Combater as alterações climáticas

A União Europeia está na primeira linha das principais economias no combate às emissões de gases com efeito de estufa (GEE). Até 2019, a UE tinha reduzido as emissões de GEE em 24% relativamente aos níveis de 1990, mantendo-se no bom caminho para atingir a meta do Protocolo de Quioto, que visa reduzir as emissões em 20% até 2020. Em dezembro de 2019, a Comissão apresentou o Pacto Ecológico Europeu e propõe agora um pacote de medidas destinadas a aumentar a sua ambição de reduzir as emissões de GEE para 2030 e descarbonizar a economia da UE até 2050, em consonância o Acordo de Paris. Para colocar a UE numa trajetória equilibrada rumo à neutralidade carbónica até 2050, a Comissão decidiu, em abril de 2021, aumentar a ambição climática do objetivo de redução das emissões de GEE de 40% para 55% até 2030 relativamente aos níveis de 1990.

Base jurídica e objetivos

O artigo 191.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia faz do combate às alterações climáticas um objetivo explícito da política ambiental da UE.

Contexto geral

A. Aquecimento global

Sem outras políticas de redução de emissões, prevê-se que a temperatura média global aumente entre 1,1º C e 6,4º C ao longo deste século. Atividades humanas, como utilização de combustíveis fósseis, a desflorestação e a agricultura, dão origem a emissões de dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O) e fluorocarbonetos. Estes GEE capturam o calor que é irradiado da superfície terrestre e impedem-no de se libertar no espaço, causando, deste modo, o aquecimento global.

B. Consequências das alterações climáticas

O aquecimento global tem provocado, e irá continuar a provocar, fenómenos climáticos extremos (como inundações, secas, chuvas fortes e vagas de calor), incêndios florestais, escassez de água, o desaparecimento de glaciares e a subida do nível do mar, alterações nos padrões de distribuição ou até a extinção de espécies da fauna e da flora, doenças e pragas das plantas, escassez de alimentos e de água doce e a migração de pessoas que tentam escapar a estes perigos. De acordo com dados científicos, os riscos de alterações irreversíveis e catastróficas aumentarão consideravelmente se o aquecimento global for superior a 2°C – ou até 1,5°C – em relação aos níveis pré-industriais.

C. Custos da ação versus custos da inação

Em 2006, o relatório Stern avançava que a gestão do aquecimento global custaria cerca de 1 % do PIB mundial por ano, ao passo que a inação poderá custar, no mínimo, 5 % ou, na pior das hipóteses, ascender a 20 % do PIB mundial. Por conseguinte, bastaria investir uma pequena percentagem do total do PIB mundial numa economia de baixas emissões de carbono, para que o combate às alterações climáticas gerasse benefícios no sector da saúde, uma maior segurança energética e limitasse outros danos.

D. Adaptação às alterações climáticas

A adaptação às alterações climáticas abrange desde medidas menos rigorosas e relativamente baratas (conservação dos recursos hídricos, modificação da rotação de culturas, utilização de variedades que resistam à seca, planeamento público e ações de sensibilização) a medidas de proteção e relocalização dispendiosas (aumentar a altura dos diques, relocalizar portos, indústrias e pessoas para longe de zonas costeiras baixas e planícies aluviais).

Resultados

A. Política climática internacional

Em dezembro de 2015, após mais de duas décadas de negociações, os governos adotaram o primeiro acordo universal para combater as alterações climáticas, durante a 21.ª Conferência das Partes (COP21) na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (CQNUAC), em Paris. O Acordo de Paris pretende circunscrever o aquecimento médio global a um valor «muito abaixo» dos 2º C, tentando, em simultâneo, limitá-lo a um valor 1,5º C superior aos níveis pré-industriais. Para alcançar este objetivo, as Partes pretendem atingir o pico mundial de emissões de GEE o mais rapidamente possível e um nível nulo de emissões líquidas na segunda metade deste século. É necessário canalizar fluxos financeiros por forma a atingir estes objetivos. Pela primeira vez, todas as Partes têm de envidar esforços ambiciosos para reduzir as emissões de GEE, norteadas pelo princípio das «responsabilidades comuns, mas diferenciadas, e respetivas capacidades», ou seja, em função das respetivas situações e possibilidades. De cinco em cinco anos, todos os países terão de renovar e atualizar os seus planos de ação climática («contributos determinados a nível nacional») e de os comunicar de forma transparente, para que os progressos coletivos («balanço mundial») possam ser avaliados. Os países mais vulneráveis, ou seja, os países menos desenvolvidos e os pequenos Estados insulares em desenvolvimento, em especial, beneficiarão de apoio financeiro, bem como do reforço das capacidades. A adaptação – mencionada a par da atenuação – é reconhecida como um desafio global, assim como a importância de dar resposta às «perdas e danos» decorrentes dos efeitos adversos das alterações climáticas. O Acordo entrou em vigor em novembro de 2016, após ter sido ratificado pelo número mínimo de 55 países que representam, pelo menos, 55 % do total das emissões mundiais de GEE. Todos os países da UE ratificaram o Acordo de Paris.

B. Esforços da UE para combater as alterações climáticas

Através do seu Quadro de Ação relativo ao Clima e à Energia para 2030, que também representa o compromisso assumido no âmbito do Acordo de Paris, a UE comprometeu-se a cumprir os seguintes objetivos, a atingir até 2030: reduzir as emissões de GEE em, pelo menos, 40% face aos níveis de 1990, melhorar a eficiência energética em 32.5%, e aumentar a quota de fontes de energias renováveis para 32% do consumo final. O quadro de 2030 dá seguimento aos «objetivos20-20-20» decididos em 2007 pelos dirigentes da UE para 2020: uma redução em 20 % das emissões de GEE, um aumento de 20 % da quota das energias renováveis no consumo energético final e uma redução em 20 % do total do consumo energético primário da UE (tendo sempre por termo de comparação os valores de 1990), todos eles traduzidos em medidas legislativas vinculativas.

O regime de comércio de licenças de emissão da UE (RCLE-UE) o primeiro e ainda o maior mercado internacional de carbono, é o principal instrumento político da UE no combate às alterações climáticas. Este regime assenta no princípio da limitação e do comércio de emissões, segundo o qual é estabelecido um «limite máximo» para o valor total de emissões de GEE que podem ser emitidas por mais de 11 mil instalações (fábricas, centrais elétricas, etc.) por aquele abrangidas. Cada instalação adquire ou recebe licenças de emissão vendidas em leilão pelos Estados-Membros. Esses créditos – que correspondem a uma tonelada de CO2 cada – podem ser comercializados com outras instalações, caso não tenham sido utilizados. Ao longo do tempo, o montante global de licenças é reduzido de forma gradual. Dois fundos – um fundo de modernização e um fundo de inovação – contribuirão para modernizar os sistemas energéticos nos Estados-Membros com rendimentos mais baixos e incentivar a inovação através do financiamento de energias renováveis, tecnologias de captura e armazenamento de carbono (CAC) e projetos de baixo teor de carbono. As emissões da aviação também são abrangidas pelo RCLE, embora a atual isenção concedida aos voos intercontinentais tenha sido prorrogada até ao final de 2023, altura em que a primeira fase do Regime de Compensação e Redução das Emissões de Carbono para a Aviação Internacional (CORSIA) da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) deverá começar. Entretanto, a Suíça e a UE chegaram a acordo para associar os seus regimes de comércio de emissões .

As emissões dos sectores não abrangidos pelo RCLE, nomeadamente os transportes rodoviários, os resíduos, a agricultura e os edifícios, ficam sujeitas a objetivos vinculativos para a redução das emissões anuais de GEE para cada Estado-Membro, como previsto no Regulamento Partilha de Esforços (ESR). Numa atualização recente, o Parlamento e o Conselho chegaram a acordo quanto a objetivos mínimos para 2021-2030, tendo em vista contribuir para alcançar o objetivo da UE de uma redução de 30 % dos GEE destes sectores e para a consecução dos objetivos do Acordo de Paris. Além disso, e pela primeira vez, cada Estado-Membro terá de garantir que as emissões provenientes do uso do solo, da reafectação do uso do solo e da silvicultura (LULUCF) não excedem a sua capacidade de absorção. Por outras palavras, florestas, pastagens e terrenos agrícolas serão geridos de forma sustentável, de modo a absorver o maior número possível de emissões de GEE, pelo menos tantas como as que o sector emite («compromisso de ausência de débito»), e a constituir, assim, um contributo importante para a luta contra as alterações climáticas.

A Diretiva relativa às energias renováveis procura garantir que, até 2030, as energias renováveis, designadamente a energia solar, a energia eólica, hídrica e a biomassa, perfaçam um total de, pelo menos, 32 % do consumo total de energia da UE em termos de produção de eletricidade, transportes, aquecimento e arrefecimento. Cada Estado-Membro adota o seu próprio plano de ação nacional para as energias renováveis, nomeadamente metas sectoriais. Para integrar a utilização de energias renováveis no sector dos transportes, os Estados-Membros devem impor aos fornecedores de combustíveis a obrigação de garantir que a quota de energias renováveis no consumo final de energia do sector dos transportes seja de, pelo menos, 14 % até 2030.

A Diretiva revista relativa à eficiência energética estabelece uma meta de eficiência energética de 32,5 % para a UE até 2030, com uma cláusula de revisão em alta até 2023. A referida diretiva alarga também a obrigação anual de poupança de energia para além de 2020. Além disso, foi adotada em maio de 2018 a Diretiva revista relativa ao desempenho energético dos edifícios. Esta inclui medidas que visam acelerar a taxa de renovação dos edifícios e a transição para sistemas mais eficientes em termos energéticos e melhorar o desempenho energético dos edifícios novos, com o recurso a sistemas inteligentes de gestão da energia.

Ainda, e pela primeira vez, o Regulamento relativo à Governação aplica um processo de governação transparente para acompanhar os progressos no sentido da realização dos objetivos da União da Energia e da ação climática, nomeadamente as regras de monitorização e comunicação de informações. Os Estados-Membros são obrigados a adotar planos nacionais integrados em matéria de clima e energia (PNEC) para o período 2021-2030. Em setembro de 2020, a Comissão fez um balanço dos PNEC finais e confirmou que estes são, em grande medida, coerentes com os objetivos da União para 2030, com a isenção da eficiência energética, para a qual continua a existir um défice de ambição para 2030. O processo de governação constitui igualmente uma oportunidade para atualizar os planos de dois em dois anos, de molde a refletir a experiência e tirar partido das novas oportunidades para o resto da década.

A estratégia da UE para a adaptação às alterações climáticas, de 2013, tem por objetivo tornar a Europa mais resiliente às alterações climáticas. A referida estratégia promove uma maior coordenação e partilha de informações entre os Estados-Membros e incentiva a integração da adaptação às alterações climáticas em todas as políticas pertinentes da UE.

A tecnologia de captura e armazenamento do dióxido de carbono (CAC) separa o CO2 das emissões atmosféricas (resultantes dos processos industriais), comprime-o e transporta-o para um local onde pode ser armazenado. De acordo com o PIAC, a CAC poderá remover 80-90% das emissões de CO2 das centrais elétricas alimentadas a combustíveis fósseis. Todavia, a aplicação na Europa dos projetos de demonstração previstos revelou-se mais difícil do que o inicialmente previsto, sendo os elevados custos envolvidos um dos maiores obstáculos.

Os automóveis novos de passageiros registados na UE têm de cumprir as normas relativas às emissões de CO. O objetivo a atingir pela frota automóvel é, em média, de 130 g de CO2/km para 2015 e será reduzido para 95 g/km a partir de 2021. Por forma a criar incentivos ao investimento das indústrias em novas tecnologias, também é possível recorrer aos chamados «supercréditos», o que significa que os carros mais limpos dentre os modelos de cada fabricante são contados como mais do que um carro no cálculo das emissões médias específicas de CO2. Está igualmente em vigor um regulamento semelhante para os veículos comerciais ligeiros. O Parlamento e o Conselho chegaram a acordo sobre uma nova redução das emissões de CO2 da frota da UE para os automóveis novos (37,5 %) e os veículos comerciais ligeiros novos (31 %) até 2030. Paralelamente, e pela primeira vez, foi fixada uma meta de redução de 30 % das emissões de CO2 para os camiões novos, com um objetivo intermédio de 15 % até 2025.

A qualidade dos combustíveis é um elemento importante para a redução das emissões de GEE. A legislação da UE pretende reduzir a intensidade das emissões de GEE dos combustíveis em 6 % até 2020. Para tal, está prevista, entre outras medidas, a utilização de biocombustíveis, os quais têm, no entanto, de satisfazer determinados critérios em matéria de sustentabilidade.

As emissões de CO2 dos transportes marítimos internacionais são elevadas, prevendo-se que aumentem consideravelmente. Embora insistindo na necessidade de uma abordagem global, a UE criou, a nível da União, um sistema para a monitorização, comunicação de e verificação (MCV) das emissões de CO, como primeiro passo para reduzir as emissões. Os navios de grandes dimensões terão de controlar e comunicar anualmente os dados que registaram no que se refere às emissões de CO2 libertadas nos seus trajetos efetuados em direção, ou a partir de um porto da UE, para além de outras informações pertinentes.

Na sequência da proibição dos clorofluorcarbonetos (CFC), na década de 80, decretada para pôr termo à redução da camada de ozono, são atualmente utilizados gases fluorados como substitutos numa série de aplicações industriais, tais como os sistemas de ar condicionado e de refrigeração, dado que não prejudicam a camada de ozono. Todavia, estes gases poderão ter um potencial de aquecimento global até 23 mil vezes superior ao do CO2. Por conseguinte, a UE tomou medidas para controlar a utilização de gases fluorados e proibir a sua aplicação em novos aparelhos de ar condicionado e frigoríficos até 2022-2025, definindo, assim, um ritmo para a sua eliminação progressiva em todo o mundo.

C. O Pacto Ecológico Europeu

Em 11 de dezembro de 2019, a Comissão apresentou o Pacto Ecológico Europeu, um ambicioso pacote de medidas destinado a permitir que a UE se torne neutra em termos de carbono até 2050. As medidas, que são acompanhadas de um roteiro inicial de políticas fundamentais, vão desde cortes ambiciosos nas emissões, ao investimento em investigação e inovação de ponta, para preservar o ambiente natural da Europa. Apoiado por investimentos em tecnologias ecológicas, soluções sustentáveis e novas empresas, o Pacto Ecológico constituiu uma nova estratégia de crescimento da UE destinada a transformar a UE numa economia sustentável e competitiva. A participação e o empenho do público e de todas as partes interessadas é crucial para o seu êxito. Entre as medidas propostas figura a Lei Europeia do Clima, que visa assegurar uma UE com impacto neutro no clima até 2050. Prevê, em especial, o aumento da meta para 2030 de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa para, pelo menos, 55 %. Um acordo interinstitucional alcançado em 21 de abril de 2021 entre o Parlamento Europeu e o Conselho Europeu confirmou a meta de 55 %. Além disso, outras propostas da Comissão incluem comunicações sobre o Plano de Investimento para Uma Europa Sustentável e o Pacto Europeu para o Clima; propostas de regulamentos que instituem o Fundo para uma Transição Justa, a revisão das orientações para as infraestruturas energéticas transeuropeias, bem como estratégias da UE para a integração do sistema energético, o hidrogénio e a redução das emissões de metano. Por último, a Comissão adotou, em 24 de fevereiro de 2021, uma nova estratégia da UE para a adaptação às alterações climáticas, que define a forma como a UE se pode adaptar aos inevitáveis impactos das alterações climáticas e tornar-se resiliente às alterações climáticas até 2050.

Em 14 de julho de 2021, a Comissão apresentou um pacote de propostas legislativas para que a UE possa concretizar o Objetivo 55 e realizar a mudança transformadora necessária em toda a economia, sociedade e indústria na via da consecução da neutralidade climática até 2050. Globalmente, o pacote reforça oito atos legislativos existentes e apresenta cinco novas iniciativas numa série de domínios de intervenção e sectores económicos como o clima, a energia e os combustíveis, os transportes, os edifícios, a utilização dos solos e a silvicultura. Estas propostas incluem o alargamento do RCLE aos transportes marítimos, rodoviários e edifícios; combustíveis mais limpos para os sectores da aviação e marítimo, incluindo novas infraestruturas para combustíveis alternativos; o novo Mecanismo de Ajustamento Carbónico Fronteiriço (CBAM); o novo Fundo Social para o Clima e o reforço dos fundos de modernização e inovação. A Diretiva Energias Renováveis (DER) atualizada propõe o aumento da meta vinculativa global das energias renováveis no cabaz energético da UE de 32 % para 40 %. A revisão da Diretiva Eficiência Energética propõe aumentar o nível de ambição dos objetivos de eficiência energética da UE e torná-los vinculativos, procurando assegurar uma redução de 9 % do consumo de energia até 2030 (calculada com base no cenário de referência de 2020).

Papel do Parlamento Europeu

No que diz respeito aos assuntos relacionados com as alterações climáticas, o Parlamento tem participado tradicionalmente nessas negociações interinstitucionais com o Conselho assumindo posições que elevam o nível de ambição das ações da UE.

Na sequência da proposta da Comissão sobre um quadro estratégico para 2030 sobre clima e energia, o Parlamento enviou um sinal claro, apelando ao estabelecimento de três metas vinculativas (mais ambiciosas do que aquelas que acabaram por ser decididas): uma redução em, pelo menos, 40 % das emissões domésticas de GEE em relação aos níveis de 1990; uma quota de 35 % de fontes de energia renováveis no consumo final de energia e um aumento em 40 % da eficiência energética.

Antes da COP 21 de Paris, em 2015, o Parlamento reiterou a necessidade premente «de regular e limitar de forma eficaz as emissões provenientes dos transportes aéreos e marítimos internacionais». O PE manifestou a sua deceção pelo facto de a OACI não ter chegado a acordo sobre a redução das emissões. Em vez disso, a introdução do CORSIA centra-se principalmente nas compensações, sem garantia de qualidade, e só terá um estatuto juridicamente vinculativo a partir de 2027. Os principais membros da OACI não estão ainda empenhados em participar na fase voluntária.

O Parlamento preconiza a atribuição de um preço às emissões de carbono que assente numa base alargada e advoga a afetação das receitas do comércio de emissões a investimentos relacionados com o clima. Esta instituição solicitou que fossem adotadas medidas concretas, mormente um calendário, para a supressão progressiva de todas as subvenções aos combustíveis fósseis até 2020.

Durante as negociações com o Conselho, o Parlamento defendeu uma eliminação progressiva e total da utilização de gases fluorados numa série de novos sectores que dispõem de alternativas seguras e eficientes do ponto de vista energético e dos custos.

No âmbito de uma atualização anterior das emissões de CO2 produzidas por automóveis de passageiros e veículos comerciais ligeiros, o Parlamento insistiu na introdução, com a maior brevidade possível, de um novo ciclo de ensaios à escala mundial definido pelas Nações Unidas, por forma a permitir que a medição das emissões de CO2 reflita as condições reais de condução.

Tendo em vista a conferência sobre o clima em Katowice (COP24), o Parlamento apelou, pela primeira vez, na sua resolução de outubro de 2018, a um aumento de 55 % do objetivo de redução das emissões de GEE da UE para 2030. O Parlamento considerou ainda que os impactos irreversíveis mais profundos e prováveis de uma subida de 2º C das temperaturas globais podem ser evitados se for atingida a meta mais ambiciosa de 1,5º C, o que exigiria que o aumento das emissões globais de GEE baixasse para um nível zero até 2050, o mais tardar. Por este motivo, instou igualmente a Comissão a propor uma estratégia ambiciosa de emissões nulas da UE até meados do século.

Em julho de 2018, o Parlamento aprovou uma resolução sobre diplomacia climática, na qual destacou a responsabilidade que cabe à de UE de assumir um papel de liderança na luta contra as alterações climáticas, bem como na prevenção de conflitos. Nela se salientava que as capacidades diplomáticas da UE devem ser reforçadas, para promover a luta contra as alterações climáticas a nível mundial, apoiar a aplicação do Acordo de Paris e prevenir os conflitos relacionados com as alterações climáticas.

Em novembro de 2019, o Parlamento Europeu declarou uma situação de emergência climática na Europa e instou todos os países da UE a assumirem o compromisso de alcançar emissões líquidas nulas de GEE até 2050. O Parlamento pretende ainda que a Comissão garanta que todas as propostas legislativas pertinentes sejam plenamente alinhadas com o objetivo de limitar o aquecimento global a 1.5º C.

Em 8 de outubro de 2020, o Parlamento aprovou o seu mandato de negociação sobre a legislação da UE em matéria de clima, solicitando que o objetivo de redução das emissões para 2030 fosse aumentado para 60 %. Embora o acordo interinstitucional celebrado em 21 de abril de 2021 entre o Parlamento e o Conselho tenha confirmado a meta de 55 % proposta pela Comissão, o Parlamento conseguiu reforçar o papel e o contributo da remoção de carbono, o que tem potencial para traduzir esse objetivo em 57 %. Em conformidade, ainda, com o mandato do Parlamento, a Comissão apresentará uma proposta para uma meta para 2040, o mais tardar seis meses após o primeiro balanço global do Acordo de Paris, tendo em conta o orçamento indicativo de GEE previsto pela UE. Por último, dada a importância dos pareceres científicos independentes, será criado um conselho consultivo sobre as alterações climáticas para avaliar se a política é coerente e acompanhar os progressos realizados, tal como sugerido pelo Parlamento.

 

Georgios Amanatidis