Quadro financeiro plurianual

O quadro financeiro plurianual (QFP) é o plano de despesa a longo prazo da UE. Até à data, houve seis QFP, incluindo o QFP 2021-2027. O Tratado de Lisboa transformou o QFP, até então um acordo interinstitucional, num regulamento. Estabelecido por um período de, pelo menos, cinco anos, um QFP deve assegurar que a despesa da UE decorre de forma ordenada e dentro dos limites dos seus recursos próprios. Prevê as disposições que o orçamento anual da UE deve respeitar. O Regulamento QFP estabelece limites máximos para as grandes categorias de despesas, designadas por rubricas. Após as suas propostas iniciais de 2 de maio de 2018 e na sequência do surto de COVID-19, a Comissão apresentou, em 27 de maio de 2020, um plano de recuperação (o Instrumento de Recuperação da União Europeia) que incluía propostas revistas para o QFP 2021-2027 e os recursos próprios, bem como a criação de um instrumento de recuperação no valor de 750 mil milhões de EUR (a preços de 2018). O pacote foi adotado em 16 de dezembro de 2020, na sequência de negociações interinstitucionais. À luz de novos desenvolvimentos, o QFP foi revisto em dezembro de 2022 e novamente de forma mais substancial em fevereiro de 2024. A Comissão Europeia apresentou as suas propostas para o QFP 2028-2034 em 16 de julho de 2025.

Base jurídica

• Artigo 312.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE);
• O Regulamento QFP (Regulamento (UE, Euratom) 2020/2093 do Conselho, de 17 de dezembro de 2020, que estabelece o quadro financeiro plurianual para o período de 2021 a 2027;
• Um regulamento que cria um Instrumento de Recuperação da UE na sequência da crise da COVID-19 (Regulamento (UE) 2020/2094 do Conselho, de 14 de dezembro de 2020);
• O Acordo Interinstitucional, de 16 de dezembro de 2020, entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia sobre a disciplina orçamental, a cooperação em matéria orçamental e a boa gestão financeira, bem como sobre os novos recursos próprios, incluindo um roteiro para a introdução de novos recursos próprios.

Antecedentes

Na década de 1980, gerou-se um clima de conflito nas relações entre as instituições, devido a um desequilíbrio crescente entre os recursos disponíveis e as necessidades orçamentais reais. O conceito de perspetivas financeiras plurianuais foi desenvolvido numa tentativa de atenuar o conflito, reforçar a disciplina orçamental e melhorar a execução através de um melhor planeamento. O primeiro acordo interinstitucional (AII) com esse objetivo foi concluído em 1988. Continha as perspetivas financeiras para o período de 1988-1992 (também conhecidas como Pacote Delors I), que visavam assegurar os recursos necessários à execução orçamental do Ato Único Europeu. Em 29 de outubro de 1993, com as Perspetivas Financeiras para o período de 1993-1999 (o Pacote Delors II), foi concluído um novo AII, o qual possibilitou a duplicação dos Fundos Estruturais e o aumento do limite máximo de recursos próprios (ver ficha 1.4.1). O terceiro AII, relativo às perspetivas financeiras para o período de 2000-2006, também conhecido como a Agenda 2000, foi assinado em 6 de maio de 1999, e um dos seus principais objetivos era garantir os recursos necessários para financiar o alargamento. O quarto AII, que abrangia o período de 2007-2013, foi acordado em 17 de maio de 2006.

O Tratado de Lisboa transformou o QFP, até então um acordo interinstitucional, num regulamento do Conselho a adotar por unanimidade, sob reserva da aprovação do Parlamento Europeu, no âmbito de um processo legislativo especial. Além de fixar os «montantes dos limites máximos anuais das dotações para autorizações por categoria de despesa e do limite máximo anual das dotações para pagamentos», o artigo 312.º do TFUE estabelece que o QFP «prevê todas as demais disposições que sejam úteis para o bom desenrolar do processo orçamental anual».

O quinto QFP, que abrangia o período de 2014-2020, foi o primeiro a registar uma diminuição real dos montantes totais. Uma das condições prévias para o Parlamento o aceitar era, por conseguinte, a realização de uma revisão intercalar obrigatória que permitisse reavaliar e ajustar as necessidades orçamentais durante o período do QFP, se necessário. Além disso, o acordo garantiu, nomeadamente, uma maior flexibilidade para permitir a plena utilização dos montantes previstos e um entendimento sobre como avançar para um verdadeiro sistema de recursos próprios da UE. Em 20 de junho de 2017, foi adotado um QFP revisto para o período de 2014-2020, que previa apoio adicional às medidas relacionadas com a migração, o emprego e o crescimento. O Instrumento de Flexibilidade e a Reserva para Ajudas de Emergência foram igualmente reforçados, permitindo a transferência de mais fundos entre rubricas orçamentais e exercícios, a fim de poder reagir a acontecimentos imprevistos e a novas prioridades.

Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027

Em 2 de maio de 2018, a Comissão apresentou propostas legislativas relativas a um QFP para o período de 2021 a 2027. A proposta da Comissão ascendia a 1 134,6 mil milhões de EUR (a preços de 2018) em dotações de autorização, ou 1,11 % do rendimento nacional bruto (RNB) da UE-27. Incluía aumentos para a gestão das fronteiras, a migração, a segurança, a defesa, a cooperação para o desenvolvimento e a investigação. Foram propostos cortes, em especial para a política de coesão e a política agrícola. A arquitetura global deveria ser simplificada (passar de 58 para 37 programas de despesas), e a Comissão propôs um conjunto de instrumentos especiais fora dos limites máximos do QFP para melhorar a flexibilidade na orçamentação da UE. O Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) seria integrado no QFP. A Comissão também propôs modernizar o lado das receitas, com a introdução de várias novas categorias de recursos próprios.

Em 2018, o Parlamento aprovou três resoluções sobre o QFP para 2021-2027:

• A resolução de 14 de março de 2018 definiu as suas prioridades;
• A resolução de 30 de maio de 2018 apresentou uma primeira reação;
• A resolução de 14 de novembro de 2018 expôs em pormenor a sua posição.

A resolução de novembro incluiu alterações às propostas relativas ao Regulamento QFP e ao AII, assim como um conjunto completo de valores, discriminados por categoria e por programa. Especificou que o limite máximo do QFP para as autorizações deveria aumentar de 1,0 % (para a UE-28) para 1,3 % do RNB (para a UE-27), ou seja, 1 324 mil milhões de EUR (a preços de 2018), um aumento de 16,7 % em relação à proposta da Comissão. As dotações para a política agrícola comum e para a política de coesão deveriam permanecer inalteradas em termos reais e várias prioridades deveriam ser reforçadas, incluindo o Horizonte Europa, o Erasmus+ e o LIFE; deveria ser criada uma nova Garantia para a Infância (5,9 mil milhões de EUR) e um novo Fundo para uma Transição Energética (4,8 mil milhões de EUR); o financiamento das agências descentralizadas intervenientes na gestão da migração e das fronteiras deveria mais do que quadruplicar (para mais de 12 mil milhões de EUR). A contribuição do orçamento da UE para a concretização dos objetivos climáticos deveria ser fixada num mínimo de 25 % das despesas do QFP para o período de 2021-2027, ser integrada em todos os domínios de intervenção relevantes e aumentar para 30 %, o mais tardar, até 2027. A revisão intercalar do QFP deveria ser obrigatória.

A fim de facilitar as negociações em curso sobre o QFP, o Conselho publicou um projeto de «quadro de negociação» em 30 de novembro de 2018 e um «quadro de negociação» em 5 de dezembro de 2019. Estes incluem também questões horizontais e setoriais que se inseriam normalmente no âmbito dos programas de despesas, de acordo com o processo legislativo ordinário (o que foi criticado pelo Parlamento, por exemplo, nos n.^os 14 a 16 da sua resolução de 10 de outubro de 2019). O Conselho manifestou-se a favor de um montante total do QFP de 1 087 mil milhões de EUR em dotações de autorização, a preços de 2018 (1,07 % do RNB da UE-27), muito abaixo das expetativas do Parlamento.

Numa resolução de 10 de outubro de 2019 e numa resolução 13 de maio de 2020, os novos deputados ao Parlamento Europeu eleitos atualizaram a sua posição e solicitaram à Comissão que apresentasse uma proposta de plano de contingência para o QFP, a fim proporcionar uma rede de segurança para proteger os beneficiários dos programas da UE, caso o QFP em curso tivesse de ser prorrogado, atendendo à falta de acordo no Conselho Europeu.

Entretanto, em 14 de janeiro de 2020, a Comissão apresentou uma proposta relativa a um Fundo para uma Transição Justa, como um elemento adicional do pacote de propostas relativas ao QFP, no âmbito do Pacto Ecológico Europeu.

Na sequência da crise da COVID-19 e das graves repercussões económicas dos confinamentos necessários, a Comissão publicou uma proposta de QFP de um montante de 1 100 mil milhões de EUR (27 de maio de 2020) e uma proposta de instrumento de recuperação adicional (28 de maio de 2020). O instrumento foi designado Instrumento de Recuperação da União Europeia (IRUE) e ascendeu a 750 mil milhões de EUR (a preços de 2018), dos quais 500 mil milhões de EUR sob a forma de subvenções e 250 mil milhões de EUR sob a forma de empréstimos. O pacote incluía propostas legislativas de novos instrumentos financeiros, bem como alterações a programas do QFP já previstos. O financiamento do pacote adicional seria assegurado através da contração de empréstimos nos mercados financeiros. Para esse efeito, a Comissão também alterou a proposta de decisão recursos próprios, com vista a permitir a contração de empréstimos até 750 mil milhões de EUR. Por último, o pacote da Comissão incluiu um aumento de 11,5 mil milhões de EUR do limite máximo das autorizações do QFP 2014-2020 para o ano de 2020, a fim de começar a mobilizar apoio antes do novo QFP.

Em 21 de julho de 2020, o Conselho Europeu adotou conclusões sobre o IRUE, o QFP 2021-2027 e os recursos próprios. O IRUE foi aprovado com um financiamento de 750 mil milhões de EUR para o período de 2021-2023. No entanto, a componente de subvenções foi reduzida de 500 para 390 mil milhões de EUR e a componente de empréstimos aumentou de 250 para 360 mil milhões de EUR. O Conselho Europeu rejeitou a revisão em alta do limite máximo do QFP para 2020. O limite máximo total das autorizações do QFP 2021-2027 foi fixado em 1 074,3 mil milhões de EUR. Além disso, as conclusões referiram que seria introduzido um regime de condicionalidade para proteger o orçamento e o IRUE contra violações do Estado de direito. Foi acordado um novo recurso próprio baseado nos resíduos de embalagens de plástico não reciclados a ser introduzido a partir de 1 de janeiro de 2021. A base jurídica proposta para o IRUE foi o artigo 122.º do TFUE, que permite à UE definir medidas adequadas à situação económica através de uma maioria qualificada no Conselho, sem envolver o Parlamento no processo legislativo.

O Parlamento reagiu de imediato a estas conclusões numa resolução de 23 de julho de 2020, na qual considerou a criação do instrumento de recuperação uma decisão histórica, mas deplorou os cortes efetuados aos programas orientados para o futuro. Insistiu em aumentos específicos para além dos valores propostos pelo Conselho Europeu e reiterou que não daria a sua aprovação ao QFP sem um acordo sobre a reforma do sistema de recursos próprios da UE, com o objetivo de cobrir, pelo menos, os custos relacionados com o IRUE (capital e juros), de modo a garantir a sua credibilidade e sustentabilidade. O Parlamento solicitou igualmente, enquanto autoridade orçamental, o seu pleno envolvimento no instrumento de recuperação, em conformidade com o método comunitário.

As negociações trilaterais entre o Parlamento, o Conselho e a Comissão tiveram início em agosto de 2020 e terminaram em 10 de novembro de 2020. O regulamento do Conselho relativo ao QFP 2021-2027 foi adotado em 17 de dezembro de 2020, na sequência da aprovação do Parlamento. Em 1 de janeiro de 2021, entrou em vigor um novo regime geral de condicionalidade para proteger o orçamento da União e o IRUE contra violações do Estado de direito, que constituiu outra condição prévia para obter a aprovação do Parlamento.

Quadro financeiro plurianual (UE-27) (milhões de EUR, a preços de 2018)

O Parlamento conseguiu assegurar, nomeadamente:

• 15 mil milhões de EUR adicionais em comparação com a proposta de julho de 2020, destinados a programas emblemáticos;
• Um roteiro juridicamente vinculativo para a introdução de novos recursos próprios da UE;
• Um aumento progressivo do limite máximo total do QFP 2021-2027 de 1 074,3 para 1 085,3 mil milhões de EUR a preços de 2018 (explicado a seguir);
• Um montante adicional de 1 000 milhões de EUR para o Instrumento de Flexibilidade;
• Uma nova etapa processual (o «procedimento de controlo orçamental») para propostas elaboradas com base no artigo 122.º do TFUE, com potenciais implicações orçamentais significativas;
• A participação do Parlamento na utilização das receitas afetadas externas do IRUE e uma reavaliação geral dessas receitas, da contração e concessão de empréstimos na próxima revisão do Regulamento Financeiro e das modalidades de cooperação nas futuras negociações do QFP;
• Uma metodologia reforçada de acompanhamento da ação climática para atingir a meta de, pelo menos, 30 % das despesas do QFP/IRUE para apoiar os objetivos climáticos[1];
• Um novo objetivo anual em matéria de biodiversidade (7,5 % em 2024 e 10 % em 2026 e 2027) e a criação de uma metodologia para medir as despesas em matéria de género;
• Uma reforma da recolha, qualidade e comparabilidade dos dados sobre beneficiários, a fim de proteger melhor o orçamento da UE, incluindo as despesas do IRUE.

Outras componentes do QFP 2021-2027 que correspondem às prioridades do Parlamento incluem:

• A integração do FED no orçamento da UE;
• Níveis globais de financiamento para a agricultura e a coesão equiparáveis aos de 2014-2020;
• A criação do Fundo para uma Transição Justa.

O montante adicional de 15 mil milhões de EUR inclui um aumento progressivo de 11 mil milhões de EUR, cuja principal fonte é um novo mecanismo associado às multas cobradas pela UE, traduzindo-se em dotações automáticas suplementares para os programas em questão no período de 2022-2027. Por conseguinte, o limite máximo total do QFP de sete anos atingirá gradualmente os 1 085,3 mil milhões de EUR a preços de 2018, ou seja, mais 2 mil milhões de EUR em termos reais do que o limite máximo equivalente do QFP 2014-2020 (1 083,3 mil milhões de EUR a preços de 2018, sem o Reino Unido, com o FED).

Nos termos do AII, foi acordado em 2020 que os reembolsos e juros da dívida de recuperação seriam financiados pelo orçamento da UE dentro dos limites máximos do QFP para o período de 2021-2027, «incluindo por receitas suficientes provenientes dos novos recursos próprios introduzidos após 2021», sem prejuízo da forma como esta questão será abordada nos futuros QFP a partir de 2028. O objetivo expresso era preservar os programas e fundos da UE. Em 22 de dezembro de 2021, a Comissão propôs novos recursos próprios e uma alteração específica do Regulamento QFP (subsequentemente retirada) destinada a, entre outras coisas, introduzir um novo mecanismo que permitiria um aumento automático dos limites máximos a partir de 2025, com o objetivo de ter em conta eventuais receitas adicionais geradas por novos recursos próprios para o reembolso antecipado da dívida do IRUE. Embora o Parlamento tenha respondido com uma resolução provisória em 13 de setembro de 2022, o Conselho não adotou nenhuma posição.

Na sua Comunicação, de 18 de maio de 2022, sobre a ajuda e a reconstrução da Ucrânia, a Comissão afirmou que as «necessidades imprevistas originadas pela guerra na Europa ultrapassam de longe os meios disponíveis no atual quadro financeiro plurianual». Numa resolução de 19 de maio de 2022, o Parlamento solicitou assim «uma proposta legislativa para uma revisão abrangente do QFP o mais rapidamente possível, o mais tardar no primeiro trimestre de 2023».

O primeiro passo foi a aprovação, em dezembro de 2022, de um regulamento do Conselho que altera o QFP (Regulamento (UE, Euratom) 2022/2496 do Conselho), no âmbito de um pacote aprovado pelo Parlamento em 24 de novembro, ao abrigo de um processo de urgência. Este regulamento alargou a cobertura orçamental, até então aplicável aos empréstimos concedidos aos Estados-Membros, aos empréstimos no quadro da assistência macrofinanceira à Ucrânia, para os anos de 2023 e 2024: em caso de incumprimento, os montantes necessários seriam mobilizados a partir da «margem de manobra», acima dos limites máximos do QFP, até aos limites máximos dos recursos próprios.

A fim de definir a agenda para uma revisão muito mais abrangente, o Parlamento aprovou, em 15 de dezembro de 2022, uma resolução sobre a melhoria do quadro financeiro plurianual 2021-2027, que visava adaptar o orçamento da UE aos novos desafios e expor as principais exigências do Parlamento.

Em 20 de junho de 2023, a Comissão propôs uma revisão específica do QFP que abrangia a maior parte destas exigências (seis meses antes da revisão inicialmente prevista):

Em 3 de outubro de 2023, o Parlamento adotou a sua posição sobre a proposta, salientando que o QFP revisto devia entrar em vigor até 1 de janeiro de 2024. No entanto, o Conselho Europeu de 15 de dezembro de 2023 terminou num impasse. Quando finalmente foi alcançado um acordo político, a revisão do QFP (Regulamento (UE, Euratom) 2024/765 do Conselho) foi publicada em 29 de fevereiro de 2024. Inclui cortes no Horizonte Europa (apenas parcialmente compensados pela reutilização das autorizações anuladas no domínio da investigação do último QFP), no EU4Health (atenuados pelo mecanismo do artigo 5.º do QFP) e na gestão direta da política agrícola comum e da política de coesão.

No entanto, esta foi a primeira vez que uma revisão intercalar do QFP conduziu a um aumento líquido dos limites máximos das despesas. Os principais resultados positivos incluem: 50 mil milhões de EUR para a Ucrânia no período de 2024-2027, mais financiamento para a migração e a ação externa e para o Fundo Europeu de Defesa (ao abrigo da STEP), um aumento do financiamento para os instrumentos especiais (Instrumento de Flexibilidade e Reserva para a Solidariedade Europeia para a reconstrução após fenómenos meteorológicos extremos e catástrofes naturais, agora separada da Reserva para Ajudas de Emergência para assistência excecional a países terceiros) e a criação de um instrumento especial do IRUE não sujeito a limite máximo que protege os programas de cortes significativos. Alguns dos custos da contração conjunta de empréstimos pela UE serão cobertos no âmbito do processo orçamental anual (o Conselho Europeu fixou um valor de referência não vinculativo de 50 %). De modo a utilizar o instrumento especial IRUE para estes fins, cerca de metade dos custos devem ser cobertos por instrumentos especiais ou por reafetação de fundos de programas. O IRUE funciona em duas etapas: a primeira é a mobilização de recursos equivalentes ao montante dos fundos resultantes da anulação de autorizações e a segunda é um mecanismo de «último recurso» que consiste em contribuições nacionais adicionais. A Comunicação da Comissão sobre o ajustamento técnico do QFP contém informação mais pormenorizada.

Em 11 de fevereiro de 2025, a Comissão delineou os principais desafios políticos e orçamentais, atuais e futuros, numa comunicação intitulada «Roteiro para o próximo quadro financeiro plurianual». O Parlamento deu o seu contributo através de uma resolução em 7 de maio de 2025, intitulada «Um orçamento de longo prazo melhorado para a União num mundo em mudança».

A Comissão apresentou as suas propostas para o QFP 2028-2034 em 16 de julho de 2025. O montante total autorizado ao longo de sete anos seria fixado num máximo de 1 763 mil milhões de EUR (a preços de 2025), ou seja 1,26 % do RNB da UE, incluindo os custos de reembolso do IRUE. Em comparação com o montante inicial do atual QFP (1,13 % do RNB para o período de 2021-2027) e tendo em conta os reembolsos previstos do IRUE, que ascendem a 0,11 % do RNB (cerca de 25 mil milhões de EUR por ano), tal significa que, de um modo geral, a Comissão não propõe praticamente nenhum aumento. As sete rubricas e duas sub-rubricas da estrutura atual seriam reduzidas a quatro rubricas principais. A estrutura simplificada (que passa de cerca de 70 capítulos dedicados às despesas operacionais a aproximadamente 20 capítulos na proposta), associada à considerável flexibilidade predefinida para a utilização dos fundos, exige uma maior clareza sobre a forma como o papel de controlo e a função orçamental do Parlamento seriam afetados, e as alterações tornam as comparações com o MFP atual meramente indicativas.

A coesão, o desenvolvimento regional e rural, a agricultura, as pescas, a migração, a segurança e o controlo das fronteiras seriam consolidados no âmbito de um plano de parceria nacional e regional para cada Estado-Membro, complementado por um mecanismo da UE, com o qual obteria no total 772 mil milhões de EUR (cerca de 44 % do orçamento total). Em comparação com o atual QFP, o financiamento de programas em regime de gestão partilhada (principalmente fundos agrícolas e de coesão) diminuiria, assim, cerca de 10 %, ao passo que o financiamento da gestão da migração e das fronteiras seria 2,5 vezes superior.

Um Fundo Europeu de Competitividade, que cobriria o investimento direto na investigação, nas transições ecológica e digital, na defesa, no espaço e na biotecnologia, receberia 362 mil milhões de EUR (21 % do orçamento total), o que constitui um grande aumento de cerca de 160 % em comparação com os programas existentes que financiam esses domínios de intervenção.

Um novo instrumento Europa Global, dedicado à ação externa da UE, ascenderia a 177 mil milhões de EUR (10 % do orçamento total), ou seja, um aumento de cerca de 40 % em relação aos instrumentos atuais. Os instrumentos especiais não temáticos (o Instrumento de Margem Único e o Instrumento de Flexibilidade) seriam mantidos e beneficiariam de um aumento. A Reserva para a Ucrânia seria o único instrumento especial temático, dado que os instrumentos atuais (a Reserva para a Solidariedade e as Ajudas de Emergência e o Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização) seriam financiados no âmbito dos planos de parceria nacionais e regionais e dos programas Europa Global. A proposta previa um mecanismo de correção para o deflator fixo de 2 % quando a inflação excedesse 3 % ou fosse inferior a 1 %, preservando parcialmente o valor em termos reais.

Para mais informações sobre este tema, consulte o sítio Web da Comissão dos Orçamentos.

 

Alix Delasnerie

11-2025