Livre circulação dos trabalhadores

Uma das quatro liberdades de que usufruem os cidadãos da União é a livre circulação dos trabalhadores, que inclui os direitos de circulação e residência dos trabalhadores, o direito de entrada e residência dos membros das suas famílias e o direito de trabalharem noutro Estado-Membro da UE e de serem tratados em pé de igualdade com os nacionais desse Estado-Membro. O serviço público é sujeito a restrições. A Autoridade Europeia do Trabalho é uma agência especializada consagrada à livre circulação dos trabalhadores, incluindo os trabalhadores destacados.

Base jurídica

Artigo 3.º, n.º 2, do Tratado da União Europeia (TUE); artigo 4.º, n.º 2, alínea a), e artigos 20.º, 26.º e 45.º a 48.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

Objetivos

A livre circulação dos trabalhadores constitui um dos princípios fundadores da UE desde a sua criação. Está consagrada no artigo 45.º do TFUE e é um direito fundamental dos trabalhadores, completando a livre circulação de mercadorias, de capitais e de serviços no mercado único europeu. Prevê a abolição de qualquer discriminação em razão da nacionalidade no que diz respeito ao emprego, à remuneração e demais condições de trabalho. Este artigo estabelece ainda que um trabalhador da União tem o direito de responder a ofertas de emprego efetivamente feitas, de se deslocar livremente no território dos Estados-Membros, de residir num deles para aí exercer uma atividade laboral e de nele permanecer depois de ter exercido uma atividade laboral em determinadas condições.

Realizações

Em 2019, de acordo com os dados do Eurostat, 3,3% dos cidadãos da UE em idade ativa (20-64 anos) residiam num país da UE que não o da sua nacionalidade, percentagem esta que em 2009 era de 2,4%. A percentagem de cidadãos móveis da UE varia consideravelmente entre os Estados-Membros da UE, desde 0,8%, no caso da Alemanha, até 19,4%, no da Roménia. Estes cidadãos móveis da UE registavam uma taxa de emprego mais elevada (75,5%) do que os residentes no país de que são cidadãos (73,1%). Além disso, a mobilidade das pessoas altamente qualificadas aumentou 4 pontos percentuais entre 2011 e 2019, promovendo assim a circulação do conhecimento na UE.

A. Regime geral em vigor em matéria de livre circulação

O direito fundamental à livre circulação dos trabalhadores foi consagrado em vários regulamentos e diretivas desde a década de 1960. O regulamento de base relativo à livre circulação dos trabalhadores (Regulamento (CEE) n.º 1612/68) e a diretiva complementar relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores e suas famílias na Comunidade (Diretiva 68/360/CEE do Conselho) foram modernizados em diversas ocasiões. Atualmente, as principais disposições da UE nesta matéria são a Diretiva 2004/38/CE relativa ao direito de livre circulação e residência, o Regulamento (UE) n.º 492/2011 relativo à livre circulação dos trabalhadores na União e o Regulamento 2019/1149 que institui uma Autoridade Europeia do Trabalho.

1. Direito de circulação e de residência dos trabalhadores

A Diretiva 2004/38/CE introduz a cidadania da União Europeia como estatuto fundamental dos nacionais dos Estados-Membros quando exercem o seu direito de livre circulação e de residência no território da UE. Durante os primeiros três meses, qualquer cidadão da UE tem o direito de residir no território de outro Estado-Membro sem estar sujeito a quaisquer condições ou formalidades, exceto ser detentor de um documento de identificação ou de um passaporte válidos. Para períodos de permanência mais longos, o Estado-Membro de acolhimento pode exigir que os cidadãos procedam ao seu registo num prazo razoável e não discriminatório.

O direito dos cidadãos da União de residirem por um período superior a três meses continua sujeito a determinadas condições: no caso dos cidadãos que não exerçam uma atividade assalariada ou por conta própria, a condição é a de disporem de recursos suficientes para que não se tornem uma sobrecarga para o regime de segurança social do Estado-Membro de acolhimento e de estarem cobertos por um seguro de doença. Os estudantes e as pessoas que se encontrem a concluir uma formação profissional têm também o direito de residência, tal como os desempregados (involuntários) registados.

Os cidadãos da UE adquirem o direito de residência permanente no Estado-Membro de acolhimento após um período ininterrupto de cinco de anos de residência legal.

A diretiva modernizou o reagrupamento familiar, estendendo a definição de «membro da família» (que anteriormente abrangia unicamente o cônjuge, os descendentes diretos com menos de 21 anos ou crianças a cargo e os ascendentes diretos a cargo) aos parceiros registados, se a legislação do Estado-Membro de acolhimento equiparar as parcerias registadas ao casamento. Independentemente da sua nacionalidade, estes membros da família do trabalhador têm o direito de residir no mesmo país em que o trabalhador reside.

2. Emprego

O Regulamento (UE) n.º 492/2011 contém disposições relativas ao emprego, à igualdade de tratamento e à família dos trabalhadores. Os nacionais de um Estado-Membro têm o direito de procurar emprego noutro Estado-Membro, em conformidade com a legislação pertinente aplicável aos trabalhadores nacionais. Os Estados-Membros não estão autorizados a aplicar quaisquer práticas discriminatórias, como a limitação das ofertas de emprego aos nacionais ou a exigência de conhecimentos linguísticos para além do que é razoável e necessário para o emprego em questão. Além disso, um trabalhador móvel tem o direito de receber dos serviços de emprego nacionais a mesma assistência que é prestada aos cidadãos do Estado-Membro de acolhimento, bem como o direito de permanecer no país de acolhimento durante um período suficientemente longo para procurar trabalho, candidatar-se a um emprego e ser recrutado. Este direito assiste a todos os trabalhadores provenientes de outros Estados-Membros, sejam eles trabalhadores com contratos sem termo, trabalhadores sazonais ou transfronteiriços ou prestadores de serviços.

Estas regras não são, contudo, aplicáveis aos trabalhadores destacados, uma vez que não estão a exercer o seu direito de livre circulação: são os empregadores que fazem uso da sua liberdade de prestação de serviços para enviar temporariamente os seus trabalhadores para o estrangeiro. Os trabalhadores destacados estão protegidos pela Diretiva Destacamento de Trabalhadores (Diretiva (UE) 2018/957 que altera a Diretiva 96/71/CE), que prevê as mesmas regras em matéria de remuneração que as aplicáveis aos trabalhadores locais no país de acolhimento e regula o período após o qual se aplica o direito do trabalho do país de acolhimento (2.1.13).

No que diz respeito às condições de trabalho e de emprego no território do Estado-Membro de acolhimento, os nacionais de um Estado-Membro que trabalhem noutro Estado-Membro dispõem dos mesmos benefícios sociais e fiscais e do mesmo acesso à habitação que os trabalhadores nacionais. Além disso, têm direito à igualdade de tratamento em matéria de exercício dos direitos sindicais.

As regras antidiscriminação aplicam-se igualmente aos filhos dos trabalhadores móveis. Os Estados-Membros devem incentivar estes filhos a frequentar o ensino e a formação profissional a fim de facilitar a sua integração.

Por último, o artigo 35.º da Diretiva 2004/38/CE confere expressamente aos Estados-Membros a faculdade de, em caso de abuso ou de fraude, retirar quaisquer direitos conferidos pela diretiva.

3. Jurisprudência relativa à livre circulação dos trabalhadores

Desde que foi instaurada a cidadania da União, o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) aperfeiçoou a interpretação da diretiva em diversos processos relativos à livre circulação de trabalhadores. A Comissão dispõe de uma base de dados em linha que apresenta a jurisprudência neste domínio.

No que se refere à residência, os candidatos a emprego têm o direito de residir por um período de tempo superior a seis meses (TJUE, Processo C-292/89 Antonissen), sem necessidade de cumprir quaisquer condições, se continuarem a procurar emprego no Estado-Membro de acolhimento e tiverem «hipóteses genuínas» de encontrar trabalho.

Outros processos dizem respeito ao acesso às prestações sociais. O TJUE estendeu o acesso aos cidadãos da UE que residam noutro Estado-Membro (Processos C-184/99 Grzelczyk, C-224/98 D’Hoop). O estatuto de candidato ao primeiro emprego é atualmente objeto de intenso debate, dado que as pessoas nesta situação não podem invocar o estatuto de trabalhador. Nos processos C-138/02 Collins e C-22/08 Vatsouras, o TJUE considerou que estes cidadãos da UE beneficiam do direito à igualdade de tratamento para efeitos de obtenção de uma prestação financeira destinada a facilitar o acesso ao mercado de trabalho por parte dos candidatos a emprego; esta prestação não pode, por conseguinte, ser considerada «de assistência social», à qual o acesso é excluído pela Diretiva 2004/38/CE. Os Estados-Membros podem, contudo, requerer a existência de uma relação efetiva entre o candidato a emprego e o mercado de trabalho do Estado-Membro em causa.

B. Restrições à livre circulação

O Tratado permite que os Estados-Membros recusem a um cidadão da UE a entrada ou a residência no seu território por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública. Essas medidas devem basear-se no comportamento da pessoa em questão, o qual deve constituir uma ameaça real e suficientemente grave para os interesses fundamentais do Estado. A este respeito, a Diretiva 2004/38/CE prevê ainda uma série de garantias processuais.

Nos termos do artigo 45.º, n.º 4, do Tratado TFUE, a livre circulação de trabalhadores não é aplicável ao emprego no setor público, embora esta derrogação tenha sido interpretada de forma muito restritiva pelo TJUE, pelo que só os lugares que impliquem o exercício da autoridade pública e uma responsabilidade pela proteção do interesse geral do Estado em causa (como a sua segurança interna ou externa) podem ser reservados aos seus próprios nacionais.

Durante um período de transição após a adesão de novos Estados-Membros, podem ser aplicadas determinadas condições que restringem a livre circulação dos trabalhadores a partir destes Estados-Membros, para estes Estados-Membros e entre estes Estados-Membros. Atualmente não está em vigor nenhum período de transição, dado que as últimas restrições à livre circulação de nacionais croatas foram retiradas em 1 de julho de 2020.

O Brexit pôs termo à livre circulação de trabalhadores entre o Reino Unido e a UE-27 em 31 de dezembro de 2020. Os direitos dos cidadãos da UE-27 que já residiam e trabalhavam no Reino Unido e os dos cidadãos do Reino Unido que residiam e trabalhavam na UE-27 estão abrangidos pelo Acordo de Saída, que mantém o seu direito de residência ou de trabalho, garante a não discriminação e protege os seus direitos em matéria de segurança social. Todas as situações transfronteiriças iniciadas em 1 de janeiro de 2021 e após esta data são abrangidas pelo Acordo de Comércio e Cooperação UE-Reino Unido no que respeita à segurança social.

C. Medidas destinadas a apoiar a livre circulação

A UE envidou esforços consideráveis no sentido de criar um ambiente propício à mobilidade dos trabalhadores, que incluem:

  • A reforma do sistema de reconhecimento das qualificações profissionais concluídas noutros Estados-Membros da UE, a fim de harmonizar e facilitar o procedimento, que compreende o reconhecimento automático de várias profissões do setor da saúde e dos arquitetos (Diretiva 2013/55/UE que altera a Diretiva 2005/36/CE, 2.1.6);
  • A emissão, em 2016, de uma carteira profissional europeia para testar um procedimento de reconhecimento eletrónico para determinadas profissões regulamentadas;
  • A coordenação dos regimes de segurança social, incluindo a transferibilidade dos direitos de proteção social, graças ao Regulamento (CE) n.º 883/2004 e ao Regulamento (CE) n.º 987/2009 relativo às modalidades de aplicação do Regulamento (CE) n.º 883/2004, atualmente em revisão (2.3.4);
  • O Cartão Europeu de Seguro de Doença (2004) como prova de seguro em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 883/2004 e uma diretiva relativa aos cuidados de saúde transfronteiriços (Diretiva 2011/24/UE);
  • A melhoria da aquisição e manutenção dos direitos a pensão complementar (Diretiva 2017/50/UE);
  • A obrigação de garantir processos judiciais que prevejam recurso para os trabalhadores vítimas de discriminação e de nomear organismos incumbidos de promover e controlar a igualdade de tratamento (Diretiva 2014/54/UE).

A Autoridade Europeia do Trabalho (AET), uma iniciativa no âmbito do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, foi criada em 31 de julho de 2019. Os seus principais objetivos são assegurar uma melhor fiscalização do cumprimento das regras da UE em matéria de mobilidade laboral e coordenação da segurança social, prestar serviços de apoio aos trabalhadores móveis e aos empregadores, apoiar a coordenação entre os Estados-Membros no domínio da fiscalização transfronteiriça, nomeadamente, inspeções conjuntas e mediação para resolver litígios transfronteiriços, e promover a cooperação entre os Estados-Membros no combate ao trabalho não declarado.

Esta agência integra ou absorve várias anteriores iniciativas europeias relevantes para a mobilidade laboral, em especial o portal da mobilidade profissional EURES (Serviços de Emprego Europeus) (2.3.3) e a plataforma europeia para o combate ao trabalho não declarado.

D. Impacto da pandemia de COVID-19 na livre circulação de trabalhadores

A pandemia de COVID-19, que atingiu a UE no início de 2020, conduziu a restrições sem precedentes da livre circulação de trabalhadores nos Estados-Membros da UE, nomeadamente, devido à reintrodução dos controlos nas fronteiras internas. Consequentemente, os trabalhadores transfronteiriços, sazonais e destacados registaram um aumento do desemprego e graves problemas para se deslocarem. Em março de 2020, a Comissão emitiu orientações relativas ao exercício da livre circulação de trabalhadores durante o surto de COVID-19, completadas por orientações adicionais relativas à livre circulação dos profissionais de saúde e dos trabalhadores sazonais, respetivamente, em maio e julho de 2020. Em 12 de outubro de 2020, o Conselho adotou uma Recomendação sobre uma abordagem coordenada das restrições à liberdade de circulação em resposta à pandemia de COVID-19, que contém disposições sobre a dispensa das medidas de quarentena para os trabalhadores essenciais. Em 25 de janeiro de 2021, a Comissão propôs uma atualização da Recomendação do Conselho de outubro de 2020 por causa dos riscos decorrentes de novas variantes do vírus, que introduziu medidas mais estritas, como a obrigação de quarentena para algumas categorias de trabalhadores essenciais à sua chegada das zonas «vermelho-escuras».

O papel do Parlamento Europeu

O Parlamento Europeu sempre salientou que a UE e os seus Estados-Membros devem coordenar os seus esforços para promover a livre circulação dos trabalhadores.

Na sua Resolução, de 16 de janeiro de 2014, sobre o respeito pelo direito fundamental à livre circulação na UE, o Parlamento recordou que o direito de livre circulação para fins de trabalho não deve estar associado ao abuso dos sistemas de segurança social e exortou os Estados-Membros a absterem-se de tomar quaisquer medidas suscetíveis de afetar o direito à livre circulação.

O Parlamento apoiou a criação de uma Autoridade Europeia do Trabalho (na sua Resolução legislativa de 16 de abril de 2019). Promoveu a criação de um portal único para a livre circulação, bem como a possibilidade de a AET propor inspeções conjuntas por sua iniciativa. Além disso, acrescentou a cooperação sobre o trabalho não declarado às suas principais funções, garantindo assim que a plataforma europeia para o combate ao trabalho não declarado (que foi criada em 2016 com um forte apoio do Parlamento Europeu) prossiga as suas atividades.

Na sua Resolução, de 17 de abril de 2020, sobre a ação coordenada da UE para combater a pandemia de COVID-19 e as suas consequências, o Parlamento solicitou que as viagens transfronteiriças permanecessem autorizadas para os trabalhadores sazonais e transfronteiriços, especialmente nos setores essenciais. Em 19 de junho de 2020, o Parlamento aprovou uma Resolução sobre a proteção europeia dos trabalhadores transfronteiriços e sazonais no contexto da crise da COVID-19.

 

Regina Konle-Seidl / Francesca Picarella