O orçamento da União Europeia é financiado em grande medida (90 %) a partir de recursos próprios. A receita anual deve cobrir integralmente a despesa anual. O sistema de recursos próprios é decidido por unanimidade pelo Conselho, tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu, e tem de ser ratificado pelos Estados-Membros.

Base jurídica

  • Artigos 311.º e 322.º, n.º 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e artigos 106.º-A e 171.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica;
  • Decisão (UE, Euratom) 2020/2053 do Conselho, de 14 de dezembro de 2020, relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia[1];
  • Regulamento (UE, Euratom) 2021/768 do Conselho, de 30 de abril de 2021, que estabelece as medidas de execução do sistema de recursos próprios da União Europeia[2], Regulamento (UE, Euratom) n.º 609/2014 do Conselho, de 26 de maio de 2014 , relativo aos métodos e ao procedimento para a colocação à disposição dos recursos próprios tradicionais e dos recursos próprios baseados no IVA e no RNB e às medidas destinadas a satisfazer as necessidades da tesouraria[3], Regulamento (UE, Euratom) 2021/769 do Conselho de 30 de abril de 2021 que altera o Regulamento (CEE, Euratom) n.º 1553/89 relativo ao regime uniforme e definitivo de cobrança dos recursos próprios provenientes do Imposto sobre o Valor Acrescentado[4], e Regulamento (UE, Euratom) 2021/770 do Conselho de 30 de abril de 2021 relativo ao cálculo do recurso próprio baseado nos resíduos de embalagens de plástico não reciclados, aos métodos e ao procedimento para a disponibilização desse recurso próprio, bem como às medidas destinadas a satisfazer as necessidades de tesouraria, e a determinados aspetos do recurso próprio baseado no rendimento nacional bruto[5].

Objetivo

Assegurar a autonomia financeira da União Europeia, dentro dos limites da disciplina orçamental.

Funcionamento

A Decisão relativa aos recursos próprios, de 21 de abril de 1970, dotou a Comunidade Económica Europeia (CEE) com recursos próprios. O total de recursos próprios que pode ser utilizado em cada ano é atualmente limitado a um máximo de 1,40 % do rendimento nacional bruto (RNB) da UE[6]. Uma vez que a despesa global não pode exceder o total das receitas, a despesa também está restringida por esse limite (1.4.3). Na prática, o atual quadro financeiro plurianual (QFP) para 2021-2027 (1.4.3) estabelece o limite máximo da despesa como sendo aproximadamente 1,4 % do RNB da UE.

Composição da receita

1. Recursos próprios «tradicionais»

São constituídos por direitos aduaneiros, direitos agrícolas e quotizações sobre o açúcar e são recolhidos desde 1970. A percentagem que pode ser retida pelos Estados-Membros para cobrir os custos de cobrança voltou a ser aumentado de 20 % para 25 %. Os recursos próprios «tradicionais» atualmente representam, em geral, cerca de 10 % da receita de recursos próprios[7].

2. Recurso próprio baseado no IVA

Este recurso consiste na transferência para a União de uma percentagem da estimativa do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) cobrado pelos Estados-Membros. Embora estando previsto na Decisão de 1970, este recurso só foi aplicado após a harmonização dos sistemas de IVA dos Estados-Membros, em 1979. O recurso IVA representa atualmente cerca de 10 % da receita de recursos próprios.

3. Recurso próprio baseado no RNB

Este recurso próprio consiste na cobrança de uma percentagem uniforme do RNB dos Estados-Membros, fixada anualmente no âmbito do processo orçamental, e foi criado pela Decisão 88/376/CEE do Conselho. Originalmente destinava-se apenas a ser cobrado se os demais recursos próprios não cobrissem a totalidade da despesa, mas atualmente financia a maior parte do orçamento da União Europeia. O recurso baseado no RNB triplicou desde o final da década de 90, representando atualmente cerca de 70 % da receita de recursos próprios.

4. Recurso próprio proveniente dos plásticos

Esta é a primeira nova categoria de recursos próprios introduzida a partir de 1 de janeiro de 2021 pela Decisão de 2020 relativa ao sistema de recursos próprios. Trata-se de uma contribuição nacional baseada na quantidade de resíduos não reciclados de embalagens de plástico, com uma taxa uniforme de mobilização de 0,80 EUR por quilograma. As contribuições dos Estados-Membros com um RNB per capita inferior à média da UE são reduzidas por um montante fixo anual correspondente a 3,8 kg de resíduos de plástico per capita. As receitas provenientes deste recurso são estimadas em cerca de 4 % do orçamento da UE.

5. Outras receitas e saldo transitado do exercício anterior

As outras receitas incluem os impostos pagos pelo pessoal da UE sobre os seus vencimentos, as contribuições de países terceiros para alguns programas da União, as restantes contribuições do Reino Unido e as coimas aplicadas a empresas que violam a legislação em matéria de concorrência ou outras leis. Em caso de excedente, o saldo de cada exercício é inscrito no orçamento do exercício seguinte como receita. As outras receitas, os saldos e os ajustamentos técnicos normalmente representam cerca de 2 a 8 % da receita total.

6. Mecanismos de correção

O sistema de recursos próprios também foi utilizado para corrigir os desequilíbrios orçamentais entre as contribuições líquidas dos Estados-Membros. A «correção a favor do Reino Unido», acordada em 1984, reduzia as contribuições do Reino Unido e era financiada de igual forma por todos os outros Estados-Membros, com exceção da Alemanha, dos Países Baixos, da Áustria e da Suécia, que beneficiavam de uma redução. Embora essa correção já não seja aplicável, as reduções de montante fixo vão continuar a beneficiar a Dinamarca, a Alemanha, os Países Baixos, a Áustria e a Suécia durante o período 2021-2027.

7. Contração de empréstimos

O orçamento da UE não pode registar um défice e não é permitido financiar as suas despesas através da contração de empréstimos. No entanto, para financiar as subvenções e os empréstimos concedidos pelo Instrumento de Recuperação da União Europeia (NextGenerationEU), a Comissão foi autorizada, a título excecional e temporário, a contrair empréstimos até 750 mil milhões de EUR (a preços de 2018) nos mercados de capitais. As novas necessidades líquidas de financiamento devem cessar no final de 2026, após o que apenas serão autorizadas operações de refinanciamento. A Comissão está a aplicar uma estratégia de contração de empréstimos diversificada, que combina a utilização de obrigações de longo prazo, obrigações verdes e letras de curto prazo vendidas por sindicação e leilões, com uma comunicação aberta e transparente através de decisões anuais de contração de empréstimos e planos semestrais de financiamento.

Rumo à reforma dos recursos próprios da União Europeia

O Tratado de Lisboa reiterou que o orçamento deve ser financiado integralmente por recursos próprios e manteve os poderes do Conselho para, após a consulta do Parlamento, adotar, por unanimidade, uma decisão sobre o sistema de recursos próprios da União[8], criar novas categorias de recursos próprios ou revogar categorias existentes. Estabeleceu igualmente que o Conselho só pode adotar medidas de execução dessas decisões com a aprovação do Parlamento.

Em janeiro de 2017, o grupo de alto nível criado em 2014 para proceder a uma revisão geral do sistema de recursos próprios («Grupo Monti») apresentou o seu relatório final sobre formas mais transparentes, simples, justas e democraticamente responsáveis de financiar o orçamento da UE. A conclusão principal foi que o orçamento da UE necessitava de ser reformado, tanto do lado da receita como do lado da despesa, para poder dar resposta aos desafios atuais e alcançar resultados concretos para os cidadãos europeus.

Com base nesse relatório e no subsequente documento de reflexão sobre o futuro das finanças da UE, a Comissão apresentou, em 2 de maio de 2018, propostas[9] para simplificar o atual recurso próprio baseado no IVA e introduzir um cabaz de novos recursos próprios. Tal representaria cerca de 12 % do orçamento total da UE e incluiria 20 % das receitas do Regime de Comércio de Licenças de Emissão da UE (RCLE), uma taxa de mobilização de 3 % de uma nova matéria coletável comum consolidada do imposto sobre as sociedades e uma contribuição nacional calculada com base na quantidade de resíduos não reciclados de embalagens de plástico.

A Comissão propôs a eliminação das correções e a redução, de 20 % para 10 %, da percentagem das receitas dos direitos aduaneiros que os Estados-Membros retêm para cobrir as despesas de cobrança. Propôs igualmente um aumento do limite máximo de mobilização anual dos recursos próprios, para ter em conta um menor RNB total da UE-27 e a proposta de integração do Fundo Europeu de Desenvolvimento no orçamento da UE.

Os pontos de vista do Parlamento Europeu

Com base nas novas disposições do Tratado de Lisboa, o Parlamento defendeu repetidamente uma reforma profunda do sistema de recursos próprios em várias resoluções ao longo dos últimos anos[10]. O Parlamento salientou problemas com o sistema de recursos próprios, nomeadamente a sua complexidade excessiva e a sua dependência financeira das contribuições nacionais.

O Parlamento defendeu a realização de reformas para tornar a cobrança de receitas mais simples, mais transparente e mais democrática, reduzir a percentagem das contribuições baseadas no RNB, reformar ou eliminar o recurso IVA e suprimir progressivamente todas as correções.

A UE apelou repetidamente à criação de um cabaz ambicioso e equilibrado de novos recursos próprios da UE, que seja justo, simples, transparente e neutro do ponto de vista orçamental para os cidadãos, a fim de conseguir um orçamento da UE mais estável, concebido para apoiar os seus objetivos políticos.

Na sua resolução, de 10 de outubro de 2019, sobre o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 e os recursos próprios, o Parlamento apelou igualmente à introdução de um mecanismo de ajustamento das emissões de carbono nas fronteiras.

Negociações do QFP em 2020

Em 28 de maio de 2020, a Comissão propôs contrair empréstimos até 750 mil milhões de EUR, através da emissão de obrigações nos mercados internacionais em nome da UE, com prazos de vencimento de 3 a 30 anos, para financiar um QFP reformulado e o IRUE, a fim de combater os efeitos da pandemia de COVID-19. Com o objetivo de apoiar os passivos contraídos pela UE, por forma a, a prazo, reembolsar os financiamentos obtidos nos mercados, a Comissão propôs que o limite máximo dos recursos próprios fosse aumentado, a título excecional e temporário, em 0,6 % do RNB da UE. Este acréscimo somar-se-ia ao aumento permanente de 1,2 % para 1,4 % do RNB que foi proposto para ter em conta o novo contexto económico. Também propôs um novo recurso próprio baseado nos resíduos não reciclados de embalagens de plástico e opções de novos recursos próprios, incluindo um recurso próprio baseado no RCLE (alargado para incluir os setores marítimo e da aviação), um mecanismo de ajustamento das emissões de carbono nas fronteiras, um recurso próprio baseado nas operações das grandes empresas e um imposto digital.

Na reunião do Conselho Europeu de 17 a 21 de julho de 2020, os chefes de Estado e de Governo chegaram a acordo sobre um novo QFP, o IRUE, o aumento do limite máximo dos pagamentos e um novo recurso próprio baseado em resíduos de plástico não reciclados, a aplicar a partir de janeiro de 2021.

Na sua resolução de 23 de julho de 2020, o Parlamento salientou que «só a criação de novos recursos próprios pode ajudar a reembolsar a dívida da UE, salvaguardando ao mesmo tempo o orçamento da UE e aliviando a pressão orçamental sobre os erários nacionais e os cidadãos da UE». Em 16 de setembro de 2020, o parecer do Parlamento no âmbito do processo de consulta reiterou o apelo à introdução de novos recursos próprios de acordo com um roteiro e à abolição de todas as correções.

Em 10 de novembro de 2020, os negociadores do Parlamento, do Conselho e da Comissão chegaram a um acordo político sobre o QFP, os recursos próprios e certos aspetos relativos à governação do instrumento de recuperação. Um novo anexo do Acordo Interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre a disciplina orçamental, a cooperação em matéria orçamental e a boa gestão financeira, estabelecendo um roteiro para a introdução de novos recursos próprios durante o período 2021-2027. As receitas provenientes dos novos recursos próprios devem ser suficientes para cobrir o reembolso do Instrumento de Recuperação da União Europeia, enquanto as restantes receitas devem financiar o orçamento da UE, em conformidade com o princípio da universalidade. O calendário vinculativo exigiu que a Comissão apresentasse, até junho de 2021, propostas relativas a novos recursos próprios baseados num mecanismo de ajustamento das emissões de carbono nas fronteiras, num imposto digital e num RCLE revisto (a introduzir em 1 de janeiro de 2023) e apresente, até junho de 2024, propostas sobre novos recursos próprios adicionais, que podem incluir um imposto sobre as transações financeiras e uma contribuição financeira relacionada com o setor empresarial (possivelmente uma nova matéria coletável comum do imposto sobre as sociedades). Nos termos da nova decisão relativa aos recursos próprios, adotada em 14 de dezembro de 2020, são mantidas as correções para alguns Estados-Membros e os custos de cobrança sobre os direitos aduaneiros são aumentados de 20 % para 25 %.

Evolução em 2021

Na sequência da sua ratificação por todos os Estados-Membros, em 31 de maio de 2021, a decisão relativa aos recursos próprios é aplicável retroativamente a partir de 1 de janeiro de 2021.

Após a apresentação das propostas de revisão do RCLE-UE[11] e de introdução de um mecanismo de ajustamento das emissões de carbono nas fronteiras[12], em 14 de julho de 2021, foi publicada, em 22 de dezembro de 2021, uma proposta sobre a próxima geração de recursos próprios da UE. A proposta especifica que 25 % das receitas provenientes das licenças do CELE leiloadas, 75 % das receitas geradas pelo mecanismo de ajustamento das emissões de carbono nas fronteiras e 15 % dos lucros residuais reafetados aos Estados-Membros ao abrigo do acordo da OCDE/G20 sobre a tributação internacional das sociedades (primeiro pilar) seriam transferidos para o orçamento da UE como recursos próprios.

 

[8]A decisão tem de ser ratificada pelos Estados-Membros.
[9]COM(2018)0325, COM(2018)0326, COM(2018)0327 e COM(2018)0328. O Tribunal de Contas emitiu um parecer sobre as propostas em 29 de novembro de 2018 (Parecer 5/2018).

Francisco Padilla Olivares