Politica agricolă comună (PAC) și tratatul

După intrarea în vigoare a Tratatului de la Roma, politicile agricole ale statelor membre au fost înlocuite cu mecanisme de intervenție la nivel comunitar. Elementele fundamentale ale politicii agricole comune (PAC) au rămas neschimbate de la Tratatul de la Roma, cu excepția normelor referitoare la procedura decizională. Tratatul de la Lisabona a recunoscut codecizia ca fiind „procedura legislativă ordinară” a politicii agricole comune (PAC), înlocuind procedura de consultare.

Temei juridic

Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), articolele 38-44.

Motivele existenței PAC

În momentul înființării pieței comune prin Tratatul de la Roma, în 1958, agricultura celor șase state membre fondatoare era caracterizată printr-o puternică intervenție a statului. Pentru includerea produselor agricole în libera circulație a mărfurilor, menținând în același timp intervenția statului în sectorul agricol, era necesar ca mecanismele de intervenție naționale incompatibile cu piața comună să fie transferate la nivel comunitar: acesta a fost motivul principal al apariției PAC.

De altfel, intervenția în agricultură se baza pe principiul, foarte răspândit la acea vreme, al specificității sectorului, dependent în mare măsură de condițiile climatice schimbătoare și de constrângerile geografice, supus unor dezechilibre sistemice între cerere și ofertă și caracterizat, prin urmare, de volatilitatea ridicată a prețurilor și a veniturilor.

Cererea de alimente nu este elastică, adică reacționează într-o mică măsură la variațiile de preț. În plus, având în vedere durata ciclurilor de producție și faptul că anumiți factori de producție nu se schimbă, fermierii nu au foarte mult control asupra ofertei mondiale de produse agricole. În aceste condiții, o ofertă abundentă conduce automat la scăderi ale prețurilor, în timp ce, din contră, o ofertă redusă provoacă o puternică creștere a prețurilor. Toate aceste elemente contribuie la instabilitatea permanentă a piețelor. Într-o astfel de situație, autoritățile publice au avut întotdeauna o tendință clară de a reglementa piețele agricole și de a susține veniturile producătorilor, tendință pe care PAC a preluat-o.

Chiar dacă agricultura nu reprezintă astăzi decât o mică parte a economiei țărilor dezvoltate, inclusiv a Uniunii Europene, intervenția publică s-a consolidat în ultimul timp prin politici agro-rurale care au completat susținerea funcției tradiționale a activității primare – și anume producția de produse alimentare pentru consum – cu alte dimensiuni, printre care dezvoltarea sustenabilă, combaterea schimbărilor climatice, amenajarea teritoriului și a peisajului, diversificarea și revitalizarea economiei rurale, sănătatea publică, calitatea produselor sau producția de energie și de biomateriale. Susținerea bunurilor publice, cunoscute ca funcții necomerciale ale activității agricole (adică neremunerate de piață) a devenit, prin urmare, un element-cheie al politicilor agricole și rurale mai recente, printre care se numără și politica agricolă comună.

Obiective

Articolul 39 din TFUE stabilește obiectivele specifice ale PAC:

1. creșterea productivității agricole prin promovarea progresului tehnic și asigurarea utilizării optime a factorilor de producție, în special a forței de muncă;
2. asigurarea unui nivel de trai echitabil pentru fermieri;
3. stabilizarea piețelor;
4. garantarea siguranței aprovizionărilor;
5. asigurarea unor prețuri rezonabile pentru consumatori.

Obiectivele sale sunt în același timp economice [articolul 39 alineatul (1) literele (a), (c) și (d)] și sociale [articolul 39 alineatul (1) literele (b) și (e)] și urmăresc să protejeze interesele producătorilor și ale consumatorilor. În practică, obiectivele PAC au rămas neschimbate de la Tratatul de la Roma, dat fiind că formularea acestora s-a dovedit a fi foarte flexibilă și capabilă să acopere numeroasele reforme care au avut loc începând cu anii 1980 (a se vedea fișa: Instrumentele PAC și reformele acestora 3.2.3). Trebuie semnalat faptul că, în temeiul jurisprudenței consolidate, este posibil ca nu toate obiectivele PAC să fie atinse simultan și în totalitate. Prin urmare, legiuitorul Uniunii dispune de o marjă de apreciere considerabilă în ceea ce privește anvergura reformelor, în funcție de evoluția piețelor și a priorităților stabilite de instituțiile europene la un moment dat.

Pe lângă obiectivele specifice ale PAC stabilite la articolul 39 din TFUE, mai există și alte obiective, înscrise în diverse dispoziții ale tratatului, care sunt aplicabile ansamblului de politici și acțiuni ale Uniunii Europene. În acest context, promovarea unui nivel ridicat al ocupării forței de muncă (articolul 9), protecția mediului pentru promovarea dezvoltării sustenabile (articolul 11), protecția consumatorilor (articolul 12), cerințele privind bunăstarea animalelor (articolul 13), protecția sănătății publice [articolul 168 alineatul (1)] sau coeziunea economică, socială și teritorială (articolele 174-178) devin și obiective proprii ale PAC. Pactul verde european din noiembrie 2019, strategia „de la fermă la consumator” și Strategia UE privind biodiversitatea pentru 2030, publicate de Comisie în mai 2020, confirmă caracterul transversal tot mai pronunțat al aspectelor legate de agricultură și de produsele alimentare. Pe de altă parte, într-un context de deschidere și globalizare a piețelor, articolul 207 stabilește principiile politicii comerciale comune aplicabile schimburilor de produse agricole. În fine, principiile politicii concurenței fac obiectul unei derogări în domeniul producției și comercializării produselor agricole pe baza specificității structurale a activității primare (articolul 42). Totuși, această excepție s-a dezvoltat doar din 2013 încoace (a se vedea fișa: Finanțarea PAC – date și cifre 3.2.2).

Procesul decizional în domeniul agricol

TFUE [articolul 42 primul paragraf și articolul 43 alineatul (2)] a recunoscut atunci codecizia drept „procedura legislativă ordinară” a PAC (fișa 1.2.3), în locul procedurii de consultare care se aplica anterior, ceea ce a consolidat, astfel, rolul Parlamentului European de veritabil colegiuitor în domeniul agricol.

Cu toate acestea, noul tratat ridică mari probleme de interpretare, deoarece sunt introduse excepții de la procedura ordinară în favoarea Consiliului. Articolul 42 al doilea paragraf prevede, în ceea ce privește normele în materie de concurență, că „Consiliul, la propunerea Comisiei, poate autoriza acordarea de ajutoare: (a) în vederea protejării exploatațiilor agricole defavorizate de condiții structurale sau naturale; (b) în cadrul programelor de dezvoltare economică”. În plus, articolul 43 alineatul (3) stipulează că „Consiliul, la propunerea Comisiei, adoptă măsurile privind stabilirea prețurilor, a taxelor, a ajutoarelor și a contingentelor”. În lipsa unei delimitări clare a competențelor legislative ale Parlamentului European și ale Consiliului în domeniul agriculturii, în timpul negocierilor privind politica agricolă comună după 2013 au apărut probleme juridice și politice.

Se putea preconiza că dezbaterea interinstituțională privind domeniul de aplicare al articolului 43 alineatul (3) va continua în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene. Cu toate acestea, hotărârea Curții cu privire la cauza C-113/14 din 7 septembrie 2016 a stabilit o interpretare extinsă a noțiunii de „stabilire a prețurilor” de la articolul 43 alineatul (3) din TFUE, care include pragurile de referință ale prețurilor de intervenție. În consecință, articolul 7 din Regulamentul (UE) nr. 1308/2013 (Regulamentul OCP), întemeiat pe articolul 43 alineatul (2), a fost anulat, iar pragurile de referință au fost adoptate din nou exclusiv de către Consiliu. Ca urmare a acestor hotărâri, viitoarele reforme care urmăresc adaptarea mecanismelor PAC la obiectivele de politică ar trebui să clarifice domeniul de aplicare al temeiurilor juridice existente pentru a se respecta într-o mai mare măsură echilibrele dintre colegiuitori.

De altfel, au existat întotdeauna alte organisme care au participat, de asemenea, la punerea în aplicare a PAC, în cadrul așa-numitei proceduri de „comitologie”. Din 1961, dată la care au fost create primele OCP, au fost înființate mai multe comitete. Tratatul de la Lisabona a introdus o distincție între „actele delegate” și „actele de punere în aplicare” (fișa 1.3.8). Astfel, adoptarea actelor delegate este reglementată de actul legislativ de bază aferent, în vreme ce adoptarea actelor de punere în aplicare se face conform noilor proceduri de examinare sau de consultare prevăzute de Regulamentul (UE) nr. 182/2011 al Parlamentului European și al Consiliului. Cea mai mare parte a proiectelor de acte de punere în aplicare din domeniul agricol ale Comisiei fac obiectul unor proceduri de examinare, în cadrul cărora Parlamentul European și Consiliul au drept de control.

De altfel, în cadrul comitetelor consultative, organizațiile profesionale ale Uniunii Europene, prin intermediul Comitetului Organizațiilor Profesionale din Agricultură (COPA) și al Confederației generale a cooperativelor agricole din Uniunea Europeană (COGECA), au participat întotdeauna în mod indirect la procesul decizional european. Foarte recent, s-a extins domeniul de consultare prin crearea de grupuri de dialog civil pentru a sprijini Comisia în aplicarea PAC (proces denumit „dialog structurat”).

PAC, o competență partajată între Uniune și statele membre

TFUE (fișa 1.1.5) recunoaște că în domeniul agriculturii competența este partajată între UE și statele membre, contrar avizului general al doctrinei și al serviciilor juridice ale Comisiei[1], care considerau, până la acea dată, că politica piețelor (primul pilon al PAC) este de competența exclusivă a Uniunii. Noul articol 4 alineatul (2) litera (d) din TFUE are efecte asupra activității legislative în materie de agricultură, deoarece instituțiile europene aplică principiul subsidiarității (fișa 1.2.2) în domenii care nu țin de competența exclusivă a UE [articolul 5 alineatul (3) și articolul 12 din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE)]. În temeiul acestui articol, parlamentele naționale pot adresa președinților Parlamentului European, Consiliului și Comisiei avize motivate privind conformitatea unui proiect de act legislativ din domeniul agricol cu principiul subsidiarității. De altfel, sistemul de cooperare consolidată instituit prin articolul 20 din TUE (fișa 1.1.5) se aplică de acum încolo politicii agricole comune. În acest sens, unele state membre (cel puțin nouă în cazul de față) vor putea alege să semneze între ele angajamente suplimentare în domeniul agriculturii, întrucât PAC este din ce în ce mai flexibilă la nivelul aplicării mecanismelor comune (fișa 3.2.3).

Rolul Parlamentului European

Dat fiind că nu deținea puteri decizionale, Parlamentul a exercitat, începând cu Tratatul de la Roma, o influență importantă asupra elaborării PAC prin mijloace neobligatorii precum recursul la rapoarte și rezoluții din proprie inițiativă. Trebuie menționat faptul că, în urma declarației Consiliului European de la Luxemburg din 1997 în favoarea unui model agricol european, Parlamentul și-a arătat de mai multe ori atașamentul față de un astfel de model agricol (și alimentar) european, cu caracter multifuncțional, răspândit pe întreg teritoriul Uniunii extinse și compatibil cu liberalizarea și globalizarea piețelor. Acest interes s-a manifestat mai ales în cadrul procesului de reformă a PAC din 2003 și al negocierilor multilaterale privind agricultura din cadrul Organizației Mondiale a Comerțului (OMC) (a se vedea fișa: Acordul OMC privind agricultura 3.2.10). În acest context, Parlamentul s-a arătat, de asemenea, în favoarea integrării unor noi obiective în cadrul PAC. Aceste principii au fost confirmate de rezoluția din 8 iulie 2010 și rezoluția din 23 iunie 2011 referitoare la viitorul PAC după 2013. Această reformă a PAC, finalizată la 20 noiembrie 2013, i-a permis Parlamentului să își exercite rolul de colegiuitor cu drepturi depline în domeniul agricol în conformitate cu cadrul instituțional instituit prin Tratatul de la Lisabona.

O rezoluție privind viitorul sectorului alimentar și al agriculturii a fost adoptată la 30 mai 2018. La 1 iunie 2018, Comisia și-a publicat propunerile legislative privind reforma PAC. În aprilie 2019, Comisia pentru agricultură și dezvoltare rurală din cadrul Parlamentului a supus votului cele trei rapoarte privind propunerile legislative prezentate. În urma alegerilor europene din mai 2019, noua Comisie pentru agricultură și dezvoltare rurală a revizuit amendamentele adoptate în legislatura precedentă, iar Parlamentul, reunit în plen, și-a adoptat poziția finală la 23 octombrie 2020. În iunie 2021, negociatorii au ajuns la un acord cu privire la cele trei propuneri din pachetul de reformă a PAC, care au condus la adoptarea Regulamentului (UE) 2021/2115 (planurile strategice PAC), a Regulamentului (UE) 2021/2116 (finanțarea, gestionarea și monitorizarea PAC) și a Regulamentului (UE) 2021/2117 (organizarea comună a piețelor) la 2 decembrie 2021 (3.2.2). Primele două dintre acestea au fost apoi modificate de Regulamentul (UE) 2024/1468 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 mai 2024 de modificare a Regulamentelor (UE) 2021/2115 și (UE) 2021/2116 în ceea ce privește standardele privind bunele condiții agricole și de mediu, schemele pentru climă, mediu și bunăstarea animalelor, modificările planurilor strategice PAC, revizuirea planurilor strategice PAC și derogările de la controale și sancțiuni.

La 19 februarie 2025, Comisia a prezentat o propunere intitulată „Viziunea pentru agricultură și sectorul alimentar - Împreună pentru construirea unui sector agricol și alimentar al UE atractiv pentru generațiile viitoare”. Viziunea se bazează pe raportul dialogului strategic privind viitorul agriculturii UE, definind activitatea Comisiei pentru întreaga legislatură în toate domeniile de politică legate de agricultură și alimentație.

 

Magdalena Majerczyk

10-2025