Liberdade de estabelecimento e liberdade de prestação de serviços
A liberdade de estabelecimento e a liberdade de prestação de serviços são fundamentais para a mobilidade das empresas e dos profissionais na UE. Os serviços são fundamentais para a economia da UE, representando três quartos do seu PIB e do emprego total. A plena aplicação da Diretiva Serviços é essencial para consolidar o mercado interno, mas subsistem alguns obstáculos. A estratégia para o mercado único de 2025 visa impulsionar a prestação de serviços transfronteiras, eliminando os obstáculos e melhorando a regulamentação em vigor.
Base jurídica
Artigo 26.º (mercado interno), artigos 49.º a 55.º (direito de estabelecimento) e artigos 56.º a 62.º (serviços) do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).
Objetivos
Os trabalhadores independentes e os profissionais ou as pessoas coletivas, na aceção do artigo 54.º do TFUE, que operem legalmente num Estado-Membro, podem: (i) exercer uma atividade económica estável e contínua noutro Estado-Membro (liberdade de estabelecimento: Artigo 49.º do TFUE); ou ii) oferecer e prestar os seus serviços noutros Estados-Membros, a título temporário, permanecendo no seu país de origem (liberdade de prestação de serviços: Artigo 56.º do TFUE). Tal implica não só a supressão da discriminação com base na nacionalidade, mas também, para que a liberdade de estabelecimento e a liberdade de prestação de serviços sejam efetivamente aproveitadas, a adoção de medidas que facilitem o seu exercício, incluindo a harmonização das regulamentações nacionais de acesso ou o seu reconhecimento mútuo (ver ficha 2.1.6).
Resultados
A. Regime de liberalização previsto no Tratado
1. «Liberdades fundamentais»
O direito de estabelecimento inclui o direito de aceder a atividades enquanto trabalhador independente e de criar e gerir empresas, para uma atividade permanente de natureza estável e contínua, nas mesmas condições que as previstas na lei do Estado-Membro de estabelecimento em causa no que respeita ao estabelecimento dos seus nacionais.
A liberdade de prestação de serviços aplica-se a todas as prestações realizadas normalmente mediante remuneração, na medida em que não sejam reguladas pelas disposições relativas à livre circulação de mercadorias, de capitais e de pessoas. O prestador do serviço pode, para a execução da prestação, exercer, a título temporário, a sua atividade no Estado-Membro onde a prestação é realizada, nas mesmas condições que esse Estado-Membro impõe aos seus próprios cidadãos.
2. Derrogações
Em conformidade com o TFUE, as disposições relativas à liberdade de estabelecimento e de prestação de serviços não são aplicáveis às atividades que estejam ligadas ao exercício da autoridade pública (artigo 51.º do TFUE). Esta exclusão é, contudo, limitada por uma interpretação restritiva: as exclusões só podem abranger atividades e funções que impliquem o exercício de autoridade; além disso, uma profissão só pode ser excluída no seu conjunto se toda a sua atividade for dedicada ao exercício de autoridade oficial, ou se a parte dedicada ao exercício de autoridade pública for inseparável da restante. As derrogações permitem aos Estados-Membros excluir do âmbito de aplicação destas disposições a produção ou o comércio de material de guerra (artigo 346.º, n.º 1, alínea b), do TFUE) e manter regras para os estrangeiros no que diz respeito à ordem pública, segurança pública e saúde pública (artigo 52.º, n.º 1).
B. Diretiva Serviços – rumo à conclusão do mercado interno
A Diretiva Serviços (Diretiva 2006/123/CE) reforça a liberdade de prestação de serviços na UE. Essa diretiva é essencial para a conclusão do mercado interno, devido ao seu enorme potencial para oferecer benefícios aos consumidores e às PME. O objetivo consiste em criar um mercado único aberto para os serviços na UE, garantindo simultaneamente a qualidade dos serviços prestados aos consumidores. Segundo a Comunicação da Comissão, intitulada «Europa 2020 – Estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo», a aplicação integral da Diretiva Serviços poderá resultar num aumento de 45 % do comércio de serviços e de 25 % do investimento direto estrangeiro, proporcionando um aumento do PIB estimado entre 0,5 % e 1,5 %. Esta diretiva contribui para a simplificação e modernização administrativa e regulamentar. A consecução deste objetivo resulta da análise da legislação vigente, da adoção e alteração da legislação pertinente, bem como de projetos a longo prazo (designadamente, a criação de balcões únicos e a garantia de cooperação administrativa).
A aplicação da Diretiva Serviços sofreu atrasos significativos. Embora as reformas iniciais tenham conduzido à eliminação de numerosas barreiras no mercado único dos serviços, a dinâmica tem vindo a diminuir desde 2012. Os esforços de reforma abrandaram e foram registados progressos significativos sobretudo nos Estados-Membros que recebem assistência financeira ou nos que dispõem de programas de reforma nacionais abrangentes. Apesar de ter reconhecido os atrasos, a Comissão não considerou necessário alterar a diretiva. Centrou-se no apoio às autoridades nacionais na aplicação da diretiva, publicando um Manual de execução da diretiva serviços em 2022, e garantindo que a diretiva alcance todos os seus benefícios através de decisões de execução.
O papel do Parlamento Europeu
O Parlamento desempenhou um papel fundamental na liberalização das atividades por conta própria, assegurando que certas atividades limitadas fossem reservadas aos nacionais. Além disso, intentou uma ação por omissão perante o Tribunal de Justiça da União Europeia contra o Conselho, em matéria de política de transportes. O acórdão de 1985 (processo n.º 13/83, de 22 de maio de 1985) condenou o Conselho por não ter assegurado a livre prestação de serviços no setor dos transportes internacionais, em violação do Tratado de Roma. Em consequência, o Conselho teve de adotar a legislação necessária. O papel do Parlamento foi alargado na sequência da aplicação do processo de codecisão e do processo legislativo ordinário em matéria de liberdade de estabelecimento e de prestação de serviços.
O Parlamento também participou plenamente na adoção e no acompanhamento da Diretiva Serviços, instando os Estados-Membros a cumprirem e a executarem devidamente as suas disposições. Aprovou uma resolução sobre a aplicação da diretiva (15 de fevereiro de 2011) e uma resolução sobre o processo de avaliação mútua da diretiva (25 de outubro de 2011). Na sequência de uma comunicação da Comissão, em junho de 2012, o Parlamento aprovou uma resolução sobre a situação atual e o futuro do mercado interno dos serviços (11 de setembro de 2013).
Em 7 de fevereiro de 2013, o Parlamento aprovou igualmente uma resolução que contém recomendações sobre a governação do mercado único, salientando a importância do setor dos serviços como domínio chave para o crescimento, a natureza fundamental da liberdade de prestação de serviços e as vantagens da aplicação integral da Diretiva Serviços.
O Parlamento tem participado ativamente, enquanto colegislador de pleno direito, na aprovação de nova legislação relativa à prestação de serviços, em especial no que diz respeito aos serviços financeiros de crédito e de retalho, aos serviços de seguros e aos serviços de transporte. Na sua resolução sobre o acesso a serviços bancários de base (julho de 2012), o Parlamento pronunciou-se sobre serviços financeiros, incluindo os serviços de pagamento de base e o crédito hipotecário, fazendo recomendações para a Diretiva Crédito Hipotecário (Diretiva 2014/17/UE). A Diretiva Crédito Hipotecário garante a proteção dos consumidores e assegura uma capacidade financeira informada. A Diretiva relativa aos mercados de instrumentos financeiros (Diretiva 2014/65/UE) promove a transparência. Mais recentemente, a revisão da Diretiva Crédito aos Consumidores (Diretiva (UE) 2023/2225) incide sobre as mudanças significativas que a transformação digital trouxe ao mercado do crédito ao consumo. O Parlamento abordou igualmente as viagens organizadas através de uma resolução sobre uma proposta de diretiva relativa às viagens organizadas (março de 2014). Em 2019, o Parlamento e o Conselho aprovaram uma diretiva relativa aos requisitos de acessibilidade (Diretiva (UE) 2019/882) a fim de apoiar os cidadãos com deficiência.
Um estudo de 2019 sobre o mercado único de serviços[1] revelou que a legislação da UE em matéria de livre circulação de serviços, incluindo no que se refere às qualificações profissionais e ao setor retalhista, gera benefícios económicos substanciais: 284 mil milhões de EUR por ano no âmbito da Diretiva Serviços, 80 mil milhões de EUR de serviços profissionais e 20 mil milhões de EUR de serviços de contratação pública. Um estudo sobre os obstáculos jurídicos às regras do mercado único[2] revelou igualmente que o setor dos serviços, que representa 24 % do comércio intra-UE (um aumento de 20 % desde o início da década de 2000) e contribui com 78 % para o valor acrescentado bruto da UE, é fundamental para o crescimento. Porém, o estudo identificou igualmente a diversidade regulamentar e os desafios em matéria de informação como fatores que aumentam os custos das empresas e impedem a livre circulação de serviços e a liberdade de estabelecimento na UE.
Em 25 de novembro de 2020, o Parlamento aprovou uma resolução intitulada «Em direção a um mercado único mais sustentável para as empresas e os consumidores», que se centra em diferentes domínios de intervenção, em especial no domínio da defesa do consumidor e da participação das empresas na transição ecológica (elemento chave para reforçar a sustentabilidade do mercado único). A pedido da Comissão IMCO, o Departamento Temático das Políticas Económicas e Científicas e da Qualidade de Vida da Direção-Geral das Políticas Internas do Parlamento publicou uma nota informativa, intitulada «The European Services Sector and the Green Transition» [O setor europeu dos serviços e a transição ecológica], que contribuiu para a referida resolução.
Em 20 de janeiro de 2021, o Parlamento aprovou uma resolução sobre o reforço do mercado único. A resolução sublinha a necessidade de garantir a aplicação das regras do mercado único para os serviços e de melhorar a ação da Comissão no domínio da aplicação da legislação. Este relatório realça a necessidade de avaliar o nível de aplicação do quadro jurídico da UE para os serviços e de capacitar as empresas, proporcionando-lhes um melhor acesso à informação.
Devido à pandemia de COVID-19, foram impostas de forma reiterada muitas restrições à livre circulação no mercado único da UE, incluindo no setor dos serviços. Um seminário em linha sobre o impacto da COVID-19[3], organizado em 9 de novembro de 2020 pelo Departamento Temático das Políticas Económicas e Científicas e da Qualidade de Vida, previu mudanças futuras significativas na oferta e na procura de serviços, devido à evolução tecnológica e à alteração dos hábitos de consumo. Um estudo sobre o impacto da COVID-19[4], apresentado à Comissão IMCO, salientou que, embora o encerramento inicial das fronteiras tenha perturbado a prestação de serviços profissionais transfronteiriços, a adoção de ferramentas digitais facilitou o regresso a um certo nível de normalidade.
A resolução do Parlamento sobre a eliminação das barreiras não pautais e não fiscais no mercado único (17 de fevereiro de 2022) abordou os obstáculos geralmente persistentes à liberdade de circulação de mercadorias e à liberdade de prestação de serviços. Em 24 de setembro de 2025, a Comissão IMCO realizou uma audição pública intitulada «Reforçar o mercado único dos serviços», que reuniu as partes interessadas para avaliar os atuais obstáculos e explorar ações destinadas a melhorar os resultados para os consumidores e as empresas em toda a UE, tendo em conta a recente estratégia da Comissão para o mercado único.
Para mais informações sobre este tema, consulte o sítio Web da Comissão do Mercado Interno e da Proteção dos Consumidores.
Barbara Martinello