez pelo Conselho em reação à invasão inaudita da Ucrânia pela Rússia, em 24 de fevereiro de 2022, para prestar assistência rápida e eficaz às pessoas que fogem da guerra na Ucrânia.

Com a exceção da Diretiva Condições de Asilo, que entrou em vigor em janeiro de 2012, os restantes atos legislativos reformulados só entraram em vigor em julho de 2013 (o Regulamento Eurodac, o Regulamento de Dublim III, a Diretiva Condições de Acolhimento e a Diretiva Procedimentos de Asilo), o que levou a que a demora na transposição, em meados de julho de 2015, coincidisse com o auge da crise dos migrantes. Em junho de 2014, o Conselho Europeu elaborou as orientações estratégicas da programação legislativa e operacional no domínio da liberdade, segurança e justiça (artigo 68.º do TFUE) para os próximos anos, com base na comunicação da Comissão intitulada «Como conseguir uma Europa aberta e segura», publicada em março de 2014, e partindo dos progressos alcançados pelo Programa de Estocolmo. Estas orientações sublinham que a plena transposição e efetiva aplicação do SECA constituem uma prioridade absoluta.

Tendo em conta a pressão migratória desde 2014, a Comissão elaborou, em maio de 2015, a Agenda Europeia da Migração (para saber mais, consulte a ficha temática sobre a política de imigração), na qual propôs várias medidas para enfrentar esta pressão, designadamente a abordagem dos centros de registo — partilhada entre o EASO (a atual AUEA), a Frontex (Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira) e a Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol) —, que implica trabalhar no terreno com os Estados-Membros mais afetados para identificar, registar e recolher com rapidez os dados datiloscópicos dos migrantes que chegam. A abordagem dos centros de registo também se destinava a contribuir para a aplicação dos mecanismos de recolocação de emergência a um total de 160 000 pessoas que necessitavam de proteção internacional. Os mecanismos foram propostos pela Comissão para assistir a Itália e a Grécia e adotados pelo Conselho na sua decisão de 14 de setembro de 2015 e noutra de 22 de setembro de 2015, após consulta do Parlamento. Esta última decisão do Conselho foi confirmada pelo acórdão do TJUE de 6 de setembro de 2017.

A Agenda Europeia da Migração prevê também novos passos no sentido de uma reforma do SECA, que foram apresentados em dois pacotes de propostas legislativas em maio e julho de 2016 e que o Parlamento e o Conselho debateram ao longo da legislatura que terminou em maio de 2019. Contudo, não foram adotados atos legislativos durante a legislatura de 2014-2019 devido ao bloqueio dos dossiês no Conselho ou à pendência de outros dossiês específicos em virtude de bloqueios em dossiês conexos.

Em 23 de setembro de 2020, a Comissão publicou o novo Pacto em matéria de Migração e Asilo, a fim de dar um novo impulso à reforma interrompida do SECA.

A primeira das propostas de reforma a ser aprovada foi a criação da AUEA, que substitui o EASO. A AUEA foi criada pelo Regulamento (UE) 2021/2303, que entrou em vigor em 19 de janeiro de 2022.

Ao cabo de vários anos de negociações, os 10 instrumentos jurídicos seguintes foram adotados em 14 de maio de 2024, concretizando a reforma do quadro europeu para a gestão do asilo e da migração.

Em 11 de março de 2025, a Comissão apresentou uma proposta de regulamento relativo ao regresso. A Comissão propõe que seja instituída uma ordem de regresso europeia com o objetivo de harmonizar as decisões de regresso em todos os Estados-Membros da UE. Em maio de 2025, a Comissão apresentou também uma proposta de regulamento relativo à aplicação do conceito de «país terceiro seguro». Esta proposta visa facilitar a aplicação deste conceito, a fim de acelerar os processos de asilo e reduzir a pressão sobre os sistemas de asilo, sem deixar de preservar as garantias jurídicas para os requerentes e garantir o respeito pelos direitos fundamentais. Nesse sentido, em abril de 2025, a Comissão apresentou uma proposta de regulamento relativo ao estabelecimento de uma lista de países de origem seguros a nível da União. A Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos do Parlamento está a examinar estas propostas.

D. A dimensão externa

Adotada pela Comissão em 2011, a Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade constitui o quadro geral da política externa da UE para a migração e a política de asilo, definindo o modo como a UE conduz os seus diálogos políticos e a cooperação com países terceiros, com base em prioridades claramente definidas e de forma integrada na ação externa global da UE, incluindo a cooperação para o desenvolvimento. Os seus principais objetivos consistem em organizar melhor a migração legal, prevenir e combater a migração irregular, maximizar o impacto da migração e da mobilidade sobre o desenvolvimento e promover a proteção internacional. Entre as principais iniciativas e instrumentos de financiamento no domínio da imigração, contam-se o Fundo Fiduciário Regional da União Europeia de resposta à crise síria e o Fundo Fiduciário de Emergência da União Europeia para África, que contribuem para a estabilidade e para combater as causas da migração irregular e das deslocações forçadas em África (FFUE para África).

O Conselho Europeu e a Turquia alcançaram um acordo em março de 2016 para reduzir o fluxo de migrantes em situação irregular que viajam através da Turquia até à Europa. De acordo com a Declaração UE-Turquia, todos os novos migrantes em situação irregular e requerentes de asilo que cheguem às ilhas gregas provenientes da Turquia, e cujos pedidos de asilo tenham sido declarados inadmissíveis, devem ser repatriados para a Turquia. Além disso, por cada sírio repatriado para a Turquia, outro sírio será reinstalado na UE, em troca de uma maior liberalização dos vistos para os cidadãos turcos e do pagamento de 6 mil milhões de EUR, ao abrigo do Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia, até ao final de 2018. De acordo com o último Relatório intercalar da Comissão sobre a aplicação da Agenda Europeia da Migração, de 16 de outubro de 2019, a declaração desempenhou um papel fundamental para garantir que o desafio da migração no Mediterrâneo Oriental fosse tratado de forma eficaz. Em outubro de 2021, o Conselho Europeu apelou à Turquia para que assegurasse a aplicação plena e não discriminatória da Declaração UE-Turquia de 2016, inclusive relativamente à República de Chipre. O diálogo de alto nível entre a UE e a Turquia sobre a migração teve lugar em 23 de novembro de 2023.

Uma das principais iniciativas apresentadas no novo Pacto sobre a Migração e o Asilo foi a promoção de parcerias adaptadas e mutuamente benéficas com países terceiros no domínio da migração. Em julho de 2023, a Comissão assinou um memorando de entendimento com a Tunísia. Na primavera de 2024, a Comissão assinou outros acordos com o Egito, o Líbano e a Mauritânia. A Parceria Estratégica e Abrangente UE-Jordânia foi assinada no início de 2025. A Comissão tenciona também renovar a parceria com Marrocos.

E. Perspetiva mundial

A nível mundial, em setembro de 2016, a Assembleia Geral das Nações Unidas adotou por unanimidade a Declaração de Nova Iorque sobre os Refugiados e os Migrantes, um marco político importante que visava melhorar a forma como a comunidade internacional responde aos grandes fluxos de refugiados e migrantes, bem como a situações prolongadas de chegada de refugiados. Consequentemente, em 2018, foram adotados dois pactos mundiais relativos aos refugiados e outros migrantes. A Declaração de Nova Iorque estabelece um quadro de resposta abrangente para os refugiados, que define as ações específicas necessárias para aliviar a pressão sobre os países de acolhimento, melhorar a autonomia dos refugiados, alargar o acesso a soluções que impliquem países terceiros e melhorar as condições nos países de origem com vista a um regresso seguro e digno. Com base nestes quatro objetivos principais, a Assembleia Geral das Nações Unidas adotou, em 17 de dezembro de 2018, o Pacto Global sobre Refugiados.

F. Financiamento disponível para as políticas de asilo

O principal instrumento do orçamento da UE que financia o domínio do asilo é o Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI). No atual orçamento de longo prazo da UE que abrange o período 2021-2027, foi consignado um montante de 9,9 mil milhões de EUR ao FAMI, nomeadamente para gerir a migração, o asilo e a integração de uma forma eficaz e humana, estando incluído um apoio financeiro aos Estados-Membros pela solidariedade demonstrada na reinstalação e recolocação. Outros instrumentos de financiamento da UE, como o Fundo Social Europeu Mais e o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, podem também afetar verbas, principalmente para apoiar a integração de refugiados e migrantes, embora a parte das verbas que lhes são atribuídas não seja contabilizada separadamente nas rubricas orçamentais, não se tratando, por conseguinte, de um processo claro. No que diz respeito à AUEA, o atual quadro financeiro plurianual prevê um orçamento de 1,22 mil milhões de EUR para o período 2021-2027.

O Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional — Europa Global reúne a maioria dos instrumentos de financiamento externo da UE, ascendendo a 79,5 mil milhões de EUR e compreendendo uma meta indicativa de despesas a consagrar à migração de 10 % (uma abordagem incitativa flexível da migração). Em comparação, FFUE para África mobilizou cerca de 5 mil milhões de EUR, 4,4 mil milhões de EUR dos quais provenientes de instrumentos financeiros da UE e 623 milhões de EUR provenientes de contribuições dos Estados-Membros e de outros dadores.

O papel do Parlamento Europeu

O Parlamento Europeu tem defendido sempre energicamente um Sistema Europeu Comum de Asilo, em conformidade com os compromissos jurídicos assumidos pela União. O Parlamento tem também defendido a redução da migração irregular e a proteção de grupos vulneráveis.

No seguimento da execução do Tratado de Lisboa, o Parlamento, enquanto colegislador de pleno direito, tem participado ativamente na adoção de nova legislação em matéria de imigração e de asilo.

O Parlamento dispõe do instrumento de recurso de anulação perante o TJUE. Este instrumento foi utilizado com sucesso (ver Acórdão do TJUE de 6 de maio de 2008) para obter a anulação das disposições relativas às modalidades de adoção da lista comum de países terceiros considerados países de origem seguros e países terceiros europeus seguros, prevista na Diretiva 2005/85/CE do Conselho.

Consulte a página do Parlamento sobre a resposta da UE em matéria de migração e asilo.

A presente ficha temática foi elaborada pelo Departamento Temático da Justiça, das Liberdades Cívicas e dos Assuntos Institucionais.

 

Olga Johanna PASSAMERA

10-2025