Política de concorrência
O principal objetivo das normas da UE em matéria de concorrência é permitir o bom funcionamento do mercado interno da UE. O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) visa evitar restrições e distorções da concorrência, tais como o abuso de posição dominante, os acordos anticoncorrenciais, e as fusões e aquisições, caso estas reduzam a concorrência. Além disso, os auxílios estatais que provoquem distorções da concorrência são proibidos, embora possam ser autorizados em determinados casos.
Base jurídica
- Artigos 101.º a 109.º do TFUE e Protocolo n.º 27 relativo ao mercado interno e à concorrência, que especificam que um sistema de concorrência leal é parte integrante do mercado interno, conforme estabelecido no artigo 3.º, n.º 3, do Tratado da União Europeia;
- Regulamento das concentrações (Regulamento (CE) n.º 139/2004 do Conselho) e respetivas normas de execução (Regulamento (CE) n.º 802/2004 da Comissão);
- Artigos 37.º, 106.º e 345.º do TFUE no que respeita às empresas públicas e artigos 14.º, 59.º, 93.º, 106.º, 107.º, 108.º e 114.º do TFUE no que respeita aos serviços públicos, aos serviços de interesse geral e aos serviços de interesse económico geral; Protocolo n.º 26 sobre os serviços de interesse geral; artigo 36.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
Objetivos
A política de concorrência é um instrumento fundamental para a concretização de um mercado interno livre, dinâmico e funcional e para a promoção do bem-estar económico geral. A concorrência permite às empresas competir em pé de igualdade em todos os Estados-Membros, enquanto as incentiva a esforçarem-se por oferecer aos consumidores os melhores produtos ao preço mais baixo. Isto, por seu turno, impulsiona a inovação e estimula o crescimento económico a longo prazo. A política de concorrência da UE também se aplica às empresas de países terceiros que operam no mercado interno. As mudanças sociais, económicas, geopolíticas e tecnológicas colocam desafios à política de concorrência da UE.
Em 2020, a Comissão lançou uma revisão exaustiva das regras da UE em matéria de anti-trust, concentrações e auxílios estatais. Em novembro de 2021, a Comunicação da Comissão sobre uma política de concorrência adaptada aos novos desafios sintetizou os principais elementos da referida revisão. Nessa comunicação também foi destacada a forma como a revisão das políticas ajuda a promover a recuperação pós-pandemia da UE e a criar um mercado interno mais resiliente para promover a aplicação do Pacto Ecológico Europeu e para acelerar a transição digital.
Numa economia cada vez mais digitalizada, tornaram-se necessários novos instrumentos para enfrentar os desafios emergentes. O Regulamento dos Mercados Digitais, concluído pelos colegisladores em setembro de 2022, visa manter os mercados digitais equitativos e disputáveis e introduz regulamentação ex ante para as chamadas plataformas em linha consideradas controladores de acesso. Foram lançadas várias outras iniciativas destinadas a reforçar a autonomia estratégica aberta da UE num contexto global. Por exemplo, o novo Regulamento relativo a subvenções estrangeiras procura dar resposta aos potenciais efeitos de distorção das subvenções estrangeiras no mercado interno, nomeadamente no âmbito da contratação pública e das fusões.
À medida que o debate sobre a competitividade europeia ganhava projeção, o relatório Draghi, publicado em setembro de 2024, propôs uma nova abordagem da política de concorrência para garantir que as normas de concorrência fossem adequadas à evolução do panorama empresarial e apoiar as empresas europeias na expansão para competirem a nível mundial, mantendo-se ao mesmo tempo a sua aplicação rigorosa. A abordagem coloca maior ênfase na promoção da inovação, bem como no reforço da segurança e da resiliência. Neste contexto, a carta de missão da presidente Ursula von der Leyen à comissária responsável sublinhou a necessidade de «modernizar a política de concorrência da UE para garantir que esta apoia as empresas europeias na inovação, na concorrência e na liderança em todo o mundo».
Instrumentos da política de concorrência
Em termos gerais, o conjunto de instrumentos da UE no domínio da política de concorrência inclui regras em matéria de anti-trust, controlo das concentrações, auxílios estatais e empresas e serviços públicos. As normas em matéria de anti-trust visam restabelecer as condições de concorrência, por exemplo, em caso de formação de cartéis ou de abuso de posição dominante. Os instrumentos preventivos da política de concorrência abrangem as normas relativas ao controlo das concentrações e aos auxílios estatais. O controlo das concentrações evita potenciais distorções da concorrência, avaliando previamente se uma eventual fusão ou aquisição poderá ter um impacto anticoncorrencial. As regras em matéria de auxílios estatais destinam-se a impedir uma intervenção indevida do Estado sempre que um tratamento preferencial de determinados setores ou empresas falseie ou ameace falsear a concorrência e afete negativamente as trocas comerciais entre os Estados-Membros. Os serviços de interesse económico geral (SIEG) são particularmente importantes para os consumidores e estão sujeitos a regras específicas no âmbito dos auxílios estatais, tendo em vista a promoção da coesão social e territorial, um elevado nível de qualidade, a segurança e a acessibilidade dos preços, assim como a igualdade de tratamento.
A. Proibição total de acordos anticoncorrenciais (artigo 101.º do TFUE)
A colusão entre empresas distorce as condições de concorrência equitativas e prejudica os consumidores e outras empresas. Os acordos entre empresas, como os cartéis, são proibidos e nulos. No entanto, os acordos podem ser isentos caso contribuam para melhorar a produção ou a distribuição dos produtos ou caso promovam o progresso técnico ou económico. Pode ser concedida uma isenção se for reservada aos consumidores uma parte equitativa do lucro resultante e se o acordo não impuser restrições desnecessárias nem tiver por objetivo eliminar a concorrência relativamente a uma parte substancial dos produtos em causa. Em vez de serem concedidas caso a caso, essas isenções são geralmente regidas pelos regulamentos de isenção por categoria.
Estes regulamentos abrangem grupos de acordos individuais de conteúdo semelhante que têm habitualmente consequências comparáveis para a concorrência. Em maio de 2022, a Comissão adotou o Regulamento de isenção por categoria aplicável aos acordos verticais revisto. Além disso, reviu os dois Regulamentos de isenção por categoria aplicáveis aos acordos horizontais, juntamente com as orientações pertinentes.
Por último, certos acordos não são considerados infrações se forem de menor importância e tiverem pouco impacto no mercado (princípio de minimis). Estes acordos são frequentemente considerados úteis para a cooperação entre pequenas e médias empresas.
Em fevereiro de 2024, a Comissão adotou uma comunicação revista relativa à definição de mercado, tendo esta sido a primeira revisão desde 1997. Esta comunicação abrange a definição de mercados em processos relativos a anti-trust e a concentrações e harmoniza as orientações com as novas realidades do mercado, como é o caso dos mercados digitais, assim como com a evolução da prática decisória da Comissão e da jurisprudência da UE, alargando substancialmente o conceito de «mercado relevante».
B. Proibição de abuso de posição dominante (artigo 102.º do TFUE)
Segundo o Tribunal de Justiça da UE (TJUE), entende-se por posição dominante «a posição de força económica que permite a uma empresa impedir que se mantenha uma concorrência efetiva no mercado pertinente, dando-lhe a capacidade de se comportar, em medida considerável, de forma independente face aos seus concorrentes e clientes e, em última análise, aos seus consumidores». Esta posição dominante é avaliada em relação ao mercado interno como um todo ou, pelo menos, a uma parte substancial do mesmo.
Uma posição dominante não constitui, em si mesma, uma violação do direito da concorrência da UE e os detentores de tais posições estão autorizados a concorrer com base no mérito. No entanto, uma posição dominante confere a uma empresa uma responsabilidade especial de assegurar que o seu comportamento não distorce a concorrência. Entre os exemplos de comportamento que configuram abusos de posição dominante incluem-se a fixação de preços abaixo do nível de custo (fixação de preços predatórios), a cobrança de preços excessivos, as vendas associadas obrigatórias e facultativas, assim como a recusa de lidar com determinadas contrapartes.
Além disso, o Regulamento dos Mercados Digitais prevê obrigações específicas para as denominadas plataformas em linha consideradas controladores de acesso. Assim que uma entidade for designada como controlador de acesso pela Comissão, terá de cumprir determinadas obrigações ou proibições de determinados comportamentos, conforme previsto na lei (tais como autofavorecimento, pré-instalação e vendas associadas obrigatórias de determinados produtos de software, etc.). Estas obrigações são complementares das normais gerais de concorrência, que continuam a ser aplicáveis. Quase imediatamente após a entrada em vigor das obrigações, a Comissão deu início a vários inquéritos por incumprimento.
C. Controlo das concentrações
O Regulamento das concentrações comunitárias (Regulamento (CE) n.º 139/2004) estabelece que devem ser declaradas incompatíveis com o mercado interno as concentrações que entravem significativamente uma concorrência efetiva, no mercado comum ou numa parte substancial deste, em particular através da criação ou do reforço de uma posição dominante (artigo 2.º, n.º 3). As concentrações planeadas devem ser notificadas à Comissão se a empresa delas resultante exceder determinados limiares (as denominadas «concentrações com dimensão comunitária»). Abaixo destes limiares, as autoridades nacionais da concorrência podem proceder à apreciação das concentrações. As regras de controlo das concentrações também se aplicam a empresas sediadas fora da UE no caso de exercerem a sua atividade no mercado interno. O processo de apreciação tem início quando se verifica uma mudança de controlo de uma empresa (artigo 3.º, n.º 1). Após uma avaliação do impacto provável da concentração na concorrência, a Comissão pode aprovar ou rejeitar a concentração, ou pode aprová-la sob reserva do cumprimento de determinadas condições e obrigações (artigo 8.º). Não está previsto nenhum controlo sistemático a posteriori ou a dissociação de empresas coligadas.
Na sequência de um longo processo de apreciação iniciado em 2014, a Comissão alterou o seu Regulamento de Execução do Regulamento das concentrações e a Comunicação relativa a um procedimento simplificado. Estas novas regras vigoram desde setembro de 2023. Os casos específicos em que os Estados-Membros podem solicitar à Comissão que examine concentrações que não têm dimensão comunitária foram definidos de forma mais pormenorizada numa comunicação da Comissão de 26 de março de 2021.
D. Proibição dos auxílios estatais (artigo 107.º do TFUE)
O artigo 107.º do TFUE estabelece uma proibição geral dos auxílios estatais, a fim de evitar distorções da concorrência no mercado interno que possam resultar da concessão de vantagens seletivas a certas empresas. São proibidos todos os auxílios diretos concedidos pelos Estados-Membros (por exemplo, subvenções a fundo perdido, empréstimos em condições favoráveis, isenções de direitos e de impostos e garantias de empréstimo), bem como outros benefícios análogos.
O TFUE deixa margem para algumas derrogações a esta proibição geral, se as mesmas puderem ser justificadas por objetivos políticos globais específicos, por exemplo, para sanar uma perturbação grave da economia ou por razões de interesse europeu comum. Durante a pandemia de COVID-19, a Comissão adotou o quadro temporário relativo aos auxílios estatais para fazer face às graves perturbações económicas causadas pela pandemia; este quadro foi sendo progressivamente eliminado. Em março de 2022, a Comissão adotou um quadro temporário de crise, que tem sido ampliado desde então, a fim de permitir que os Estados-Membros utilizem a flexibilidade prevista nas normas em matéria de auxílios estatais para apoiar a economia no contexto da invasão da Ucrânia pela Rússia. Em março de 2023, a Comissão transformou o quadro temporário no quadro temporário de crise e transição, acrescentando medidas destinadas a promover apoio em setores essenciais para a transição para uma economia com emissões líquidas nulas, em consonância com o Plano Industrial do Pacto Ecológico. Por conseguinte, ao ter acrescentado novos objetivos, a essência da política de concorrência da UE está atualmente a sofrer profundas alterações, que podem ser consideradas um desvio em relação a décadas de prática.
No passado, já foram tomadas medidas semelhantes no contexto da crise financeira mundial, para evitar que a insolvência de uma instituição financeira individual pudesse ter repercussões negativas importantes em todo o sistema financeiro.
Os Estados-Membros devem comunicar à Comissão todos os auxílios estatais previstos, a menos que sejam abrangidos por uma isenção geral por categoria (tal como estabelecido no Regulamento da Comissão de isenção por categoria relativo às regras em matéria de auxílios estatais) ou que seja aplicável o princípio de minimis. As medidas de auxílio estatal só podem ser aplicadas se a Comissão as tiver aprovado. Em alguns casos, a Comissão considerou que o tratamento fiscal preferencial para empresas selecionadas constituía um auxílio estatal ilegal. Vários desses casos estão atualmente a ser apreciados pelo TJUE. A Comissão tem competência para recuperar auxílios estatais incompatíveis.
Desde 2021, a Comissão concluiu uma série de apreciações de diferentes aspetos da política da UE em matéria de auxílios estatais, que resultou, nomeadamente, em novas Orientações relativas a auxílios estatais à proteção do clima e do ambiente e à energia, numa Comunicação relativa às regras em matéria de auxílios estatais para projetos importantes de interesse europeu comum (PIIEC), revista, e em Orientações relativas aos auxílios estatais revistas que visam promover os investimentos de financiamento de risco. Desde 2018, foi aprovado cerca de um PIIEC por ano.
Em março de 2025, a Comissão anunciou, na sua comunicação sobre o Pacto da Indústria Limpa, a sua intenção de simplificar as regras em matéria de auxílios estatais através da adoção de um novo quadro - o Enquadramento para os Auxílios Estatais no Âmbito do Pacto da Indústria Limpa. O objetivo é acelerar a implantação das energias renováveis, apoiar a descarbonização industrial e assegurar uma capacidade suficiente para a produção de tecnologias limpas na Europa.
E. Serviços públicos de interesse económico geral
Em alguns Estados-Membros, determinados serviços essenciais (por exemplo, eletricidade, correio e transporte ferroviário) continuam a ser prestados por empresas públicas ou por empresas controladas pelas autoridades públicas. Estes serviços são considerados SIEG e estão sujeitos a regras específicas no quadro da UE em matéria de auxílios estatais. O artigo 36.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia também reconhece que os cidadãos da União devem ter acesso aos SIEG.
Controlo da aplicação
O cumprimento rigoroso e efetivo das normas de concorrência da UE é fundamental para assegurar a concretização dos objetivos da política de concorrência. A Comissão é o principal organismo responsável por assegurar a correta aplicação destas normas e dispõe de amplos poderes de inspeção e de controlo do cumprimento. No entanto, o Regulamento (CE) n.º 1/2003 do Conselho confere um importante papel de controlo da aplicação às autoridades e aos tribunais nacionais em matéria anti-trust, posteriormente reforçado pela Diretiva (UE) 2019/1. A coordenação da aplicação a nível nacional e da UE é apoiada pela Rede Europeia da Concorrência (REC), na qual a Comissão, as autoridades nacionais da concorrência e os tribunais cooperam para assegurar que as normas de concorrência da UE são aplicadas de forma eficaz e coerente. O procedimento de cooperação está estabelecido no Regulamento (CE) n.º 1/2003 do Conselho e foi reforçado pela Diretiva (UE) 2019/1 (REC+).
No domínio da legislação anti-trust, adotou-se, em 2014, a Diretiva Ações de Indemnização para proporcionar uma melhor proteção aos participantes no mercado prejudicados por acordos proibidos (cartéis e abusos de posição dominante) e para aumentar o efeito dissuasor dessas práticas. Esta diretiva facilita o processo de obtenção de uma indemnização pelos danos causados.
Papel do Parlamento Europeu
Na política de concorrência, o principal papel do Parlamento consiste em controlar o executivo. O Comissário da Concorrência comparece várias vezes por ano perante a Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários (ECON) para explicar a abordagem adotada e discutir decisões individuais. No que diz respeito à adoção de legislação em matéria de política de concorrência, geralmente o Parlamento participa apenas através do processo de consulta. No entanto, o processo legislativo ordinário pode ser aplicado para a adoção da diretiva acima referida relativa às ações de indemnização e à diretiva que visa atribuir competências às autoridades da concorrência dos Estados-Membros (Diretiva REC+).
O Parlamento continua a acompanhar a evolução da política de concorrência e o trabalho da Comissão neste domínio. O grupo de trabalho específico da Comissão ECON sobre a política de concorrência e as resoluções anuais do Parlamento sobre os relatórios anuais da Comissão dedicados à política de concorrência dão contributos políticos e orientações para formar a visão do Parlamento sobre a resposta a dar aos desafios da política de concorrência da UE.
Durante a nona legislatura (2019-2024), o grupo de trabalho da Comissão ECON analisou e debateu com peritos e representantes de outras instituições da UE temas como as práticas comerciais desleais no setor do transporte aéreo da UE, os obstáculos à concorrência em razão da copropriedade por parte de investidores institucionais, a desglobalização e a política de concorrência, a política de concorrência dos EUA no que diz respeito aos mercados digitais, o impacto do Brexit, os serviços de infraestruturas de computação em nuvem, o quadro temporário para os auxílios estatais na sequência da agressão contra a Ucrânia, as questões de concorrência no domínio da energia, os aspetos de concorrência do Regulamento Mercados Digitais, a definição revista dos mercados relevantes e o quadro temporário de crise da Comissão e as isenções gerais por categoria.
Marcel Magnus