Uniunea Europeană și pădurile
Dat fiind că tratatele nu menționează pădurile în mod expres, Uniunea nu dispune de o politică forestieră comună. Cu toate că politica forestieră rămâne, prin urmare, în primul rând o competență națională, UE a instituit o strategie europeană pentru păduri și sprijină numeroase acțiuni care au un impact semnificativ asupra pădurilor din UE și din țările terțe.
Ce înseamnă o pădure? Nu există un răspuns comun pentru toate statele membre la această întrebare, aparent simplă. Cu toate acestea, în vederea colectării de statistici forestiere internaționale, Eurostat urmează o schemă de clasificare instituită de Organizația Națiunilor Unite pentru Alimentație și Agricultură (FAO) și aplică următoarea definiție: „pădure” înseamnă teren acoperit cu coroane de arbori (sau cu o densitate de acoperire echivalentă) în proporție de peste 10 % și cu o suprafață de peste 0,5 hectare. Copacii ar trebui să atingă o înălțime minimă de 5 metri la maturitate in situ.
Situația pădurilor în Uniunea Europeană: ecosisteme prețioase cu fațete și utilizări multiple
A. Peisajul forestier european, un mozaic modelat în mare măsură de către om
Conform acestei definiții, pădurile din UE se întind pe 158 de milioane de hectare (5 % din suprafețele forestiere mondiale). În total, pădurile acoperă 37,7 % din suprafața terestră a UE, iar și cele șase state membre cu cele mai mari zone împădurite (Suedia, Finlanda, Spania, Franța, Germania și Polonia) reprezintă două treimi din suprafețele împădurite ale UE (a se vedea fișa 3.2.10). La nivel național, suprafața împădurită variază foarte mult: Finlanda, Suedia și Slovenia sunt acoperite de păduri în proporție de aproape 60 %, dar în Țările de Jos proporția este de numai 8,9 %. În plus, spre deosebire de numeroase regiuni ale lumii în care despăduririle rămân o problemă majoră, suprafața forestieră a UE crește. Ea a crescut cu aproximativ 11 milioane de hectare între 1990 și 2010, ca urmare atât a expansiunii sale naturale, cât și a eforturilor de împădurire.
Numeroasele tipuri de păduri din UE reflectă diversitatea sa geoclimatică (păduri boreale, păduri de conifere alpine etc.), iar distribuția lor depinde în special de climă, sol, altitudine și relief. Doar 4 % dintre păduri nu au fost modificate de om, 8 % reprezintă plantații, iar restul aparține categoriei pădurilor „semi-naturale”, adică modelate de om. Ar trebui remarcat faptul că pădurile europene sunt în cea mai mare parte deținute de proprietari privați (aproximativ 60 % din terenuri, comparativ cu 40 % din pădurile publice).
B. Multifuncționalitatea pădurilor: rolul lor ecologic, economic și social
Pe lângă locul pe care îl ocupă în cultura și istoria europeană, pădurile joacă un rol important în dezvoltarea ecologică și regională în două moduri.
Din punct de vedere ecologic, pădurile furnizează numeroase servicii ecosistemice. Ele contribuie la protejarea solurilor (împotriva eroziunii), participă la circuitul apei în natură și echilibrează clima la nivel local (mai ales prin evapotranspirație), precum și la nivel mondial (îndeosebi prin stocarea carbonului). Pădurile protejează și biodiversitatea, ca habitat pentru numeroase specii.
Din punct de vedere socioeconomic, exploatarea pădurilor generează resurse, în principal lemn. Lemnul poate fi obținut din 134 de milioane dintre cele 161 de milioane de hectare de pădure (nicio restricție juridică, economică sau ecologică nu îngrădește această utilizare). Pe aceste suprafețe, tăierile reprezintă numai circa două treimi din creșterea volumului anual de lemn. Principala utilizare a acestor resurse este energia, cu 42 % din volume, față de 24 % pentru fabricile de cherestea, 17 % pentru industria hârtiei și 12 % pentru industria panourilor. Aproximativ jumătate din energia regenerabilă consumată în Uniune este produsă din lemn. În plus, pădurile furnizează produse „nelemnoase” (altele decât lemnul), inclusiv alimente (bace și ciuperci), plută, rășini și uleiuri. Ele oferă, de asemenea, cadrul pentru anumite servicii (vânătoare, turism etc.). Sectorul forestier (silvicultură, industria lemnului și a hârtiei) reprezintă în jur de 1 % din produsul intern brut al Uniunii (această valoare putând ajunge la până la 5 % în Finlanda) și asigură locuri de muncă pentru aproximativ 2,6 milioane de persoane.
C. Amenințările abiotice și biotice, provocări agravate de schimbările climatice
Printre factorii abiotici (și anume fizici sau chimici) care amenință pădurile se numără incendiile (în special în zona mediteraneeană), seceta, furtunile (în medie, în ultimii șaizeci de ani, două furtuni majore pe an) și poluarea aerului (emisii generate de traficul rutier sau de instalațiile industriale). În plus, fragmentarea pădurilor ca urmare a construcției de infrastructuri de transport reprezintă un risc pentru biodiversitate. Acest lucru se adaugă factorilor biotici, cum ar fi animalele, inclusiv cervidele, precum și insectele și bolile, care și ele pot aduce pagube pădurilor. În total, aproximativ 6 % dintre suprafețe sunt afectate de cel puțin unul dintre acești factori.
Schimbările climatice reprezintă deja o provocare gravă pentru pădurile europene. Acestea pot afecta, într-un mod diferențiat din punct de vedere geografic, rata de creștere a pădurilor, aria suprafețelor împădurite și diversitatea speciilor, dar și aria de răspândire a agenților biotici (inclusiv anumiți paraziți) sau frecvența și intensitatea fenomenelor meteorologice extreme. Adaptarea pădurilor la aceste evoluții și contribuția lor la combaterea lor (datorită, de exemplu, folosirii lemnului în locul energiilor și materialelor neregenerabile) sunt două provocări majore.
Există, astfel, așteptări multiple, uneori competitive, legate de păduri, după cum o demonstrează tensiunile dintre exploatarea lor și protecția lor. Prin urmare, una dintre principalele provocări ale guvernanței forestiere constă în încercarea de a reconcilia obiective uneori contradictorii.
Politici și inițiative forestiere în Uniunea Europeană: coerența înainte de toate
Dat fiind că tratatele nu menționează pădurile în mod expres, Uniunea nu dispune de o politică forestieră comună. Așadar, politica forestieră rămâne în special o competență națională. Cu toate acestea, numeroase acțiuni europene au un impact asupra pădurilor din UE și țările terțe.
A. Cadrul de referință european pentru acțiunile forestiere
În septembrie 2013, comunicarea Comisiei intitulată „O nouă strategie a UE pentru păduri și sectorul forestier” (COM(2013)0659) a stabilit noua strategie a Uniunii și a propus un cadru european de referință pentru elaborarea politicilor sectoriale care au impact asupra pădurilor. Această strategie are două obiective principale: (1) să se asigure că pădurile europene sunt gestionate în mod durabil și (2) să se consolideze contribuția UE la promovarea gestionării durabile a pădurilor și la combaterea defrișărilor la nivel mondial. Acest document conține, de asemenea, orientări strategice pentru acțiunile Comisiei Europene și ale statelor membre. De exemplu, Comisia s-a angajat să elaboreze criterii de gestionare durabilă a pădurilor. În septembrie 2015, Comisia a adoptat planul multianual de punere în aplicare a Strategiei UE pentru păduri (SWD(2013)0343). Acest așa-numit „Plan multianual pentru păduri” (Forest MAP) întocmește o listă a acțiunilor care trebuie întreprinse pentru a răspunde provocărilor din sectorul european al lemnului (pentru mai multe detalii privind istoricul acestui proces, a se vedea, de asemenea, secțiunea de mai jos întitulată „Rolul Parlamentului European”).
Deoarece acest plan se va încheia la sfârșitul anului 2020, Consiliul a invitat Comisia să prezinte o nouă strategie forestieră pentru următorii ani. Această nouă strategie este menționată în Comunicarea Comisiei privind Pactul verde pentru Europa [COM(2019)0640] din decembrie 2019, care identifică pădurile ca fiind unul dintre domeniile-cheie de acțiune pentru combaterea schimbărilor climatice.
B. Acțiunile UE în favoarea pădurilor
1. Politica agricolă comună (PAC), principala sursă de finanțare europeană pentru păduri
Aproximativ 90 % din fondurile Uniunii pentru păduri provin din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR). În perioada de programare 2007-2013, aproximativ 5,4 miliarde EUR din bugetul FEADR au fost alocate pentru cofinanțarea măsurilor specifice în domeniul forestier. În urma recentei reforme a PAC, în decembrie 2013 a fost publicat noul Regulament privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din FEADR [Regulamentul (UE) nr. 1305/2013; a se vedea fișa 3.2.6]. Pentru simplificare, pentru perioada 2015-2020, o singură măsură specifică include toate tipurile de ajutoare pentru investițiile în păduri. Această măsură acoperă investițiile în dezvoltarea de zone forestiere și îmbunătățirea viabilității pădurilor: împădurirea și crearea de suprafețe împădurite, crearea unor sisteme agroforestiere, prevenirea și repararea daunelor cauzate pădurilor de incendii, catastrofe naturale și evenimente catastrofice, investițiile pentru creșterea rezistenței și a valorii ecologice a ecosistemelor forestiere și investițiile în tehnicile forestiere și în prelucrarea, mobilizarea și comercializarea produselor forestiere. În plus, o altă măsură este destinată să finanțeze serviciile silvice, de mediu și climatice și conservarea pădurilor. Sunt prevăzute și măsuri care nu sunt specifice domeniului forestier (de exemplu, plăți în cadrul programului Natura 2000 și în temeiul Directivei-cadru privind apa). Era la latitudinea statelor membre să aleagă măsurile forestiere pe care urmau să le pună în aplicare, precum și sumele financiare aferente, ca parte a programului lor de dezvoltare rurală. Au fost programate cheltuieli publice în valoare de aproximativ 8,2 miliarde EUR pentru perioada 2015-2020 (27 % pentru împădurire, 18 % pentru îmbunătățirea rezistenței pădurilor și 18 % pentru prevenirea daunelor).
2. Celelalte acțiuni ale Uniunii Europene în folosul pădurilor
Comercializarea materialului forestier de reproducere este reglementată la nivel european de Directiva 1999/105/CE. Regimul fitosanitar european vizează combaterea propagării organismelor dăunătoare pădurilor (Directiva 2000/29/CE). De altfel, Uniunea ajută și la finanțarea cercetării în domeniul forestier, în special în cadrul programului Orizont 2020. În cadrul politicii energetice, UE și-a stabilit obiectivul obligatoriu din punct de vedere juridic de a asigura 20 % din consumul total de energie până în 2020 din surse regenerabile de energie, fapt ce ar urma să mărească cererea de biomasă forestieră (Directiva 2009/28/CE). De asemenea, noul cadru al Uniunii în materie de climă și energie pentru 2030 prevede majorarea acestei cote la 27 %. De altfel, proiectele forestiere pot fi cofinanțate, în cadrul politicii de coeziune a Uniunii, de Fondul european de dezvoltare regională (în special prevenirea incendiilor, producția de energie din surse regenerabile, pregătirea pentru schimbările climatice etc.). Fondul de solidaritate [Regulamentul (CE) nr. 2012/2002 al Consiliului] are ca scop sprijinirea statelor membre în cazul unor catastrofe naturale majore, cum ar fi furtunile și incendiile de pădure. Mecanismul de protecție civilă al UE (Decizia 1313/2013/UE) poate fi activat în cazul unor crize care depășesc capacitatea statelor membre, cum ar fi anumite incendii de pădure (Grecia, 2007 și 2012) și anumite furtuni.
În plus, aproximativ 37,5 milioane de hectare de pădure (23 % din pădurile europene) aparțin rețelei de protecție a naturii Natura 2000, creată în cadrul politicii de mediu a UE, și reprezintă 30 % din suprafețele acoperite de rețea. Utilizarea rațională a pădurilor face parte dintre prioritățile tematice ale noului program de mediu și politici climatice al Uniunii [LIFE 2014-2020, Regulamentul (UE) nr. 1293/2013]. În urma Strategiei UE pentru biodiversitate [COM(2011)0244], care prevedea ca, până în 2020, să fie puse în aplicare planuri de gestionare durabilă a pădurilor publice, Comunicarea Comisiei privind Strategia UE pentru biodiversitate 2030 [COM(2020)380] prevede în special extinderea zonelor protejate (30 % din totalul suprafețelor terestre și maritime ale UE, dintre care 10 % trebuie să fie strict protejate), ceea ce ar trebui să extindă protecția pădurilor europene, precum și plantarea a 3 miliarde de copaci.
EFFIS este sistemul european de informații privind incendiile forestiere, care monitorizează focurile care izbucnesc în păduri. De asemenea, Uniunea încurajează achizițiile publice pentru îmbunătățirea condițiilor de mediu (COM(2008)0400), care pot promova cererea de lemn produs în mod sustenabil. Mai trebuie subliniat că a fost creată o etichetă europeană ecologică pentru parchet, mobilă și hârtie. De asemenea, planul de acțiune al Uniunii privind aplicarea legislației în domeniul forestier (FLEGT) prevede „acorduri de parteneriat voluntare” cu țările producătoare de lemn, iar Regulamentul (UE) nr. 995/2010, în vigoare din martie 2013, interzice introducerea pe piață a lemnului recoltat ilegal.
Uniunea participă, de asemenea, la numeroase activități internaționale privind pădurile (de exemplu, Convenția-cadru a ONU privind schimbările climatice). La nivel paneuropean, Forest Europe rămâne principală inițiativă politică din domeniul forestier. Sunt în curs negocieri privind un acord obligatoriu din punct de vedere juridic referitor la gestionarea și utilizarea durabilă a pădurilor. În cadrul politicii sale climatice, pe lângă faptul că participă la negocierile de la nivel mondial privind reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră, Uniunea a făcut primii pași spre integrarea agriculturii și silviculturii în politica sa climatică (a se vedea Regulamentul (UE) 2018/841 din 30 mai 2018 privind includerea emisiilor și a absorbțiilor de gaze cu efect de seră rezultate din exploatarea terenurilor, schimbarea destinației terenurilor și silvicultură în cadrul de politici privind clima și energia pentru 2030). În plus, UE a stabilit obiectivul de a stopa reducerea suprafețelor împădurite la nivel mondial până în 2030 și de a reduce defrișările din zonele tropicale cu cel puțin 50 % până în 2020 [COM(2008)0645]. Uniunea finanțează proiecte în cadrul programului REDD+, care vizează reducerea emisiilor legate de despăduriri și de degradarea pădurilor în Asia, Africa și America Latină. În cele din urmă, politica de vecinătate poate contribui la rândul ei; de exemplu, programul FLEG II a dispus de 9 de milioane EUR pentru perioada 2012-2016 pentru a promova buna guvernanță a pădurilor, gestionarea durabilă a pădurilor și protecția pădurilor în țările din estul UE.
Rolul Parlamentului European
Parlamentul European legiferează pe picior de egalitate cu Consiliul în multe domenii care afectează pădurile, în special în agricultură sau mediu, în cadrul procedurii legislative ordinare. În plus, Parlamentul adoptă împreună cu Consiliul bugetul UE. Parlamentul și-a exprimat amprenta asupra a numeroase dosare legislative care afectează pădurile, politica agricolă comună și politica energetică [modificarea Directivei 2009/28/CE privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile — 2016/0382 (COD)].
Parlamentul a solicitat de mult timp, în rezoluțiile sale, o mai bună coordonare și coerență a diferitelor instrumente care afectează pădurile europene. La 30 ianuarie 1997, cu ocazia adoptării rezoluției sale referitoare la strategia forestieră a UE[1], Parlamentul a invitat Comisia să prezinte propuneri pentru o strategie forestieră europeană. Acestui apel i s-a dat curs de către Comisie prin comunicarea sa privind o strategie forestieră pentru Uniunea Europeană (COM(1998)0649), fiind sprijinit, de asemenea, de Consiliu, care a adoptat prima strategie forestieră a UE la 15 decembrie 1998.
Ca răspuns la Raportul privind punerea în aplicare a strategiei forestiere a UE [COM(2005)0084] pentru perioada 1999-2004, Parlamentul a subliniat din nou importanța acestei strategii și și-a reiterat sprijinul prin rezoluția sa din 16 februarie 2006 privind punerea în aplicare a unei strategii forestiere în Uniunea Europeană[2]. În aceeași rezoluție, Parlamentul a sprijinit punerea în aplicare a unui „plan de acțiune al UE pentru gestionarea durabilă a pădurilor” propus de Comisie, care sugerează o serie de obiective și măsuri concrete și coerente în diversele domenii de politică legate de păduri. „Planul de acțiune al UE privind pădurile (FAP)” a fost conceput inițial de Comisie pentru o perioadă de cinci ani (2007-2011), urmărind, în calitatea sa de instrument complementar, o mai bună coordonare a 18 „acțiuni-cheie” (COM(2006)0302).
În urma publicării de către Comisie a Cărții verzi privind protecția pădurilor și informarea în domeniul forestier în Uniunea Europeană: Pregătirea pădurilor pentru schimbările climatice” (COM(2010)0066), publicat de Comisie la 1 martie 2010, Parlamentul, în rezoluția sa din 11 mai 2011[3], a sprijinit o modificare a strategiei pentru păduri care vizează o mai bună abordare a provocărilor legate de schimbările climatice și abordarea gestionării și a protecției durabile a pădurilor.
La 20 septembrie 2013, Comisia și-a prezentat comunicarea intitulată „O nouă strategie a UE pentru păduri și sectorul forestier” (COM(2013)0659), răspunzând astfel nu numai cerințelor sporite introduse cu privire la păduri, ci și unor schimbări sociale și politice semnificative. Această strategie reformată a fost sprijinită de Consiliu în concluziile sale din 19 mai 2014 și de Parlamentul European în Rezoluția sa din 28 aprilie 2015 intitulată „O nouă strategie a UE pentru păduri și sectorul forestier”[4]. În această rezoluție, Parlamentul invita Comisia să completeze strategia cu un plan de acțiune, conținând măsuri specifice, și să îi prezinte anual un raport privind progresele realizate în ceea ce privește punerea în aplicare a acestor măsuri. De asemenea, Parlamentul a subliniat că punerea în aplicare a Strategiei UE pentru păduri ar trebui să fie un proces coordonat și multianual. În opinia Parlamentului, este necesar ca printre priorități să se numere promovarea competitivității și sustenabilității sectorului forestier, susținerea zonelor rurale și urbane, dezvoltarea bazei de cunoștințe, protecția pădurilor și conservarea ecosistemelor lor, ameliorarea coordonării și comunicării, precum și o utilizare mai durabilă a lemnului și a produselor forestiere nelemnoase.
Documentul rezultat, „Multi-annual Implementation Plan of the new EU Forest Strategy” (Planul multianual de aplicare a noii strategii UE pentru păduri) (SWD(2015)0164) a fost publicat de Comisie la 3 septembrie 2015. În el se enumeră o serie de acțiuni menite să asigure o abordare coerentă și coordonată a diverselor politici și inițiative legate de sectorul forestier, cu implicarea specială a părților interesate. Așa-numitul „Plan multianual pentru păduri” (Forest MAP) oferă un cadru în care se poate ține seama de toate noile politici în oricare dintre diferitele domenii legate de păduri. Următoarele opt domenii prioritare acoperă cei trei piloni ai gestionării forestiere durabile, și anume pilonul social, cel economic și cel de mediu: 1) sprijinirea zonelor noastre rurale și urbane; 2) promovarea competitivității și a sustenabilității industriilor forestiere, a bioenergiei și a economiei verzi în ansamblu; 3) păduri într-un climat în schimbare; 4) protejarea pădurilor și îmbunătățirea serviciilor ecosistemice; 5) informare și monitorizarea pădurilor; 6) cercetare și inovare; 7) colaborarea; 8) pădurile dintr-o perspectivă globală. Documentul include o anexă ce cuprinde lista concretă de acțiuni pentru perioada 2014-2020, actorii implicați și calendarul diverselor activități, precum și rezultatele preconizate. De asemenea, Comisia s-a angajat să informeze periodic Parlamentul și Consiliul cu privire la progresele realizate în cadrul Strategiei Uniunii pentru păduri. După o primă etapă (2015-2017), în care s-au pus în aplicare o serie de măsuri prioritare, raportul de etapă al Comisiei din decembrie 2018 (COM(2018)0811) privind strategia Uniunii pentru păduri descrie progresele realizate în cadrul planului de acțiune multianual și va ajuta la stabilirea axelor prioritare pentru a doua etapă (2018-2020) a punerii sale în aplicare. În cele din urmă, în rezoluția sa din 15 ianuarie 2020 referitoare la Pactul verde pentru Europa (2019/2956(RSP)), Parlamentul „salută intenția Comisiei de a combate despădurirea globală [...] invită Comisia să își intensifice acțiunile [și] să prezinte o nouă strategie forestieră ambițioasă a Uniunii pentru a recunoaște în mod corespunzător rolul important, funcțiile multiple și caracterul transversal al pădurilor europene, al sectorului și a gestionării durabile a pădurilor în lupta împotriva schimbărilor climatice și a pierderii biodiversității [...]”. În acest sens, Parlamentul a decis să elaboreze două rapoarte din proprie inițiativă fără caracter legislativ: Una privind intensificarea acțiunii UE pentru protejarea și refacerea pădurilor la nivel mondial [rezoluția Parlamentului European din 16 septembrie 2020 referitoare la rolul UE în protejarea și refacerea pădurilor la nivel mondial (2019/2156 (INI))[5]] și cealaltă referitoare la noua strategie europeană pentru păduri [rezoluția Parlamentului European din 8 octombrie 2020 referitoare la Strategia forestieră europeană: calea de urmat (2019/2157(INI)]. În legătură cu primul raport, Parlamentul a adoptat, de asemenea, un raport legislativ din proprie inițiativă privind defrișările la nivel mondial [rezoluția Parlamentului European din 22 octombrie 2020 conținând recomandări adresate Comisiei privind un cadru juridic al UE pentru stoparea și inversarea defrișărilor la nivel mondial (2020/2006(INL)].
François Nègre