Política dos consumidores: princípios e instrumentos

Uma política efetiva de proteção dos consumidores assegura que o mercado único possa funcionar de forma adequada e eficaz. Tem por objetivo garantir os direitos dos consumidores relativamente aos comerciantes e oferecer uma proteção reforçada aos consumidores vulneráveis. As regras de proteção dos consumidores têm potencial para melhorar os resultados do mercado em toda a economia. Tornam os mercados mais equitativos e – através da melhoria da qualidade da informação prestada aos consumidores – podem conduzir a resultados do mercado mais ecológicos e mais sociais. Dar mais poder aos consumidores e proteger eficazmente a sua segurança e os seus interesses económicos tornaram-se objetivos primordiais da política da UE.

Base jurídica

Artigos 4.º, n.º 2, alínea f), 12.º, 114.º e 169.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e artigo 38.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

Objetivos

A fim de promover os interesses dos consumidores e assegurar um elevado nível de proteção dos mesmos, a União tem de contribuir para a proteção da saúde, da segurança e dos interesses económicos dos consumidores. Além disso, a União tem de promover o direito dos consumidores à informação e à educação, bem como o direito de se organizarem para salvaguardar os seus interesses. A proteção dos consumidores deve ser integrada em todos os domínios políticos pertinentes da legislação da UE.

Ações

A. Observações gerais

O programa de ação da UE no domínio da política dos consumidores tem como base a Nova Agenda do Consumidor aprovada em 13 de novembro de 2020. A agenda apresenta uma visão atualizada da política dos consumidores da UE de 2020 a 2025, tendo como subtítulo «Reforçar a resiliência dos consumidores para uma recuperação sustentável». Visa igualmente dar resposta às preocupações imediatas dos consumidores no que diz respeito à pandemia de COVID-19.

A agenda abrange cinco domínios prioritários principais:

  • Transição ecológica: enfrentar os novos desafios aos direitos dos consumidores e as oportunidades de capacitação que a transição ecológica oferece, assegurando que os produtos e estilos de vida sustentáveis são acessíveis a todos, independentemente da geografia ou dos rendimentos;
  • Transformação digital: criar um espaço digital mais seguro para os consumidores, onde os seus direitos sejam protegidos, e garantir condições de concorrência equitativas que permitam à inovação prestar serviços novos e melhores a todos os europeus;
  • Aplicação efetiva e vias de recurso: abordar o impacto da COVID-19 nos direitos dos consumidores e combater as alegações ecológicas enganosas e as práticas comerciais desleais nas técnicas de influência em linha e na personalização. Embora a aplicação dos direitos dos consumidores seja, antes de mais, da responsabilidade das autoridades nacionais, a UE desempenha um importante papel de coordenação e apoio, alicerçado no Regulamento relativo à cooperação no domínio da defesa dos consumidores;
  • Resposta às necessidades específicas dos consumidores: ter em conta as necessidades dos consumidores que, em determinadas situações, podem ser vulneráveis e necessitar de salvaguardas adicionais. Tal pode ser motivado por circunstâncias sociais ou características particulares de indivíduos ou grupos de consumidores;
  • Proteção dos consumidores no contexto global: garantir a segurança das importações e proteger os consumidores da UE contra práticas desleais utilizadas por operadores de países terceiros através da fiscalização do mercado e duma cooperação mais estreita com as autoridades competentes dos países parceiros da UE.

As instituições da UE controlam sistematicamente a política dos consumidores através do Painel de Avaliação das Condições de Consumo, que controla as condições nacionais para os consumidores em três domínios (conhecimento e confiança, cumprimento e aplicação, queixas e resolução de litígios) e examina os progressos realizados na integração do mercado retalhista da UE com base no nível de transações transfronteiras entre empresas e consumidores e no desenvolvimento do comércio eletrónico. Outra forma de controlar sistematicamente a política dos consumidores é através do Painel de Avaliação dos Mercados de Consumo, que recolhe dados de consumidores com experiência recente de aquisições, a fim de acompanhar a evolução de mais de 40 mercados de consumo com base em indicadores fundamentais – como a confiança no respeito das regras de proteção dos consumidores pelos comerciantes, a comparabilidade das ofertas, a escolha disponível no mercado, a resposta às expectativas dos consumidores e os danos causados pelos problemas com que se defrontam os consumidores.

Além disso, em 28 de abril de 2021, foi lançado o programa a favor do mercado único com vista a ajudar o mercado único a atingir todo o seu potencial e a assegurar a recuperação da Europa após a pandemia de COVID-19. Com um orçamento de 4,2 mil milhões de euros para o período de 2021-2027, prevê um pacote integrado para apoiar e reforçar a governação do mercado único, incluindo para os serviços financeiros.

B. Medidas setoriais (ver ficha 2.2.2.)

1. Grupos de consumidores

O envolvimento dos grupos que representam os interesses dos consumidores da UE é uma prioridade para as instituições da UE. O Grupo Consultivo Europeu dos Consumidores (GCEC) constitui o principal fórum de consulta das organizações nacionais e comunitárias de consumidores. Criado pela Decisão 2009/705/CE da Comissão, o GCEC pode aconselhar e informar a Comissão sobre qualquer questão relativa aos interesses dos consumidores a nível da UE. Em 2017, o Parlamento e o Conselho aprovaram o Regulamento (UE) 2017/826 que cria um programa da União para apoiar atividades específicas que visam reforçar a participação dos consumidores e de outros utilizadores finais de serviços financeiros na elaboração das políticas da União no domínio dos serviços financeiros para o período de 2017-2020.

2. Educação dos consumidores

A UE organizou ações de educação dos consumidores a vários níveis, nomeadamente através da inclusão gradual da educação dos consumidores nos programas do ensino primário e secundário. Uma dessas iniciativas neste sentido é a «Consumer Classroom», um sítio Web pan-europeu multilingue para os professores. Reúne uma extensa biblioteca sobre educação dos consumidores de toda a UE e fornece instrumentos interativos e colaborativos para ajudar a preparar e partilhar ensinamentos com os estudantes e com outros professores. O instrumento interativo e em linha de educação dos consumidores «Dolceta» destina-se não apenas a formadores e professores, mas também aos consumidores e abrange, entre outros, os direitos básicos dos consumidores, a segurança de produtos e a literacia financeira.

3. Informação aos consumidores

Uma melhor informação e um conhecimento mais profundo dos direitos dos consumidores poderiam contribuir para aumentar a confiança dos consumidores. A UE criou centros europeus dos consumidores (Rede CEC), a fim de facultar informação e aconselhamento em matéria de compras transfronteiriças e de tratar as reclamações dos consumidores. Uma rede paralela, a FIN-NET, desempenha o mesmo papel em relação às queixas relativas aos serviços financeiros transfronteiras. A Comissão realiza ainda campanhas de informação dos consumidores nos Estados-Membros e publica guias práticos destinados aos consumidores. O SOLVIT é um serviço específico para a resolução de litígios resultantes de violações do direito da UE.

O portal «A sua Europa» desempenha um papel importante ao facultar o acesso a uma melhor informação sobre a política dos consumidores e ao agregar diferentes fontes de informação num único centro de informação de referência. O acesso à informação foi melhorado através de um portal digital único (Regulamento (UE) 2018/1724).

Em 30 de março de 2022, no âmbito do pacote de medidas relativas à economia circular, a Comissão publicou uma proposta de diretiva relativa à capacitação dos consumidores para a transição ecológica através de uma melhor proteção contra práticas desleais e de uma melhor informação. O principal objetivo da proposta é incentivar os consumidores a fazerem escolhas respeitadoras do ambiente, fornecendo-lhes as informações necessárias.

4. Aplicação dos direitos dos consumidores

A aplicação correta e efetiva dos direitos dos consumidores é tão importante como a sua existência. A responsabilidade pela sua aplicação recai essencialmente sobre as autoridades públicas nacionais. O Regulamento (CE) 2017/2394 relativo à cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de proteção dos consumidores estabelece uma ligação entre essas autoridades nacionais através duma rede a nível da UE, proporcionando-lhes um enquadramento para a troca de informações e para um trabalho conjunto, com vista a impedir qualquer violação da legislação de defesa dos consumidores (por exemplo, no que diz respeito a publicidade enganosa, férias organizadas ou comercialização à distância). A rede realiza igualmente investigações coordenadas e atividades de aplicação da legislação (por exemplo, fiscalizações da Internet durante as quais as autoridades verificam sítios da Internet para aferir se estes estão em conformidade com a lei).

O papel do Parlamento Europeu

O Parlamento está constantemente a reforçar a proteção dos consumidores na UE. A política de defesa dos consumidores deixou de ser uma política de harmonização técnica das normas na prossecução do mercado interno para se tornar parte integrante da dinâmica com vista a reforçar o objetivo de estabelecer uma «Europa dos cidadãos». Em resultado dos esforços legislativos envidados pelo Parlamento, os Estados-Membros aplicam, desde 13 de junho de 2014, as legislações nacionais que transpõem a Diretiva relativa aos direitos dos consumidores, adotada por uma larga maioria no Parlamento.

Em 12 de dezembro de 2017, o Parlamento aprovou o Regulamento (UE) 2017/2394, relativo à cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de proteção dos consumidores, com o objetivo de reforçar a eficácia das regras e procedimentos em matéria de cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de defesa do consumidor.

Na sequência da proposta da Comissão relativa a um Novo Acordo para os Consumidores, em 27 de novembro de 2019, o Parlamento adotou a Diretiva (UE) 2019/2161 relativa a uma melhor aplicação e modernização das regras da União em matéria de defesa dos consumidores. Em 25 de novembro de 2020, o Parlamento adotou a Diretiva (UE) 2020/1828 relativa a ações coletivas para proteção dos interesses coletivos dos consumidores.

Para além do seu trabalho relativo à legislação europeia, o Parlamento participa na definição das políticas no domínio da proteção do consumidor através da adoção de relatórios de iniciativa. O Parlamento Europeu tem-se mostrado particularmente ativo na tarefa de garantir dotações orçamentais mais elevadas destinadas a medidas de proteção dos consumidores e o alargamento da representação dos consumidores nos Estados-Membros, particularmente os que aderiram à UE depois de 2004. Em 13 de setembro de 2018, o Parlamento aprovou uma resolução sobre a dupla qualidade dos produtos no mercado único, considerando que tal prática é discriminatória e contrária às expectativas dos consumidores.

Em 25 de novembro de 2020, o Parlamento aprovou uma resolução intitulada «Em direção a um mercado único mais sustentável para as empresas e os consumidores», salientando a importância da durabilidade e da reparabilidade dos bens de consumo e de proporcionar aos consumidores mais direitos e informações que os ajudem a fazer escolhas sustentáveis[1].

Durante a crise da COVID-19, a proteção dos consumidores tornou-se essencial para assegurar os reembolsos devidos ao cancelamento de serviços e combater a propagação de desinformação e os comerciantes desonestos que vendiam equipamentos médicos falsos ou não conformes a preços inflacionados. Em 23 de março de 2020, a Comissão do Mercado Interno e da Proteção dos Consumidores (IMCO) enviou uma carta à Vice-Presidente executiva da Comissão, Margrethe Vestager, aos Comissários Thierry Breton e Didier Reynders, e à Presidência croata do Conselho. Aquela instava a tomar mais medidas para combater a crise da COVID-19 e apontava a necessidade dum controlo democrático deste processo. Em 9 de novembro de 2020, o Departamento Temático das Políticas Económicas e Científicas e da Qualidade de Vida realizou um webinar[2] para a Comissão do Mercado Interno e da Proteção dos Consumidores sobre o impacto da COVID-19 no mercado interno e na proteção dos consumidores. Ele salientou os efeitos das medidas adotadas a nível nacional e da UE para atenuar as consequências negativas da pandemia e apresentou sugestões sobre o que mais pode ser feito para assegurar o bom funcionamento do mercado interno, tanto no presente como em crises futuras. Em 19 de novembro de 2020, o Comissário responsável pela Justiça e Consumidores, Didier Reynders, apresentou a nova Agenda dos Consumidores à Comissão IMCO. A agenda analisa o impacto da COVID-19 nos consumidores e aborda questões de política dos consumidores a mais longo prazo no que diz respeito às transições ecológica e digital, à resposta às vulnerabilidades dos consumidores, à aplicação efetiva dos direitos dos consumidores e à cooperação internacional com os países parceiros.

Em 22 de fevereiro de 2021, foi apresentado à Comissão IMCO um estudo[3] exaustivo que descreve o impacto da COVID-19 no mercado interno. O estudo enumera o impacto das restrições a nível dos Estados-Membros e da UE na livre circulação de bens, serviços e pessoas. Ele formula recomendações políticas sobre a forma de enfrentar futuras crises de modo a preservar a livre circulação, tais como a disponibilização de fundos para o desenvolvimento e aquisição de futuras vacinas e a coordenação permanente das regras pertinentes a nível da UE.

A política dos consumidores nos domínios dos serviços digitais e em linha é um domínio em que o Parlamento e, em especial, a Comissão IMCO se têm concentrado. Em junho de 2020, um estudo[4] sobre a moderação dos conteúdos ilegais pelas plataformas em linha solicitado pela Comissão IMCO concluiu que havia margem para reforçar o quadro jurídico da UE, juntamente com a corregulação pelas plataformas em linha, a fim de proteger os consumidores de conteúdos em linha ilegais ou nocivos. Um estudo publicado em junho de 2021 analisou o impacto da publicidade orientada nos anunciantes, no acesso ao mercado e na escolha dos consumidores.

Em 20 de outubro de 2020, o Parlamento aprovou três resoluções, intituladas «Ato legislativo sobre os serviços digitais: Melhorar o funcionamento do mercado único», «Ato legislativo sobre os serviços digitais e questões relacionadas com os direitos fundamentais» e «Ato legislativo sobre os serviços digitais que adapta a regulamentação comercial e o direito civil aplicável a entidades que operem em linha» definindo o seu plano sobre a forma como o funcionamento do mercado único digital deve ser assegurado prospetivamente, incluindo uma maior proteção dos consumidores em linha. Uma grande parte do conteúdo dos relatórios de iniciativa foi integrada nas propostas da Comissão, que foram alteradas e votadas com êxito na comissão IMCO em dezembro de 2021 (ver ficha 2.1.7). Os acordos políticos provisórios alcançados sobre o Regulamento Mercados Digitais e o Regulamento Serviços Digitais em março e abril de 2022 são fundamentais para a proteção dos consumidores no ambiente digital.

Em 27 de setembro de 2021, a comissão IMCO realizou uma audição pública sobre a proteção dos consumidores e os instrumentos automatizados de tomada de decisões numa economia moderna. A audição concentrou-se em soluções para proteger os consumidores dos riscos associados à utilização de serviços profissionais de inteligência artificial e de produtos inteligentes impulsionados por instrumentos automatizados de tomada de decisões e, além disso, destacou soluções para melhorar a qualidade e a quantidade das informações fornecidas aos consumidores. Os representantes dos consumidores, das empresas, dos organismos de certificação e do meio académico apresentaram as suas perspetivas sobre o atual quadro da UE e sobre os requisitos que devem ser estabelecidos para garantir um elevado nível de proteção e confiança dos consumidores. Apresentaram ainda os seus pontos de vista sobre os desafios que tal implicaria para as empresas e sobre a forma como se poderia assegurar uma aplicação eficaz. Os membros da comissão IMCO sublinharam a necessidade de criar um ambiente de confiança e expressaram os seus pontos de vista sobre a forma de melhorar o atual quadro regulamentar. Além disso, em maio de 2022, a Comissão IMCO organizou uma audição pública sobre passaportes digitais de produtos: reforçar a transparência e a proteção dos consumidores como forma de melhorar a informação dos consumidores num ambiente de digitalização.

Além disso, em 7 de abril de 2022, o Parlamento aprovou uma resolução sobre o direito do consumidor à reparação. A resolução procura abordar o duplo objetivo de fornecer aos consumidores produtos que duram mais tempo e que podem ser reparados. Em 20 de abril de 2022, a Comissão IMCO realizou uma audição pública sobre a defesa dos direitos dos consumidores quando fazem compras fora da UE. O objetivo da audição era apresentar uma panorâmica da situação dos direitos dos consumidores quando fazem compras fora da UE, tais como a informação pré-contratual e a proteção contra práticas abusivas e cláusulas contratuais.

 

[1]Um dos estudos relevantes é Keirsbilck, B. et al., Sustainable Consumption and Consumer Protection Legislation, publicação para a Comissão do Mercado Interno e da Proteção dos Consumidores, Departamento Temático das Políticas Económicas e Científicas e da Qualidade de Vida, Parlamento Europeu, Luxemburgo, 2020.
[2]Milieu Consulting SRL, The impact of COVID-19 on the internal market and consumer protection – IMCO Webinar Proceedings (O impacto da COVID-19 no mercado interno e na proteção dos consumidores – Webinar da comissão IMCO), publicação para a Comissão do Mercado Interno e da Proteção dos Consumidores, Departamento Temático das Políticas Económicas e Científicas e da Qualidade de Vida, Parlamento Europeu, Luxemburgo, 2020.
[3]Marcus, J. S. et al., The impact of COVID-19 on the Internal Market (O impacto da COVID-19 no mercado interno), publicação destinada à Comissão do Mercado Interno e da Proteção dos Consumidores, Departamento Temático das Políticas Económicas e Científicas e da Qualidade de Vida, Parlamento Europeu, Luxemburgo, 2021.
[4]De Streel, A. et al., Online Platforms’ Moderation of Illegal Content Online, publicação para a Comissão do Mercado Interno e da Proteção dos Consumidores, Parlamento Europeu, Direção-Geral das Políticas Internas da União, Departamento Temático das Políticas Económicas e Científicas e da Qualidade de Vida, Luxemburgo, 2020.

Christina Ratcliff / Barbara Martinello / Vasileios Litos