Quadro financeiro plurianual

Até à data, houve seis quadros financeiros plurianuais (QFP), incluindo o QFP 2021-2027. O Tratado de Lisboa transformou o QFP, até então um acordo interinstitucional, num regulamento. Estabelecido por um período de, pelo menos, cinco anos, um QFP deve assegurar que a despesa da UE decorra de forma ordenada e dentro dos limites dos seus recursos próprios. Estabelece as disposições que o orçamento anual da UE deve respeitar, assegurando a disciplina financeira. Concretamente, o Regulamento QFP estabelece os limites máximos de despesa para os grandes setores de atividade da União designados por categorias. Em 2 de maio de 2018, a Comissão apresentou propostas legislativas relativas a um novo QFP para o período de 2021-2027. Na sequência do surto de COVID-19, a Comissão apresentou, em 27 de maio de 2020, um plano de recuperação (NextGenerationEU) que incluía propostas revistas para o QFP e os recursos próprios e a criação de um instrumento de recuperação no valor de 750 mil milhões EUR. O pacote foi adotado em 16 de setembro de 2020.

Base jurídica

  • Artigo 312.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia;
  • Regulamento (UE, Euratom) 2020/2093 do Conselho, de 17 de setembro de 2020, que estabelece o quadro financeiro plurianual para o período 2021-2027[1];
  • Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2020, relativo a um regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União[2];
  • Regulamento (UE) 2020/2094 do Conselho, de 14 de setembro de 2020, que cria um Instrumento de Recuperação da União Europeia para apoiar a recuperação na sequência da crise da COVID-19[3];
  • Acordo Interinstitucional, de 16 de setembro de 2020, entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia sobre a disciplina orçamental, a cooperação em matéria orçamental e a boa gestão financeira, bem como sobre os novos recursos próprios, incluindo um roteiro para a introdução de novos recursos próprios[4].

Antecedentes

Na década de 80, gerou-se um clima de conflito nas relações entre as instituições, devido a um desequilíbrio crescente entre os recursos disponíveis e as necessidades orçamentais reais. O conceito de perspetivas financeiras plurianuais foi desenvolvido numa tentativa de atenuar o conflito, reforçar a disciplina orçamental e melhorar a execução através de um melhor planeamento. O primeiro acordo interinstitucional (AII) com esse objetivo foi concluído em 1988. Continha as perspetivas financeiras para o período 1988-1992 (também conhecidas como Pacote Delors I), que visavam assegurar os recursos necessários à execução orçamental do Ato Único Europeu. Foi acordado um novo AII em 29 de outubro de 1993, juntamente com as perspetivas financeiras para o período 1993-1999 (o Pacote Delors II), que possibilitou duplicar os Fundos Estruturais e aumentar o limite máximo dos recursos próprios (1.4.1). O terceiro AII, relativo às perspetivas financeiras para o período 2000-2006, também conhecido como a Agenda 2000, foi assinado em 6 de maio de 1999, e um dos seus principais objetivos era garantir os fundos necessários para financiar o alargamento. O quarto AII, relativo ao período 2007-2013, foi concluído em 17 de maio de 2006.

O Tratado de Lisboa transformou o QFP, até então um acordo interinstitucional, num regulamento do Conselho sujeito à aprovação do Parlamento Europeu. Para além de fixar os «montantes dos limites máximos anuais das dotações para autorizações por categoria de despesa e do limite máximo anual das dotações para pagamentos», o artigo 312.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) estabelece que o QFP deve prever «todas as demais disposições que sejam úteis para o bom desenrolar do processo orçamental anual». O Regulamento QFP é acompanhado por um AII, que abrange as áreas da disciplina orçamental, da cooperação em matéria orçamental e da boa gestão financeira.

O quinto QFP, para o período 2014-2020, foi aprovado em 2 de setembro de 2013. Esse QFP foi o primeiro a ser aprovado ao abrigo das novas disposições do Tratado de Lisboa, nos termos das quais o Conselho, deliberando de acordo com um processo legislativo especial, adota o Regulamento QFP por unanimidade, depois de obter a aprovação do Parlamento. Foi igualmente o primeiro a registar uma diminuição dos montantes globais em termos reais. Uma das condições prévias para o Parlamento aceitar o QFP era, por conseguinte, uma revisão intercalar obrigatória que lhe permitisse reavaliar as necessidades orçamentais durante o período do QFP e ajustá-las, se necessário. O acordo garantiu igualmente uma maior flexibilidade para permitir a utilização total dos montantes previstos, um entendimento sobre como avançar para um verdadeiro sistema de recursos próprios da UE, a unidade orçamental e a transparência, bem como um controlo e escrutínio parlamentar adequado. Em 20 de junho de 2017, foi adotado um QFP revisto para o período de 2014-2020, com um acordo sobre apoio adicional às medidas relacionadas com a migração, o emprego e o crescimento. Foi também efetuado um reforço do Instrumento de Flexibilidade e da Reserva para Ajudas de Emergência, o que significa que é possível transferir mais fundos entre categorias e exercícios, a fim de poder reagir a acontecimentos imprevistos e a novas prioridades.

O Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027

Em 2 de maio de 2018, a Comissão apresentou propostas legislativas relativas a um QFP para o período de 2021 a 2027. A proposta da Comissão ascendia a 1 134,6 mil milhões EUR (a preços de 2018) em dotações para autorizações, ou 1,11% do RNB da UE-27. Continha aumentos, nomeadamente, para a gestão das fronteiras, a migração, a segurança, a defesa, a cooperação para o desenvolvimento e a investigação. Foram propostos cortes, em especial para a política de coesão e a política agrícola. A arquitetura global deveria ser simplificada (de 58 para 37 programas de despesas) e a Comissão propôs um conjunto de instrumentos especiais fora dos limites máximos do QFP para melhorar a flexibilidade na orçamentação da UE. O Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) seria integrado no QFP. A Comissão também propôs modernizar o lado das receitas, com a introdução de várias novas categorias de recursos próprios.

O Parlamento aprovou resoluções sobre o QFP 2021-2027 em 14 de março de 2018[5] e 30 de maio de 2018[6]. Em 14 de novembro de 2018, o Parlamento especificou melhor o seu mandato de negociação, incluindo alterações às propostas relativas ao Regulamento QFP e ao AII, assim como um conjunto completo de valores, discriminados por categoria e por programa. Especificou que o limite máximo do QFP para as autorizações deveria aumentar de 1,0 % (para a UE-28) para 1,3 % do RNB (para a UE-27), ou seja, 1 324 mil milhões EUR (a preços de 2018), um aumento de 16,7 % em relação à proposta da Comissão. As dotações para a política agrícola comum e para a política de coesão deveriam permanecer inalteradas em termos reais e várias prioridades deveriam ser reforçadas, incluindo o Horizonte Europa, o Erasmus+ e o LIFE; deveria ser criada uma nova Garantia para a Infância (5,9 mil milhões EUR) e um novo Fundo para uma Transição Energética (4,8 mil milhões EUR); o financiamento das agências descentralizadas envolvidas na gestão da migração e das fronteiras deveria sofrer um aumento superior ao quádruplo (para mais de 12 mil milhões EUR). A contribuição do orçamento da UE para a concretização dos objetivos climáticos deveria ser fixada num mínimo de 25% das despesas do QFP para o período 2021-2027, ser integrada em todos os domínios de intervenção relevantes e aumentar para 30% até 2027, o mais tardar. A revisão intercalar do QFP deveria ser obrigatória.

Em 30 de novembro de 2018 e 5 de setembro de 2019, o Conselho publicou um projeto de «quadro de negociação», que incluiu questões horizontais e setoriais no âmbito dos programas de despesas, de acordo com o processo legislativo ordinário. O Conselho manifestou-se a favor de um montante global do QFP de 1 087 mil milhões EUR em dotações para autorizações, a preços de 2018 (1,07 % do RNB da UE-27), muito abaixo das expectativas do Parlamento.

Em 10 de outubro de 2019 e 13 de maio de 2020, o Parlamento atualizou o seu mandato na sequência das eleições europeias e solicitou à Comissão que apresentasse uma proposta de plano de contingência para o QFP, a fim proporcionar uma rede de segurança para proteger os beneficiários dos programas da UE, caso o QFP em curso tivesse de ser prorrogado, tendo em conta a falta de acordo no Conselho Europeu.

Entretanto, em 14 de janeiro de 2020, a Comissão apresentara uma proposta relativa a um Fundo para uma Transição Justa como um elemento adicional do pacote de propostas relativas ao QFP, no âmbito do Pacto Ecológico Europeu.

Na sequência da crise da COVID-19 e dos graves efeitos económicos dos confinamentos necessários, a Comissão publicou propostas alteradas, em 27 e 28 de maio de 2020[7], para um QFP de 1 100 mil milhões EUR e um instrumento de recuperação adicional, o NextGenerationEU (NGEU)[8], no valor de 750 mil milhões EUR (a preços de 2018), dos quais 500 mil milhões EUR sob a forma de subvenções e 250 mil milhões EUR sob a forma de empréstimos. O pacote incluía propostas legislativas de novos instrumentos financeiros, bem como alterações a programas já previstos do QFP. O financiamento do pacote adicional seria assegurado através da contração de empréstimos nos mercados financeiros. Para esse efeito, a Comissão também alterou a proposta de Decisão Recursos Próprios, a fim de permitir a contração de empréstimos até 750 mil milhões EUR. Para cobrir o aumento da atividade de contração e concessão de empréstimos, foi proposto um aumento do limite máximo dos recursos próprios para pagamentos para 1,4% do RNB, juntamente com um acréscimo temporário de 0,6% do RNB. Por último, o pacote da Comissão incluiu um aumento de 11,5 mil milhões EUR do limite máximo das autorizações do QFP 2014-2020 para o ano de 2020, a fim de começar a mobilizar apoio antes do novo QFP.

Em 21 de julho de 2020, o Conselho Europeu adotou conclusões[9] sobre o esforço de recuperação (NextGenerationEU), o QFP 2021-2027 e os recursos próprios. O esforço de recuperação foi aprovado em 750 mil milhões EUR para o período 2021-2023. No entanto, a componente de subvenções foi reduzida de 500 para 390 mil milhões EUR e a componente de empréstimos aumentou de 250 para 360 mil milhões EUR. O Conselho Europeu rejeitou a revisão em alta do limite máximo do QFP para 2020. O limite máximo global das autorizações do QFP 2021-2027 foi fixado em 1 074,3 mil milhões EUR. Além disso, as conclusões referiram que seria introduzido um regime de condicionalidade para proteger o orçamento e o NGEU. Chegou-se a acordo quanto a um novo recurso próprio a partir de 1 de janeiro de 2021, baseado nos resíduos não reciclados de embalagens de plástico, e foi planeado o trabalho para a introdução de outros recursos próprios durante o QFP 2021-2027, que seriam utilizados para reembolsos antecipados dos empréstimos contraídos no âmbito do NGEU. A base jurídica proposta para o NGEU foi o artigo 122.o do TFUE, que permite à UE definir medidas adequadas à situação económica através de uma maioria qualificada no Conselho, sem envolver o Parlamento no processo legislativo.

Em 23 de julho de 2020, o Parlamento considerou a criação do instrumento de recuperação uma decisão histórica, mas deplorou os cortes efetuados aos programas orientados para o futuro. Insistiu em que os aumentos específicos que vão além dos valores propostos pelo Conselho Europeu devem visar os programas relacionados com o clima, a transição digital, a saúde, a juventude, a cultura, as infraestruturas, a investigação, a gestão das fronteiras e a solidariedade. Reiterou, além disso, que não daria a sua aprovação ao QFP sem um acordo sobre a reforma do sistema de recursos próprios da UE, com o objetivo de cobrir, pelo menos, os custos relacionados com o NGEU (capital e juros), de modo a garantir a sua credibilidade e sustentabilidade. O Parlamento solicitou igualmente, enquanto parte da autoridade orçamental, o seu pleno envolvimento no instrumento de recuperação, em conformidade com o método comunitário.

As negociações trilaterais entre o Parlamento, o Conselho e a Comissão tiveram início em agosto de 2020 e terminaram em 10 de novembro de 2020. Em 11 de setembro de 2020, o Conselho Europeu aprovou o acordo QFP-NGEU e, posteriormente, em 17 de setembro de 2020, o Parlamento deu a sua aprovação.

O Parlamento preparou o caminho para a adoção e ratificação da Decisão Recursos Próprios (e, por conseguinte, para o lançamento do instrumento de recuperação da UE), emitindo, em 16 de setembro de 2020, o seu parecer legislativo obrigatório. Os 27 Estados-Membros ratificaram a Decisão Recursos Próprios até 31 de maio de 2021, permitindo à UE começar a emitir dívida nos mercados de capitais ao abrigo do NGEU. Já foram reunidos 71 mil milhões EUR em 2021.

Um novo mecanismo para proteger o orçamento da União contra violações dos princípios do Estado de Direito, outra condição estabelecida pelo Parlamento para a sua aprovação, entrou em vigor em 1 de janeiro de 2021.

Quadro Financeiro Plurianual (UE-27) (milhões EUR, a preços de 2018)

Dotações para autorizações 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Total2021-2027
1. Mercado único, inovação e digitalização 19 712 19 666 19 133 18 633 18 518 18 646 18 473 132 781
2. Coesão, resiliência e valores 49 741 51 101 52 194 53 954 55 182 56 787 58 809 377 768
2-A. Coesão económica, social e territorial 45 411 45 951 46 493 47 130 47 770 48 414 49 066 330 235
2-B. Resiliência e valores 4 330 5 150 5 701 6 824 7 412 8 373 9 743 47 533
3. Recursos naturais e ambiente 55 242 52 214 51 489 50 617 49 719 48 932 48 161 356 374
das quais: despesas de mercado e pagamentos diretos 38 564 38 115 37 604 36 983 36 373 35 772 35 183 258 594
4. Migração e gestão das fronteiras 2 324 2 811 3 164 3 282 3 672 3 682 3 736 22 671
5. Segurança e defesa 1 700 1 725 1 737 1 754 1 928 2 078 2 263 13 185
6. Vizinhança e o mundo 15 309 15 522 14 789 14 056 13 323 12 592 12 828 98 419
7. Administração pública europeia 10 021 10 215 10 342 10 454 10 554 10 673 10 843 73 102
das quais: despesas administrativas das instituições 7 742 7 878 7 945 7 997 8 025 8 077 8 188 55 852
TOTAL DAS DOTAÇÕES PARA AUTORIZAÇÕES 154 049 153 254 152 848 152 750 152 896 153 390 155 113 1 074 300
TOTAL DAS DOTAÇÕES PARA PAGAMENTOS 156 557 154 822 149 936 149 936 149 936 149 936 149 936 1 061 058

O Parlamento conseguiu assegurar, nomeadamente:

  • 15 mil milhões EUR adicionais em comparação com a proposta de julho de 2020, destinados a programas emblemáticos: Horizonte Europa, Erasmus+, EU4Health, InvestEU, Fundo de Gestão Integrada das Fronteiras, Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional (IVCDCI), Ajuda Humanitária, Direitos e Valores, Europa Criativa;
  • Um aumento progressivo do limite máximo global do QFP 2021-2027 de 1 074,3 mil milhões EUR para 1 085,3 mil milhões EUR a preços de 2018;
  • Um montante adicional de mil milhões EUR para o Instrumento de Flexibilidade;
  • Uma nova etapa processual (o «procedimento de controlo orçamental») para a criação de futuros mecanismos de crise com base no artigo 122.o do TFUE, com potenciais implicações orçamentais significativas;
  • A participação do Parlamento na utilização das receitas afetadas externas do NGEU e uma reavaliação geral dessas receitas, da contração e concessão de empréstimos na próxima revisão do Regulamento Financeiro e das modalidades de cooperação nas futuras negociações do QFP;
  • Uma metodologia reforçada de acompanhamento da ação climática para atingir a meta de, pelo menos, 30 % das despesas do QFP/NGEU para apoiar os objetivos climáticos;
  • Um novo objetivo anual em matéria de biodiversidade e a criação de uma metodologia para medir as despesas de género;
  • Uma reforma da recolha, qualidade e comparabilidade dos dados sobre beneficiários, a fim de proteger melhor o orçamento da UE, incluindo as despesas do NGEU;
  • A integração do FED no orçamento da UE;
  • Níveis globais de financiamento para a agricultura e a coesão equiparáveis a 2014-2020;
  • A criação do Fundo para uma Transição Justa;
  • Um roteiro juridicamente vinculativo para a introdução de novos recursos próprios da UE.

A principal fonte dos aumentos (11 mil milhões EUR) será num novo mecanismo ligado às multas cobradas pela União e traduzir-se-á em dotações automáticas suplementares para os programas em questão em 2022-2027. Por conseguinte, o limite máximo global do QFP de sete anos atingirá gradualmente os 1 085,3 mil milhões EUR a preços de 2018, ou seja, mais 2 mil milhões EUR em termos reais do que o limite máximo equivalente do QFP 2014-2020 (1 083,3 mil milhões EUR a preços de 2018, sem o Reino Unido, com o FED).

As dotações complementares adicionais (2,5 mil milhões EUR) provêm das margens não afetadas dentro dos limites máximos fixados pelo Conselho Europeu. Mil milhões EUR provêm de reembolsos da Facilidade de Investimento ACP (FED) em benefício do IVCDCI. 0,5 mil milhões EUR provêm de dotações anuladas no domínio da investigação em benefício do Horizonte Europa (artigo 15.o, n.o 3, do Regulamento Financeiro).

Nos termos do AII, os reembolsos e juros da dívida da recuperação devem ser financiados pelo orçamento da UE dentro dos limites máximos do QFP para o período 2021-2027, «incluindo por receitas suficientes provenientes dos novos recursos próprios introduzidos após 2021». Tal não prejudica a forma como esta questão será abordada em futuros QFP a partir de 2028 e o objetivo expresso é preservar os programas e fundos da UE.

Em 22 de setembro de 2021, a Comissão propôs novos recursos próprios e uma alteração específica do Regulamento QFP. Essas medidas destinam-se principalmente a aumentar os limites máximos para ter em conta a despesa no âmbito do futuro Fundo Social para o Clima e a introduzir um novo mecanismo que permita o aumento automático dos limites máximos a partir de 2025, a fim de ter em conta eventuais receitas adicionais geradas por novos recursos próprios para o reembolso antecipado da dívida do NGEU.

A Comissão declarou que apresentará uma revisão do funcionamento do QFP até 1 de janeiro de 2024 e, se for caso disso, propostas de revisão.

Para mais informações sobre este tema, consulte o sítio Web da Comissão dos Orçamentos.

 

[1]JO L 433 I de 22.12.2020, p. 11.
[2]JO L 433 I de 22.12.2020, p. 1.
[3]JO L 433 I de 22.12.2020, p. 23.
[4]JO L 433 I de 22.12.2020, p. 28.
[5]JO C 162 de 10.5.2019, p. 11.
[6]JO C 76 de 9.3.2020, p. 11.

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