Politica comună în domeniul transporturilor: Prezentare generală

Politica în domeniul transporturilor este una dintre politicile comune ale UE de mai mult de 30 de ani. Pe lângă deschiderea spre concurență a piețelor transporturilor și crearea rețelei transeuropene de transport, modelul „mobilității sustenabile” va dobândi o semnificație din ce în ce mai mare, în special în contextul creșterii constante a emisiilor de gaze cu efect de seră provenite din acest sector, fapt care periclitează eforturile Uniunii Europene vizând realizarea obiectivelor sale în domeniul climei.

Temei juridic și obiective

Temeiul juridic este articolul 4 alineatul (2) litera (g) și Titlul VI din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Încă de pe vremea Tratatului de la Roma, statele membre au subliniat importanța unei politici comune în domeniul transporturilor, dedicându-i un titlu separat. Astfel, transportul a fost unul dintre primele domenii de politică comună ale Comunității. Prioritatea majoră a fost instituirea unei piețe comune a transporturilor, introducerea libertății de circulație a serviciilor și deschiderea piețelor de transport. Procesul de deschidere a piețelor transporturilor presupune asigurarea unor condiții de concurență echitabile, atât pentru fiecare mod de transport în parte, cât și între acestea. Din acest motiv, armonizarea a dobândit în timp o importanță tot mai mare și vizează acum actele cu putere de lege și actele administrative de la nivel național, precum și condițiile-cadru tehnice, sociale și fiscale de furnizare a serviciilor de transport.

Cartea albă din 2011 intitulată „Foaie de parcurs pentru un spațiu european unic al transporturilor – Către un sistem de transport competitiv și eficient din punct de vedere al resurselor” (COM(2011)0144) a recomandat o reducere cu 20 % a emisiilor cauzate de transport (excluzând transportul maritim internațional) în perioada 2008- 2030 și o reducere cu cel puțin 60 % în perioada 1990- 2050. Totodată, aceasta urmărea o reducere cu 40 % a emisiilor generate de transportul maritim internațional, pentru perioada 2005- 2050. Prevedea că până în anul 2050, carburanții sustenabili și cu emisii reduse de carbon ar trebui să reprezinte 40 % din consum în domeniul aviației și pleda pentru o reducere a cotei automobilelor propulsate de carburanți tradiționali în transportul urban cu 50 % până în anul 2030 și chiar pentru dispariția lor treptată până în 2050.

Aceste obiective sunt departe de ținta stabilită la Conferința de la Paris privind schimbările climatice din decembrie 2015 (cunoscută sub numele de „COP21”). Acest element a influențat planul de acțiune propus de Comisie (COM(2019)0640) intitulat „Pactul verde european”, care merge dincolo de obiectivele sale emblematice (de exemplu „mobilitatea inteligentă și sustenabilă”), pentru a include și obiectivele generale ale legislației în domeniul climei, astfel încât angajamentele politice legate de politica climatică să devină obligații legale.

Orientări politice generale

Calea către o legislație comună în domeniul transporturilor nu s-a deschis decât după ce Parlamentul a inițiat o acțiune în constatarea abținerii de a acționa împotriva Consiliului. Prin hotărârea din 22 mai 1985 în Cauza 13/83, Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) a îndemnat Consiliul să acționeze și astfel să înceapă să dezvolte o veritabilă politică comună în domeniul transporturilor.

Pe data de 2 decembrie 1992, Comisia a adoptat Cartea albă privind dezvoltarea viitoare a politicii comune în domeniul transporturilor (COM(1992)0494). Aceasta a marcat o schimbare decisivă către mobilitatea sustenabilă. În cartea albă 22 iulie 1998 intitulată „Tarife echitabile pentru utilizarea infrastructurii: o abordare pe etape pentru stabilirea unui cadru comun în materie de tarifare a infrastructurilor de transport din UE” (COM(1998)0466), s-a semnalat existența unor diferențe mari între statele membre în ceea ce privește calcularea tarifelor de transport, ceea ce ducea la multiple denaturări ale concurenței în transportul intramodal și în cel intermodal.

Punerea în aplicare

În cartea albă din septembrie 2001 intitulată „Politica europeană în domeniul transporturilor pentru anul 2010: momentul deciziilor” (COM(2001)0370), Comisia a analizat dificultățile cu care se confruntă acest sector în lumina iminentei extinderi către est a UE. Comisia a prezentat un pachet de 60 de măsuri, menite să decupleze creșterea economică de intensificarea traficului, să preîntâmpine dezvoltarea inegală a diferitelor moduri de transport, să promoveze un plan de acțiune pentru siguranța rutieră, să consolideze drepturile utilizatorilor de transport și să asigure transparența costurilor prin armonizarea principiilor de tarifare.

În plus, UE a lansat proiecte tehnologice ambițioase, cum ar fi sistemul european de radionavigație prin satelit Galileo, Sistemul european de management al traficului feroviar (ERTMS) și Proiectul de cercetare privind managementul traficului aerian în contextul Cerului unic european (SESAR), cu scopul de a îmbunătăți infrastructura de control al traficului aerian.

În iunie 2006, Comisia a prezentat o evaluare intermediară a cărții albe din 2001 (COM(2006)0314), intitulată „Pentru o Europă în mișcare – Mobilitate durabilă pentru continentul nostru”. Comisia își exprimase deja poziția conform căreia măsurile propuse în 2001 nu erau suficient de cuprinzătoare pentru atingerea obiectivelor stabilite, astfel că au fost introduse noi instrumente.

În iulie 2008, Comisia a prezentat pachetul privind ecologizarea transporturilor, care se concentra pe o strategie de internalizare a costurilor externe ale transporturilor, trei comunicări ale Comisiei și o propunere de revizuire a Directivei 1999/62/CE, cunoscută și ca Directiva privind eurovinieta (a se vedea fișa intitulată „Transportul rutier: armonizarea legislației” 3.4.3).

Rezultatele dezbaterii privind viitorul transporturilor pe termen lung (peste 20-40 de ani), care a fost lansată în cadrul cărții albe din 2001, au fost prezentate în comunicarea Comisiei intitulată „Un viitor sustenabil pentru transporturi: către un sistem integrat, bazat pe tehnologie și ușor de utilizat” (COM(2009)0279).

Printre cele 10 obiective din cartea albă din 2011, Comisia a inclus crearea unui spațiu unic european al transporturilor prin eliminarea tuturor barierelor care mai existau între moduri și între sistemele naționale, simplificarea procesului de integrare și facilitarea apariției operatorilor multinaționali și multimodali. La 1 iulie 2016, Comisia a prezentat un raport, sub forma unui document de lucru (SWD(2016)0226) privind progresele înregistrate în punerea în aplicare a programului pe zece ani prezentat în cartea albă din 2011. Anexa II conține o evaluare detaliată a activităților întreprinse până în acel moment.

A. Către un model de mobilitate sustenabilă

Directiva 92/106/CEE a Consiliului („Directiva privind transporturile combinate”) din decembrie 1992 stabilește norme comune pentru transportul combinat de mărfuri între statele membre. Ea reprezintă unul dintre cele mai importante instrumente juridice ale UE pentru promovarea transportului intermodal de marfă și pentru trecerea la moduri de transport cu emisii mai scăzute (transportul feroviar, transportul maritim pe distanțe scurte și căile navigabile interioare mai degrabă decât transportul rutier), cu scopul de a reduce externalitățile negative și emisiile de dioxid de carbon.

În 2016, Comisia a publicat o comunicare intitulată „O strategie europeană pentru o mobilitate cu emisii scăzute de dioxid de carbon” (COM(2016)0501), în care a propus măsuri pentru accelerarea decarbonizării transporturilor europene.

În decembrie 2020, Comisia a prezentat o strategie pentru o mobilitate sustenabilă și inteligentă, împreună cu un plan de acțiune alcătuit din 82 de inițiative, care îi vor ghida activitatea până în 2024 (COM(2020)0789). În strategie este prezentată o foaie de parcurs privind transformarea transportului european pentru un viitor sustenabil și inteligent, fiind identificate 10 domenii emblematice, împărțite în obiective de etapă. Unul dintre aceste obiective de etapă este ca până în 2030 să existe pe șosele cel puțin 30 de milioane de autoturisme cu emisii zero.

În iulie 2021, Comisia a prezentat o serie de propuneri și revizuiri legislative în domeniul decarbonizării transporturilor, în conformitate cu obiectivul Pactului verde de a atinge neutralitatea climatică până în 2050. Printre aceste propuneri se numără:

  • o propunere de revizuire a sistemului de comercializare a certificatelor de emisii (ETS)[1] (inclusiv pentru transportul aerian și maritim). Actul final publicat în Jurnalul Oficial la 16 mai 2023 (Directiva (UE) 2023/959) include obiective mai ambițioase de reducere a emisiilor, introduce pentru prima dată în sistem transportul maritim, elimină treptat certificatele gratuite pentru aviație și industrie începând din 2026 și creează un ETS separat pentru transportul rutier;
  • o propunere de revizuire a Regulamentului privind infrastructura pentru combustibili alternativi (RICA). Actul final publicat în Jurnalul Oficial la 22 septembrie 2023 (Regulamentul (UE) 2023/1804) include un pachet de măsuri pentru instalarea infrastructurii pentru combustibili alternativi în statele membre ale UE, care pregătește terenul pentru o mai mare mobilitate cu emisii zero în Europa;
  • o propunere de revizuire a standardelor de performanță privind emisiile de CO2, de stabilire a unor limite de emisii mai stricte și de eliminare treptată a autoturismelor cu motor cu ardere internă până în 2035, deschizând calea pentru vehiculele electrice cu baterie. Parlamentul și Consiliul au ajuns la un acord privind această propunere în martie 2023. Acrul final a fost semnat la 19 aprilie 2023 (Regulamentul (UE) 2023/851), dar permite în continuare automobilelor cu motor cu ardere internă să funcționeze cu e-combustibili după 2035.

În decembrie 2021, Comisia a prezentat un al doilea pachet de propuneri pentru a sprijini tranziția către un transport mai curat, mai verde și mai inteligent, în conformitate cu obiectivele Pactului verde european și în urma publicării, în decembrie 2020, a Strategiei Comisiei pentru o mobilitate durabilă și inteligentă. Pachetul include două propuneri legislative de importanță majoră, și anume revizuirea Regulamentului privind orientările TEN-T din 2013 și revizuirea Directivei privind sistemele de transport inteligente (STI) din 2010.

Prin revizuirea Regulamentului TEN-T (2021/0420(COD), Comisia urmărește să răspundă mai bine dificultăților cu care se confruntă UE pentru a moderniza rețeaua europeană de mobilitate, de la îmbunătățirea interconectivității transportului transeuropean multimodal și a rețelelor regionale până la decarbonizarea și digitalizarea serviciilor și a infrastructurii de transport. Propunerea de regulament TEN-T este completată de „Planul de acțiune pentru stimularea transportului feroviar transfrontalier de călători de lung parcurs” și de o propunere de extindere a TEN-T la țările învecinate, cum ar fi Ucraina (printr-o propunere modificată publicată în iulie 2022, ținând seama de consecințele războiului de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei).

Parlamentul a adoptat proiectul său de raport referitor la propunerea privind TEN-T în aprilie 2023, cu obiectivul de a se ajunge la un acord interinstituțional în cursul actualei legislaturi, înainte de alegerile din 2024.

Acest al doilea pachet a inclus și o comunicare privind noul cadru pentru mobilitatea urbană (COM(2021)0811), punând accentul pe transportul public și pe serviciile digitale de mobilitate multimodală. Parlamentul a adoptat raportul din proprie inițiativă referitor la noul cadru pentru mobilitatea urbană la 9 mai 2023.

În noiembrie 2022, Comisia și-a adoptat propunerea de revizuire a standardelor de emisii Euro 6 pentru autoturisme, camionete, camioane și autobuze (în prezent, standardele Euro 7). Aceasta include standarde de emisii mai stricte pentru toate autoturismele, camionetele, camioanele și autobuzele pe bază de benzină și motorină. În momentul de față, se așteaptă o decizie la nivelul comisiei parlamentare (2022/0365(COD)). În februarie 2023, Comisia a adoptat o revizuire a Regulamentului (UE) 2019/1242 privind consolidarea standardelor privind emisiile de CO2 pentru vehiculele grele (2023/0042 (COD)). Parlamentul intenționează să își adopte poziția în primă lectură până la sfârșitul anului 2023.

B. Conducerea automată și sistemele de transport inteligente

Având în vedere ritmul rapid de dezvoltare a tehnologiei, UE încearcă să asigure norme comune. Odată cu creșterea gradului de automatizare și de conectivitate, care le permite vehiculelor să „vorbească” între ele, mobilitatea traversează o nouă frontieră, cea digitală. Aceste evoluții, accelerate de progresele înregistrate în domeniul inteligenței artificiale, permit un nou nivel de cooperare între participanții la trafic, care are potențialul de a fi extrem de avantajos atât pentru aceștia, cât și pentru întregul sistem de mobilitate, asigurând un transport mai sigur, mai accesibil și mai sustenabil. În comunicarea sa intitulată „Către mobilitatea automatizată: o strategie UE pentru mobilitatea viitorului (COM(2018)283), Comisia a arătat este conștientă și de provocările legate de conducerea automată și accentuează că trebuie să se înțeleagă mai bine efectele sale etice și societale (cum ar fi cele asupra ocupării forței de muncă și asupra noilor competențe necesare) și să se găsească cât mai curând posibil soluții pentru problemele etice pe care le generează.

Directiva 2010/40/UE privind sistemele de transport inteligente (STI) stabilește un cadru pentru implementarea STI. Este vorba de aplicații avansate care furnizează servicii inovatoare privind diferite moduri de transport, pentru a gestiona mai bine transporturile, a îmbunătăți informarea utilizatorilor și a asigura un transport mai sigur și mai coordonat. În decembrie 2021, Comisia a adoptat o propunere de revizuire a Directivei 2010/40/UE cu scopul de a accelera și a coordona implementarea STI pentru a îmbunătăți siguranța, eficacitatea traficului și confortul conducătorilor auto (COM(2021)0813). Parlamentul și-a adoptat poziția în primă lectură la 3 octombrie 2023, iar textul așteaptă în prezent poziția în primă lectură a Consiliului.

Rolul Parlamentului European

Pe lângă sprijinirea activă a liberalizării piețelor de transporturi și a modelului „mobilității sustenabile”, Parlamentul a subliniat în repetate rânduri necesitatea de a face acest lucru în paralel cu armonizarea cuprinzătoare a condițiilor-cadru sociale, fiscale și tehnologice, precum și a standardelor de siguranță.

Pe data de 12 februarie 2003, Parlamentul European a adoptat o rezoluție referitoare cartea albă a Comisiei din 2001, intitulată „Politica europeană în domeniul transporturilor pentru anul 2010: momentul deciziilor” (COM(2001)0370). În rezoluție se sublinia că sustenabilitatea ar trebui să fie temeiul și etalonul politicii europene din domeniul transporturilor și că este important să se realizeze un sistem de transport global integrat.

La 25 septembrie 2007, Comisia a publicat o carte verde intitulată „Către o nouă cultură a mobilității urbane” (COM(2007)0551), în urma căreia Parlamentul a adoptat o rezoluție la 9 iulie 2008, cu același titlu. În plus, Parlamentul a adoptat o altă rezoluție, la 23 aprilie 2009, intitulată „Un plan de acțiune privind mobilitatea urbană”. La scurt timp după aceasta, Comisia a răspuns acestei rezoluții cu o comunicare purtând același titlu, „Planul de acțiune privind mobilitatea urbană” (COM(2009)0490), publicată la 20 septembrie 2009.

În urma unei comunicări a Comisiei (COM(2009)0279) intitulată „Un viitor sustenabil pentru transporturi: către un sistem integrat, bazat pe tehnologie și ușor de utilizat”, Parlamentul a adoptat la 6 iulie 2010 o rezoluție referitoare la un viitor sustenabil pentru transporturi.

După publicarea cărții albe din 2011, Parlamentul a adoptat două rezoluții. Prima a fost rezoluția adoptată la 15 decembrie 2011, intitulată „Foaia de parcurs pentru un spațiu european unic al transporturilor – Către un sistem de transport competitiv și eficient din punctul de vedere al resurselor”. În această rezoluție, Parlamentul a efectuat o evaluare a obiectivelor principale incluse în cartea albă din 2011 și a aprobat parțial progresele înregistrate în ceea ce privește punerea sa în aplicare.

În urma publicării la 17 decembrie 2013 a unei noi comunicări a Comisiei intitulate „Împreună pentru o mobilitate urbană competitivă care utilizează eficient resursele” (COM(2013)0913), Parlamentul a adoptat la 2 decembrie 2015 o rezoluție referitoare la mobilitatea urbană durabilă. În rezoluție, statele membre și autoritățile municipiilor sunt încurajate să elaboreze planuri de mobilitate urbană sustenabilă care să acorde prioritate modurilor de transport cu emisii scăzute, vehiculelor ce utilizează combustibili alternativi și sistemelor de transport inteligente.

La 9 septembrie 2015, Parlamentul a adoptat o a doua rezoluție referitoare la implementarea Cărții albe privind transporturile 2011: evaluarea situației actuale și calea de urmat pentru realizarea unei mobilități sustenabile. În contextul evaluării la jumătatea perioadei, Comisia a publicat la 1 iulie 2016 un document de lucru intitulat „The implementation of the 2011 White Paper on Transport five years after its publication: achievements and challenges” (Punerea în aplicare a cărții albe din 2011 privind transporturile la cinci ani de la publicare: realizări și provocări) (SWD(2016)0226). Parlamentul a invitat Comisia să mențină cel puțin nivelul de ambiție de care s-a dat dovadă la fixarea obiectivelor inițiale. Parlamentul a făcut și o serie de recomandări prin care urmărea să integreze toate modurile de transport, cu scopul de a crea un sistem de transport mai eficient, sustenabil, competitiv, accesibil și ușor de utilizat.

În rezoluția sa referitoare la o strategie europeană pentru o mobilitate cu emisii scăzute de dioxid de carbon adoptată în decembrie 2017, Parlamentul a subliniat că sectorul transporturilor trebuie să contribuie în mai mare măsură la realizarea obiectivelor climatice.

În urma unei comunicări a Comisiei intitulate „Spre o utilizare cât mai largă a combustibililor alternativi – un plan de acțiune privind infrastructura pentru combustibili alternativi” (COM(2017)0652), Parlamentul a adoptat, în octombrie 2018, o rezoluție prin care invita Comisia să propună o revizuire a Directivei 2014/94/UE privind instalarea infrastructurii pentru combustibili alternativi și să se concentreze asupra punerii în aplicare corespunzătoare a acesteia. În cele din urmă, acest lucru a dus la revizuirea RICA de către Comisie în iulie 2021 (astfel cum s-a menționat anterior).

Parlamentul a salutat, de asemenea, comunicarea Comisiei intitulată „Către mobilitatea automatizată” (COM(2018)0283), însă în rezoluția din 15 ianuarie 2019 a subliniat că actorii europeni trebuie să își unească forțele pentru a deveni lideri mondiali în domeniul transportului autonom. Parlamentul a subliniat însă și provocările etice care se vor ivi și a invitat Comisia să elaboreze, împreună cu alte părți interesate, orientări etice pentru inteligența artificială.

În ianuarie 2020, Parlamentul a adoptat rezoluția sa privind Pactul verde european, ca răspuns la Comunicarea Comisiei, în care propune unele orientări pentru sectorul transporturilor la secțiunea „Accelerarea tranziției către o mobilitate durabilă și inteligentă”.

La 13 noiembrie 2020, Parlamentul a adoptat o rezoluție intitulată „Planul de investiții pentru o Europă durabilă – modalități de finanțare a Pactului verde”, care conține și contribuții din partea Comisiei pentru transport și turism.

După izbucnirea pandemiei de COVID-19 și ca urmare a impactului acesteia asupra transporturilor, la 19 iunie 2020, Parlamentul a adoptat o rezoluție referitoare la transport și turism în 2020 și ulterior, în care a solicitat să se acorde rapid sprijin pe termen scurt și lung sectoarelor transporturilor și turismului, pentru a le asigura supraviețuirea și competitivitatea. Din martie 2020, Parlamentul a adoptat și alte acte conexe în cadrul procedurii de urgență, în vederea combaterii efectelor negative imediate ale pandemiei asupra sectorului transporturilor.

În iunie 2022, Parlamentul a adoptat o rezoluție referitoare la propunerea Comisiei privind un fond social pentru climă. Parlamentul a votat pentru introducerea unei definiții a „sărăciei în materie de mobilitate”, care se referă la gospodăriile cu acces limitat la transporturi la prețuri accesibile sau cele care au costuri de transport ridicate. Parlamentul a evidențiat că măsurile și investițiile sprijinite de fond ar trebui să ajute gospodăriile și utilizatorii de transport vulnerabili.

În februarie 2023, Parlamentul a adoptat o rezoluție referitoare la elaborarea unei strategii a UE pentru deplasarea cu bicicleta. În aceasta se propune promovarea folosirii bicicletei și a tranziției verzi în UE prin crearea mai multor benzi separate pentru biciclete și locuri de parcare pentru biciclete și printr-o reducere a TVA-ului pentru furnizarea, repararea și închirierea bicicletelor și a bicicletelor electrice.

Parlamentul a adoptat raportul din proprie inițiativă referitor la noul cadru pentru mobilitatea urbană la 9 mai 2023.

 

[1]EU ETS stabilește o limită a emisiilor de gaze cu efect de seră pe care le poate emite o entitate (de exemplu, sectorul aviației). Certificatele de emisii ale UE sunt apoi scoase la licitație sau alocate cu titlu gratuit și puse la dispoziție pentru comercializare.

Davide Pernice