O alargamento da União

Em 1 de julho de 2013, a Croácia tornou-se o 28.º (agora 27.º) Estado-Membro da União Europeia. Desde então, mais nenhum país aderiu à UE e o Reino Unido saiu da UE em 31 de janeiro de 2020. Foram iniciadas negociações e capítulos de adesão com o Montenegro, a Sérvia e a Turquia. A Albânia e a Macedónia do Norte encetaram negociações de adesão em julho de 2022. Em dezembro de 2022, a Bósnia-Herzegovina obteve o estatuto de país candidato e o Kosovo apresentou o seu pedido de adesão à UE. Em junho de 2022, a UE concedeu o estatuto de país candidato à Ucrânia e à Moldávia. Em 8 de novembro de 2023, a Comissão recomendou ao Conselho que encetasse negociações de adesão com a Moldávia e a Ucrânia (ver ficha 5.5.6).

Base jurídica

• O artigo 49.º do Tratado da União Europeia (TUE) define os Estados que podem candidatar-se à adesão;
• O artigo 2.º do TUE descreve os valores sobre os quais a UE foi fundada.

Objetivos

A política de alargamento da UE pretende unir os países europeus num projeto político e económico comum. O alargamento, guiado pelos valores da União e sujeito a condições rigorosas, tem demonstrado ser um dos instrumentos mais bem-sucedidos na promoção de reformas políticas, económicas e sociais e na consolidação da paz, da estabilidade e da democracia em todo o continente. A política de alargamento reforça também a presença da UE na cena mundial.

Antecedentes

A. Condições de adesão

Qualquer Estado europeu pode pedir para se tornar membro da União, desde que respeite os seus valores comuns e esteja empenhado em promovê-los (artigo 49.º do TUE). Os critérios de Copenhaga, estabelecidos pelo Conselho Europeu de Copenhaga de 1993, são essenciais no processo de integração na UE de qualquer país candidato ou potencial candidato. Os referidos critérios pressupõem:

• instituições estáveis que garantam a democracia, o Estado de direito, os direitos humanos, o respeito pelas minorias e a proteção das mesmas;
• uma economia de mercado em funcionamento e capacidade para responder à pressão da concorrência e às forças de mercado dentro da UE;
• a capacidade para assumir as obrigações decorrentes da adesão, nomeadamente a adesão aos objetivos da união política, económica e monetária e a adoção das regras, normas e políticas comuns que constituem o corpo do direito da UE (o «acervo comunitário»).

Em dezembro de 2006, o Conselho Europeu chegou a acordo em relação a um «consenso renovado sobre o alargamento», que assenta «na consolidação, na condicionalidade e na comunicação» e na capacidade da UE para integrar novos membros.

B. A capacidade de integração da UE: disposições institucionais

Os sucessivos alargamentos constituíram uma parte considerável das negociações institucionais que conduziram à adoção do Tratado de Lisboa. A UE teve de adaptar as suas instituições e o seu processo de tomada de decisões à chegada de novos Estados-Membros e assegurar que o alargamento não prejudicaria o caráter eficiente e responsável da definição de políticas. O Tratado de Lisboa provocou alterações profundas na composição e no trabalho das principais instituições da UE. Algumas dessas alterações espelharam a necessidade de um conjunto de normas sustentável que não exija novas alterações a cada novo alargamento.

C. Processo

Um país que pretenda aderir à UE apresenta a sua candidatura ao Conselho, que solicita à Comissão que emita um parecer. O Parlamento é informado da referida candidatura. Se a Comissão emitir um parecer favorável, o Conselho Europeu pode decidir, por unanimidade, conceder a esse país o estatuto de candidato. Com base numa recomendação da Comissão, o Conselho decide, também por unanimidade, se as negociações devem ser encetadas. O conjunto da legislação da UE (o «acervo comunitário») está dividido em mais de 30 capítulos estratégicos. Antes da abertura efetiva das negociações, a Comissão apresenta um relatório analítico sobre cada capítulo. Com base na recomendação da Comissão, o Conselho decide, deliberando por unanimidade, se deve abrir mais capítulos ou grupos de capítulos de negociação. Sempre que os progressos realizados sejam considerados satisfatórios, a Comissão pode recomendar o «encerramento provisório» de um capítulo ou grupo de capítulos. O Conselho decide novamente por unanimidade, tendo em conta o progresso global no domínio do Estado de direito. Uma vez concluídas as negociações relativas a todos os capítulos ou grupos de capítulos, os termos e as condições – designadamente eventuais cláusulas de salvaguarda e disposições transitórias – são integrados num tratado de adesão entre os Estados-Membros e o país aderente. O tratado de adesão só poderá ser assinado após a aprovação do Parlamento e a aprovação por unanimidade do Conselho. Depois de assinado, é submetido à ratificação de todos os Estados contratantes, de acordo com as respetivas disposições constitucionais (ratificação pelo parlamento ou referendo).

Alargamentos anteriores

A. Balcãs Ocidentais

As relações com os Balcãs Ocidentais inscrevem-se no quadro do Processo de Estabilização e de Associação, lançado em 1999, que se baseia em acordos bilaterais de estabilização e de associação.

A adesão da Croácia à UE em 1 de julho de 2013 constitui um importante incentivo para outros países da região. Com base na experiência com a Croácia, a Comissão propôs, na sua «Estratégia de Alargamento» de 2011-2012, novas melhorias na sua abordagem de negociação, nomeadamente um peso maior das questões relativas ao Estado de direito. Tal significa que os capítulos de negociação relativos à reforma judicial e aos direitos fundamentais (capítulo 23) e à justiça, liberdade e segurança (capítulo 24) são abertos numa fase precoce em todas as negociações futuras e são os últimos a serem encerrados. Esta abordagem foi reafirmada e reforçada na Comunicação da Comissão, de 5 de fevereiro de 2020, intitulada «Reforçar o processo de adesão – Uma perspetiva credível de adesão à UE para os Balcãs Ocidentais», que introduziu uma metodologia revista relativa ao alargamento aos Balcãs Ocidentais. É também parte integrante do Plano Económico e de Investimento para os Balcãs Ocidentais, que foi publicado no âmbito do pacote de 2020 da Comissão relativo ao alargamento. Em 8 de novembro de 2023, a Comissão adotou um novo plano de crescimento de 6 mil milhões de EUR para os Balcãs Ocidentais, assente em quatro pilares e que abrange o período de 2024-2027. O plano visa conceder à região alguns dos benefícios da adesão à UE antes da adesão, com uma forte condicionalidade ex ante para os pagamentos.

A guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia e a decisão da UE, de junho de 2022, de conceder o estatuto de país candidato à Ucrânia e à Moldávia também desencadearam o debate em curso sobre a aceleração do processo de integração na UE dos países candidatos e potenciais candidatos dos Balcãs Ocidentais.

Até à data, foram abertos todos os 33 capítulos de negociação com o Montenegro que foram objeto do respetivo relatório analítico, mas foram provisoriamente encerrados apenas três. A Sérvia abriu 22 dos 35 capítulos de negociação, tendo sido provisoriamente encerrados dois. Apesar do número considerável de capítulos abertos, as reformas relacionadas com a integração destes dois países na UE praticamente não avançaram nos últimos anos.

Em março de 2020, o Conselho decidiu finalmente dar luz verde à abertura das negociações de adesão com a Albânia e a Macedónia do Norte (com um conjunto de condições, no caso da Albânia). Em julho de 2020, a Comissão apresentou aos Estados-Membros os projetos de quadro de negociação, os primeiros a terem em conta a «metodologia revista relativa ao alargamento aos Balcãs Ocidentais». As negociações de adesão com ambos os países foram formalmente iniciadas em julho de 2022, após longos atrasos decorrentes, sobretudo, de questões relacionadas com a identidade, a língua e a história da Macedónia do Norte e da Bulgária.

O Acordo de Estabilização e de Associação entre a UE e a Bósnia-Herzegovina entrou em vigor em 1 de junho de 2015. Em fevereiro de 2016, a Bósnia-Herzegovina apresentou o seu pedido de adesão. No seu parecer de maio de 2019, a Comissão enumerou 14 prioridades principais que a Bósnia-Herzegovina tem de cumprir para iniciar as negociações de adesão. Apesar de não ter conseguido cumprir a maioria destas prioridades, foi concedido, à Bósnia-Herzegovina, o estatuto de país candidato em dezembro de 2022. Em 8 de novembro de 2023, a Comissão recomendou a abertura de negociações de adesão à UE com a Bósnia-Herzegovina «uma vez atingido o necessário grau de conformidade com os critérios de adesão».

O Acordo de Estabilização e de Associação entre a UE e o Kosovo entrou em vigor em 1 de abril de 2016. Em dezembro de 2022, o Kosovo candidatou-se à adesão à UE. Na sequência de uma votação decisiva no Parlamento em abril de 2023, o Kosovo beneficiará da isenção de visto para viajar para o espaço Schengen a partir de janeiro de 2024, o mais tardar. O Kosovo mantém também um diálogo com a Sérvia, mediado pela UE, que deverá conduzir a um acordo abrangente juridicamente vinculativo sobre a normalização das suas relações. Nem o Kosovo nem a Sérvia começaram ainda a cumprir as suas obrigações, decorrentes de um acordo renovado no início de 2023 para retomar o diálogo suspenso.

B. Turquia

A Turquia candidatou-se à adesão à UE em 1987 e foi declarada país candidato em 1999. As negociações foram abertas em outubro de 2005. Oito capítulos encontram-se bloqueados e nenhum capítulo será provisoriamente encerrado enquanto a Turquia não aplicar o «Protocolo Adicional do Acordo de Associação de Ancara» a Chipre. Alguns Estados-Membros têm-se oposto à abertura de outros capítulos. Após uma interrupção de mais de três anos, foi aberto um novo capítulo de negociação em novembro de 2013 e, em dezembro de 2015, foi aberto outro capítulo. Em 18 de março de 2016, a Turquia e a UE reafirmaram o seu compromisso de aplicar o plano de ação conjunto tendo em vista conter o fluxo de migrantes irregulares para a UE, bem como de revitalizar o processo de adesão, o que levou à abertura de um capítulo adicional em junho de 2016, elevando o número total de capítulos abertos para 16 de um total de 35, um dos quais foi provisoriamente encerrado. No entanto, em virtude da deterioração acentuada do Estado de direito na Turquia, nomeadamente na sequência da tentativa de golpe de Estado de julho de 2016, o processo de adesão da Turquia está, de facto, suspenso. As relações entre a UE e a Turquia deterioraram-se ainda mais devido às opções de política externa da Turquia, às suas ações unilaterais no Mediterrâneo Oriental e à sua promoção da solução «dois Estados numa ilha» para a questão de Chipre.

O Papel do Parlamento Europeu

Nos termos do artigo 49.º do TUE, o Parlamento Europeu tem de aprovar qualquer nova adesão à UE. Tem igualmente uma importante palavra a dizer no que toca aos aspetos financeiros da adesão: os seus poderes no domínio do orçamento garantem-lhe uma influência direta nas verbas afetadas ao Instrumento de Assistência de Pré-Adesão.

A Comissão dos Assuntos Externos do Parlamento Europeu nomeia relatores permanentes para todos os países candidatos e potenciais candidatos. O Parlamento adota as suas posições relativas ao alargamento sob a forma de resoluções anuais na sequência dos mais recentes «relatórios anuais por país» elaborados pela Comissão. Em 23 de novembro de 2022, o Parlamento adotou recomendações sobre uma nova estratégia da UE para o alargamento. O Parlamento mantém igualmente relações bilaterais com os parlamentos de todos os países do alargamento através das suas delegações, que debatem periodicamente com os seus homólogos questões pertinentes para as respetivas vias de integração na UE. O Parlamento realizou missões de observação eleitoral em todos os países do alargamento, com exceção da Turquia, que ainda não convidou o Parlamento a fazê-lo.

 

André De Munter

11-2023