Política Comum de Segurança e Defesa

A Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) proporciona um quadro da UE no domínio da defesa e da gestão de crises, incluindo a cooperação e a coordenação entre os Estados-Membros. Enquanto parte integrante da Política Externa e de Segurança Comum (PESC) da União[1], a PCSD deu origem a estruturas políticas e militares internas da UE, permitindo a realização de missões e operações militares e civis no estrangeiro.

Base Jurídica

O Tratado de Lisboa (também designado por Tratado da União Europeia (TUE)), que entrou em vigor em 2009, estabelece o quadro geral para a atual PCSD, clarifica os seus aspetos institucionais e reforça o papel desempenhado pelo Parlamento Europeu no que diz respeito a esta política.

O artigo 41.º estabelece disposições gerais sobre o financiamento da PESC e da PCSD. A política é também descrita nos artigos 42.º a 46.º, do capítulo 2, secção 2 do título V («Disposições relativas à política comum de segurança e defesa»), nos Protocolos n.ºs 1, 10 e 11 e nas Declarações n.ºs 13 e 14. O papel específico do Parlamento Europeu na PESC e na PCSD é estabelecido no artigo 36.º do TUE.

As inovações introduzidas pelo Tratado de Lisboa constituíram uma oportunidade para melhorar a coerência política da PCSD. O Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, que exerce também as funções de Vice-Presidente da Comissão Europeia (VP/AR), desempenha um papel institucional determinante, dirigindo o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), presidindo ao Conselho dos Negócios Estrangeiros na sua «formação de Ministros da Defesa» (o órgão decisório da PCSD da UE) e dirigindo a Agência Europeia de Defesa (AED). O VP/AR – cargo atualmente exercido por Josep Borrell – apresenta geralmente propostas de decisões sobre a PCSD aos Estados-Membros.

Disposições do Tratado relativas à PCSD

O Conselho Europeu e o Conselho da União Europeia (artigo 42.º do TUE) tomam as decisões relacionadas com a PCSD. Estas decisões são tomadas por unanimidade, sendo de notar algumas exceções no caso das decisões relacionadas com a AED (artigo 45.º do TUE) e com a cooperação estruturada permanente (CEP, artigo 46.º do TUE), que são tomadas por votação por maioria.

O Tratado de Lisboa introduziu a noção de política europeia de capacidades e de armamento (Artigo 42.º, n.º 3, do TUE) e estabeleceu uma ligação entre a PCSD e outras políticas da União, dispondo que a AED e a Comissão devem trabalhar em estreita cooperação, sempre que necessário (artigo 45.º, n.º 2, do TUE). Tal diz nomeadamente respeito às políticas industrial, espacial e de investigação da União, relativamente às quais o Parlamento se viu atribuído um papel mais significativo no que diz respeito à PCSD.

Além disso, o artigo 21.º do TUE recorda que o multilateralismo está no cerne da ação externa da UE. Tal inclui a participação dos parceiros nas missões e operações da PCSD, bem como a colaboração numa série de assuntos relacionados com a segurança e defesa. A UE está associada a vários quadros para uma coordenação e cooperação mais estreita, em especial às Nações Unidas e à Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), bem como, nomeadamente, à União Africana, ao G5 Sael, à Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa e à Associação das Nações do Sudeste Asiático.

PCSD: uma política em rápida evolução

A PCSD evoluiu consideravelmente desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, tanto a nível político como a nível institucional.

Em 19 de junho de 2016, a VP/AR, Federica Mogherini, apresentou ao Conselho Europeu a «estratégia global da UE» (EGUE), que estabelece a estratégia para a PCSD. A estratégia global da UE identifica cinco prioridades para a política externa da UE: a segurança da União, a resiliência estatal e da sociedade a leste e a sul da UE, o desenvolvimento de uma abordagem integrada em relação aos conflitos, ordens regionais de cooperação e a governação mundial para o século XXI. A execução da estratégia global da UE deveria ser objeto de uma revisão anual, em consulta com o Conselho, a Comissão e o Parlamento.

Em novembro de 2016, a VP/AR apresentou igualmente ao Conselho um «Plano de Execução sobre Segurança e Defesa», que tinha por objetivo tornar operacional a visão definida na estratégia global da UE no que diz respeito às questões de segurança e de defesa. O plano estabelece 13 propostas, nomeadamente uma análise anual coordenada em matéria de defesa (AACD), uma resposta rápida da UE mais eficaz e uma nova cooperação estruturada permanente (CEP) única para os Estados-Membros dispostos a assumir maiores compromissos em matéria de defesa e de segurança. Paralelamente, Federica Mogherini apresentou igualmente aos Estados-Membros da UE um Plano de Ação Europeu de Defesa (EDAP) que incluiu propostas importantes relativas à criação de um Fundo Europeu de Defesa (FED) centrado na investigação no domínio da defesa e no desenvolvimento das capacidades. Este plano constituiu um passo importante rumo à implementação das estruturas políticas e militares internas da UE estabelecidas no âmbito da PCSD.

Desde que iniciou o seu mandato, em dezembro de 2019, o VP/AR Josep Borrell colocou o reforço da PCSD no cerne do trabalho da UE, prosseguindo e reforçando as iniciativas lançadas por Federica Mogherini.

Para dar um novo ímpeto à sua agenda em matéria de segurança e defesa, a UE está agora a trabalhar na elaboração de orientações estratégicas com vista a reforçar o norte político-estratégico para a segurança e defesa da UE e estabelecer o nível de ambição neste domínio. O primeiro passo, concluído em novembro de 2020, consistiu numa análise exaustiva das ameaças e dos desafios. O segundo passo, atualmente em curso, consiste na realização de discussões informais entre os Estados-Membros sobre a análise das ameaças e as suas principais implicações, a análise do défice de capacidades e as prioridades dos Estados-Membros. Esta fase de diálogo deverá permitir que os Estados-Membros reforcem o seu entendimento comum no que diz respeito às ameaças à segurança que enfrentam coletivamente e contribuir para reforçar a cultura europeia em matéria de segurança e defesa. Este processo destina-se a responder à necessidade crescente de permitir que a UE atue como garante de segurança.

As missões e operações de gestão de crises são a expressão mais visível e tangível da PCSD. Nas palavras do VP/AR Josep Borrell, é fundamental aumentar o empenho através de missões e operações da PCSD, com mandatos que, embora flexíveis, sejam mais sólidos. As Orientações Estratégicas visam colmatar as lacunas da estratégia global da UE no que diz respeito aos instrumentos e instituições da UE no domínio da gestão de crises, bem como fornecer diretrizes coerentes para outras iniciativas e processos relevantes (nomeadamente a CEP, o FED e a AACD), estabelecendo metas e objetivos claros. 

Embora o Parlamento Europeu não desempenhe um papel direto na elaboração das Orientações Estratégicas, espera-se que seja regularmente informado e tenha oportunidade de emitir pareceres sobre o processo, em especial durante as sessões de informação da Subcomissão da Segurança e da Defesa (SEDE). Durante a reunião da Subcomissão SEDE realizada em abril de 2021, os deputados ao Parlamento Europeu e os peritos debateram o processo de avaliação das ameaças, a proteção do património comum mundial e o estabelecimento de uma via clara em termos de objetivos, meios e capacidades.

Evolução do conjunto de instrumentos da PCSD

Desde 2016, a PCSD tem registado vários êxitos no que diz respeito ao desenvolvimento e à harmonização da cooperação em matéria de defesa entre os Estados-Membros. Estes incluem o lançamento da CEP, uma estrutura permanente de comando e controlo para o planeamento e a condução de missões militares não executivas, um mecanismo para inventariar as capacidades de defesa, um Fundo Europeu de Defesa e os seus programas precursores, uma mobilidade militar reforçada, uma revisão estratégica da dimensão civil da PCSD, que assumiu a forma de um pacto sobre a Vertente Civil da PCSD, um Mecanismo Europeu de Apoio à Paz extraorçamental, uma política cibernética mais sólida e uma cooperação reforçada com a OTAN.

Entre 2019 e 2020, foi concluído o primeiro ciclo completo da AACD, tendo a AED assumido um papel de liderança. O relatório final da AACD foi apresentado aos ministros da Defesa em novembro de 2020. Este relatório identifica 55 oportunidades de colaboração em toda a gama de capacidades.

Em dezembro de 2020, o Conselho chegou a um acordo político provisório com representantes do Parlamento sobre um regulamento para instituir o Fundo Europeu de Defesa (FED) no âmbito do quadro financeiro plurianual (QFP) para 2021-2027. Com a atribuição de um orçamento de 8 mil milhões de euros para 7 anos ao FED, a UE tornar-se-á um dos três maiores investidores em investigação no domínio da defesa na Europa.

O Mecanismo Europeu de Apoio à Paz é um dos mais recentes instrumentos da PCSD. Através deste instrumento, a UE financiará os custos comuns das missões e operações militares da PCSD, reforçando assim a solidariedade e a repartição de encargos entre os Estados-Membros. Ao reforçar as capacidades para as operações de apoio à paz, bem como para os países terceiros e organizações parceiras em questões militares e de defesa, este instrumento contribuirá para o aumento da eficácia da ação externa da UE.

Missões e operações da PCSD de 2003 a 2021

Desde 2003, na altura das primeiras intervenções nos Balcãs Ocidentais, a UE lançou e realizou 36 operações e missões em três continentes. Desde maio de 2021, estão em curso 17 missões e operações da PCSD, das quais 11 são missões civis e seis militares, com a participação de cerca de 5 000 militares e civis da UE destacados no estrangeiro. As missões e operações mais recentes apoiaram a segurança na República Centro-Africana (EUAM RCA) e fizeram cumprir o embargo ao armamento imposto pelas Nações Unidas à Líbia (EUNAVFOR MED IRINI). As decisões da UE no sentido de realizar missões ou operações são normalmente tomadas a pedido do país parceiro ao qual é prestada assistência e/ou com base numa resolução do Conselho de Segurança das Nações Unidas.

O papel do Parlamento Europeu

O Parlamento Europeu tem, tradicionalmente, apoiado a integração e a cooperação da UE no domínio da defesa. O Parlamento acompanha a PCSD e pode tomar a iniciativa de se dirigir ao/à VP/AR e ao Conselho sobre assuntos com ela relacionados (artigo 36.º do TUE). Além disso, fiscaliza o orçamento desta política (artigo 41.º do TUE). Duas vezes por ano, o Parlamento debate os progressos realizados na implementação da PESC e da PCSD e adota relatórios: um sobre a PESC, elaborado pela Comissão dos Assuntos Externos (AFET), e outro sobre a PCSD, elaborado pela Subcomissão da Segurança e da Defesa (SEDE).

Em dezembro de 2020, o Parlamento Europeu adotou o seu relatório anual sobre a execução da PCSD. O Parlamento reiterou o seu apoio à CEP, à AACD e ao FED, tendo em conta que podem contribuir para uma maior coerência, coordenação e interoperabilidade na execução da PCSD e consolidar a solidariedade, a coesão, a resiliência e autonomia estratégica da União. Congratulou-se com o compromisso assumido pela UE no sentido de aumentar «a sua presença e capacidade [de ação] a nível mundial», instando simultaneamente o VP/AR e o Conselho a «estabelecerem uma definição formal comum de autonomia estratégica». Apelou a uma maior eficácia das missões da PCSD, nomeadamente através do aumento do contributo em termos de forças por parte dos Estados-Membros, bem como, nomeadamente, da integração da perspetiva de género. Acolheu ainda com agrado as iniciativas de desenvolvimento de capacidades, salientando a necessidade de assegurar a sua coerência. O relatório abordou igualmente questões relacionadas com as novas tecnologias, as ameaças híbridas, o controlo de armas, a arquitetura de desarmamento e de não proliferação, bem como a cooperação com parceiros estratégicos como a OTAN, as Nações Unidas e o Reino Unido. Desde 2012, o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais dos Estados-Membros organizam duas conferências interparlamentares por ano para debater assuntos relacionados com a PESC. A cooperação interparlamentar nestes domínios está prevista no Protocolo 1 do Tratado de Lisboa, que descreve o papel desempenhado pelos parlamentos nacionais na UE. O Tratado de Lisboa permite ao Parlamento desempenhar um papel de pleno direito no desenvolvimento da PCSD, tornando-a assim um parceiro quando se trata de definir as relações externas da União e a resposta a desafios como os descritos no relatório de 2008 sobre a execução da estratégia europeia de segurança

Para desempenhar este papel, o Parlamento realiza regularmente debates, audições e seminários sobre diversas temáticas, tais como as missões civis e militares da PCSD, as crises internacionais com implicações para a segurança e a defesa, os quadros multilaterais para a segurança, as questões relacionadas com o controlo de armamento e a não proliferação de armas, a luta contra o terrorismo e a criminalidade organizada, as boas práticas para melhorar a eficácia da segurança e da defesa e os desenvolvimentos jurídicos e institucionais na UE que se verificam nestes domínios. Na sequência da declaração da VP/AR sobre a responsabilidade política, de 2010, o Parlamento participa nas reuniões conjuntas de consulta (RCC) que se realizam regularmente com vista a proceder a uma troca de informações com o Conselho, o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) e a Comissão.

O Parlamento Europeu também coloca perguntas e apresenta oralmente propostas ao SEAE sobre a PCSD, nomeadamente durante as reuniões da Subcomissão SEDE. Por exemplo, em janeiro de 2021, alguns membros da Subcomissão SEDE sugeriram que a Comissão criasse uma equipa ad hoc para compensar a falta de disponibilização de pessoal pelos Estados-Membros.

 

[1]Ver título V («Disposições gerais relativas à ação externa da União e disposições específicas relativas à política externa e de segurança comum (PESC)») do Tratado da União Europeia (TUE); ver também a ficha 5.1.1 sobre a política externa da UE.

Jérôme Legrand