Os Tratados de Maastricht e de Amesterdão

O Tratado de Maastricht alterou os tratados europeus anteriores e criou uma União Europeia assente em três pilares: as Comunidades Europeias, a política externa e de segurança comum (PESC) e a cooperação nos domínios da justiça e dos assuntos internos (JAI). Tendo em vista o alargamento da União, o Tratado de Amesterdão introduziu as adaptações necessárias a um funcionamento mais eficaz e democrático da UE.

I. O Tratado de Maastricht

O Tratado da União Europeia[1], assinado em Maastricht, em 7 de fevereiro de 1992, entrou em vigor em 1 de novembro de 1993.

A. Estruturas da União

Ao instituir a União Europeia, o Tratado de Maastricht marcou uma nova etapa no processo de criação de «uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa». A União foi instituída com base nas Comunidades Europeias e é apoiada pelas políticas e formas de cooperação instauradas pelo Tratado da União Europeia. A União dispunha de um quadro institucional único, composto pelo Conselho da União Europeia, o Parlamento Europeu, a Comissão Europeia, o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Contas, que, em sentido estrito, constituíam, nessa época, as únicas instituições da UE e exerciam os seus poderes em conformidade com as disposições dos Tratados. O Tratado criou um Comité Económico e Social e um Comité das Regiões, que exerciam ambos funções consultivas. Nos termos do Tratado, foram instituídos um Sistema Europeu de Bancos Centrais e um Banco Central Europeu, além das instituições financeiras existentes no grupo BEI, nomeadamente o Banco Europeu de Investimento e o Fundo Europeu de Investimento.

B. Competências da União

A União criada pelo Tratado de Maastricht foi investida de determinadas competências, classificadas em três grandes grupos, habitualmente designados por «pilares»: o primeiro pilar era constituído pelas Comunidades Europeias, em cujo quadro deveriam ser exercidas, pelas instituições comunitárias, as competências que eram objeto de transferência de soberania pelos Estados-Membros nos domínios visados pelo Tratado; o segundo pilar era constituído pela política externa e de segurança comum, regida pelas disposições do título V do Tratado; o terceiro pilar era constituído pela cooperação nos domínios da justiça e dos assuntos internos, prevista no título VI do Tratado. As disposições dos títulos V e VI estabeleciam uma cooperação de tipo intergovernamental que recorria a instituições comuns e se encontrava dotada de certos elementos supranacionais, nomeadamente a associação da Comissão Europeia e a consulta do Parlamento Europeu.

1. A Comunidade Europeia (primeiro pilar)

A Comunidade tinha por missão garantir o bom funcionamento do mercado único e um desenvolvimento harmonioso, equilibrado e sustentável das atividades económicas, um elevado nível de emprego e de proteção social e a igualdade entre mulheres e homens, entre outros aspetos. A Comunidade prosseguiu estes objetivos, dentro dos limites dos poderes que lhe tinham sido confiados, através do estabelecimento de um mercado comum e de medidas conexas, consignadas no artigo 3.º do Tratado CE, bem como da adoção de uma política económica e monetária única, nos termos do artigo 4.º. As atividades da Comunidade tinham de desenvolver-se no respeito do princípio da proporcionalidade e, nos domínios que não fossem da sua competência exclusiva, do princípio da subsidiariedade (artigo 5.º do Tratado CE).

2. A política externa e de segurança comum (PESC) (segundo pilar)

A União tinha por missão definir e levar à prática, através de métodos intergovernamentais, uma política externa e de segurança comum. Os Estados-Membros deviam apoiar esta política ativamente e sem reservas, num espírito de lealdade e de solidariedade mútuas. A política tinha como objetivos: a salvaguarda dos valores comuns, dos interesses fundamentais, da independência e da integridade da União, de acordo com os princípios da Carta das Nações Unidas; o reforço da segurança da União sob todas as formas; o fomento da cooperação internacional; o desenvolvimento e a consolidação da democracia e do Estado de direito, bem como o respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais.

3. A cooperação nos domínios da justiça e dos assuntos internos (terceiro pilar)

A União propunha-se desenvolver uma ação comum nestes domínios recorrendo a métodos intergovernamentais para proporcionar aos cidadãos um elevado nível de proteção num espaço de liberdade, segurança e justiça. Esta ação incidia sobre os seguintes domínios:

  • Regras relativas à passagem das fronteiras externas da Comunidade e reforço dos respetivos controlos;
  • Luta contra o terrorismo, a criminalidade grave, o tráfico de droga e a fraude internacional;
  • Cooperação judiciária em matéria penal e civil;
  • Criação de um Serviço Europeu de Polícia (Europol) dotado de um sistema de intercâmbio de informações entre as forças policiais nacionais;
  • Controlo da imigração clandestina;
  • Política comum de asilo.

II. O Tratado de Amesterdão

O Tratado de Amesterdão que altera o Tratado da União Europeia, os Tratados que instituem as Comunidades Europeias e alguns Atos relativos a esses Tratados[2] foi assinado em Amesterdão, em 2 de outubro de 1997, e entrou em vigor em 1 de maio de 1999.

A. Aumento das competências da União

1. Comunidade Europeia

No tocante aos objetivos, foi dada particular atenção ao desenvolvimento equilibrado e sustentável e a um nível elevado de emprego. Foi criado um mecanismo de coordenação das políticas de emprego dos Estados-Membros, bem como a possibilidade de aplicação de determinadas medidas comunitárias neste domínio. O acordo sobre a política social foi integrado no Tratado CE com alguns melhoramentos (supressão da cláusula de autoexclusão). O método comunitário passou a aplicar-se a importantes domínios que, até então, se enquadravam no terceiro pilar, tais como o asilo, a imigração, a passagem das fronteiras externas, a luta contra a fraude, a cooperação aduaneira e a cooperação judiciária em matéria civil, bem como a uma parte da cooperação Schengen, cujo acervo foi assumido na íntegra pela UE e pelas Comunidades.

2. União Europeia

A cooperação intergovernamental nos domínios da cooperação policial e judiciária foi reforçada com a definição de objetivos e tarefas específicas e com a criação de um novo instrumento jurídico análogo a uma diretiva. Os instrumentos da política externa e de segurança comum foram desenvolvidos posteriormente, em especial mediante a criação de um novo instrumento (a estratégia comum), de um novo cargo (o de «Secretário-Geral do Conselho responsável pela PESC») e de uma nova estrutura (a «Unidade de Planeamento de Política e de Alerta Precoce»).

B. Reforço do papel do Parlamento Europeu

1. Poder legislativo

No âmbito do processo de codecisão, que passou a abranger 15 bases jurídicas já existentes no Tratado CE, o Parlamento Europeu e o Conselho tornaram-se colegisladores praticamente em pé de igualdade. Com exceção da política agrícola e da política da concorrência, o processo de codecisão aplicava-se a todos os domínios nos quais o Conselho estava habilitado a deliberar por maioria qualificada. Em quatro casos (os artigos 18.º, 42.º e 47.º, assim como o artigo 151.º, sobre a política da cultura, que não sofreu alterações), o processo de codecisão era sempre conjugado com o requisito de uma decisão unânime do Conselho. Os restantes domínios legislativos que exigiam unanimidade não eram abrangidos pela codecisão.

2. Poder de controlo

Além de aprovar a Comissão enquanto colégio, o Parlamento Europeu procedia, igualmente, a um voto prévio de aprovação do presidente designado da futura Comissão (artigo 214.º).

3. Eleição e estatuto dos deputados

Quanto ao procedimento de eleição por sufrágio universal direto do Parlamento Europeu (artigo 190.º do Tratado CE), cabia agora à Comunidade o poder de estabelecer princípios comuns, além do poder já existente de adotar um procedimento uniforme. No mesmo artigo foi inserida uma base jurídica que permitia a adoção de um estatuto único dos deputados. Todavia, ainda não existia uma disposição que permitisse tomar medidas com vista ao desenvolvimento de partidos políticos ao nível europeu (cf. artigo 191.º).

C. Cooperação reforçada

Pela primeira vez, os Tratados continham disposições gerais que possibilitavam a um certo número de Estados-Membros recorrer, em determinadas condições, às instituições comuns para organizar uma cooperação reforçada entre si. Esta faculdade somou-se aos casos de cooperação reforçada regida por disposições específicas, como a União Económica e Monetária, a criação do espaço de liberdade, segurança e justiça e a integração das disposições de Schengen. Os domínios suscetíveis de ser objeto de uma cooperação reforçada eram os do terceiro pilar e, em condições particularmente restritivas, as matérias que não fossem da competência exclusiva da Comunidade. As condições necessárias a toda e qualquer cooperação reforçada, bem como os processos de tomada de decisão previstos, foram concebidos de molde a garantir que esta nova modalidade do processo de integração fosse uma solução de exceção e que, em qualquer caso, só pudesse ser utilizada com o intuito de avançar, e não retroceder, no processo de integração.

D. Simplificação

O Tratado de Amesterdão eliminou dos Tratados europeus todas as disposições que haviam caducado ou se haviam tornado obsoletas pela evolução dos tempos, evitando, simultaneamente, que os efeitos jurídicos delas decorrentes no passado fossem afetados por esta supressão. Previa ainda uma nova numeração dos artigos dos Tratados. Por motivos jurídicos e políticos, o Tratado foi assinado e submetido a ratificação sob a forma de alterações aos Tratados em vigor.

E. Reformas institucionais na perspetiva do alargamento

  1. O Tratado de Amesterdão fixou em 700 o número máximo de deputados ao Parlamento Europeu, conforme solicitado pela mesma instituição (artigo 189.º).
  2. A composição da Comissão e a questão da ponderação dos votos foram objeto de um «protocolo relativo às Instituições» anexo ao Tratado. De acordo com as disposições deste último, numa União alargada a um máximo de 20 Estados-Membros, a Comissão seria composta por um nacional de cada Estado-Membro, desde que, nessa data, a ponderação dos votos no Conselho tivesse sido modificada. Não obstante, pelo menos um ano antes da adesão de um 21.º Estado-Membro, uma nova conferência intergovernamental teria de proceder a uma revisão completa das disposições institucionais dos Tratados.
  3. O recurso do Conselho à votação por maioria qualificada encontrava-se previsto numa série de bases jurídicas recentemente criadas pelo Tratado de Amesterdão. No entanto, de entre as políticas comunitárias existentes, só no domínio da política de investigação eram contemplados novos casos de votação por maioria qualificada, continuando as outras políticas a exigir a unanimidade.

F. Outras questões

O acervo da prática comunitária na aplicação do princípio de subsidiariedade foi retomado num protocolo a esse respeito. A transparência foi melhorada por novas disposições visando o acesso aos documentos (artigo 255.º) e uma maior abertura dos trabalhos do Conselho no domínio legislativo (artigo 207.º, n.º 3).

O papel do Parlamento Europeu

O Parlamento Europeu era consultado antes da convocação de uma conferência intergovernamental. O Parlamento tinha também participação nas conferências intergovernamentais segundo fórmulas ad hoc; nas últimas três, foi representado, consoante o caso, pelo seu Presidente ou por dois dos seus deputados.

A presente ficha temática foi elaborada pelo Departamento Temático dos Direitos dos Cidadãos e dos Assuntos Constitucionais do Parlamento Europeu.

 

Mariusz Maciejewski