Transportul aerian: cerul unic european
Inițiativa privind cerul unic european vizează creșterea eficienței managementului traficului aerian și a serviciilor de navigație aeriană prin reducerea fragmentării spațiului aerian european. Prin natura sa, această inițiativă în curs de desfășurare este una paneuropeană, deschisă țărilor învecinate.
Temei juridic
Articolul 100 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
Obiective
Inițiativa privind cerul unic european (SES) a fost lansată în 1999 cu scopul de a îmbunătăți performanța managementului traficului aerian (ATM[1]) și a serviciilor de navigație aeriană (ANS[2]) printr-o integrare mai bună a spațiului aerian european. Avantajele declarate ale aplicării SES ar putea fi enorme: în comparație cu 2004, inițiativa privind SES (odată finalizată în jurul anilor 2030-2035) ar putea să tripleze capacitatea spațiului aerian, să înjumătățească costurile ATM, să îmbunătățească de zece ori siguranța și să reducă cu 10 % impactul aviației asupra mediului înconjurător[3].
Realizări
Inițiativa privind SES a fost lansată drept răspuns la întârzierile înregistrate ca rezultat al navigației aeriene, care au atins un punct culminant în Europa la sfârșitul anilor 1990. Această inițiativă vizează reducerea fragmentării spațiului aerian european (între statele membre, utilizarea civilă și militară și tehnologii), sporindu-i astfel capacitatea și îmbunătățind eficiența managementului traficului aerian și a serviciilor de navigație aeriană. Prin natura sa, această inițiativă este una paneuropeană, punerea sa în aplicare fiind deschisă țărilor învecinate. În practică, SES ar trebui să ducă la reducerea timpului de zbor (datorită itinerariilor mai scurte și a numărului de întârzieri mai redus) și, în consecință, la diminuarea costurilor de zbor și a emisiilor aeronavelor. Primul set de cerințe comune care instituie cerul unic european a fost adoptat în 2004 (SES I). Acesta cuprinde Regulamentul (CE) nr. 549/2004 de stabilire a cadrului pentru crearea cerului unic European, Regulamentul (CE) nr. 550/2004 privind prestarea de servicii de navigație aeriană, Regulamentul (CE) nr. 551/2004 privind organizarea și utilizarea spațiului aerian în cerul unic European[4] și Regulamentul (CE) nr. 552/2004 privind interoperabilitatea rețelei europene de gestionare a traficului aerian. Acest cadru a fost modificat în 2009 (SES II) pentru a include mecanisme bazate pe performanță [Regulamentul (CE) nr. 1070/2009]. De asemenea, acesta a fost completat printr-o extindere a normelor UE privind siguranța aeriană (și a competențelor corespunzătoare ale Agenției Europene de Siguranță a Aviației) la ATM, ANS și la operațiunile aeroportuare[5]. În același timp, o serie de norme de punere în aplicare și standarde tehnice au fost adoptate de Comisie prin procedura comitetelor sau, mai puțin frecvent, de legiuitor[6].
Acest cadru normativ cuprinzător a stimulat în mod semnificativ restructurarea spațiului aerian european și furnizarea de ANS. El a condus, printre altele, la: separarea funcțiilor de reglementare de cele privind furnizarea de servicii, o mai mare flexibilitate în utilizarea civilă și militară a spațiului aerian, interoperabilitatea echipamentelor, clasificarea armonizată a spațiului aerian superior[7], un sistem comun de taxare a ANS și exigențe comune privind acordarea licențelor de controlor aerian. În plus, a stabilit „elementele esențiale” care formează structura cerului unic european:
- În conformitate cu „sistemul de performanță”[8], obiectivele obligatorii în materie de performanță în domeniile-cheie, precum siguranța[9], mediul înconjurător, capacitatea și eficiența costurilor, precum și stimulentele, sunt stabilite astfel încât să se îmbunătățească în general eficiența ATM și ANS. Obiectivele de performanță sunt adoptate de Comisie prin procedura comitetelor[10]. „Organismul de evaluare a performanței” numit de Comisie contribuie la pregătirea acestor obiective și monitorizează punerea în aplicare a sistemului de performanță;
- Rolul „administratorului de rețea” (în prezent Eurocontrol[11]) este de a îmbunătăți performanța rețelei de aviație a UE. „Administratorul de rețea” se ocupă de „funcțiile de rețea”, care trebuie tratate într-un mod centralizat, astfel cum este și cazul configurării rețelei de rute europene, managementului fuxului de trafic aerian (ATFM) și coordonării frecvențelor radio utilizate de traficul aerian general;
- „Blocurile funcționale de spațiu aerian” (FAB) au rolul de a remedia fragmentarea spațiului aerian european prin restructurarea acestuia, mai degrabă în funcție de fluxurile de trafic decât de frontierele naționale. Astfel se va permite o cooperare sporită (și anume îmbunătățirea managementului spațiului aerian și optimizarea rețelei de rute, precum și o economie de scară prin integrarea serviciilor) sau chiar fuziuni între furnizorii de servicii transfrontalieri, reducând astfel costurile ANS. În fiecare FAB statele membre în cauză trebuie să desemneze în comun unul sau mai mulți furnizori de servicii de trafic aerian[12]. Până în prezent, au fost convenite nouă FAB, cuprinzând 31 de țări[13];
- „Întreprinderea comună SESAR” (Programul de cercetare privind managementul traficului aerian în cerul unic european), creată în 2007, gestionează dimensiunea tehnologică și industrială a SES, și anume, dezvoltarea și lansarea noului sistem european ATM. Costul total estimat al fazei de dezvoltare a programului SESAR (pentru perioada 2008-2024) este de 3,7 miliarde EUR, care vor fi distribuiți în mod egal între UE, Eurocontrol și industrie. Faza de implementare (și anume, instalarea la scară largă a noului sistem în perioada 2015-2035) ar putea necesita circa 30 de miliarde EUR, finanțarea provenind de la sectorul aviației (90 %) și de la UE (10 %). SESAR urmărește, de asemenea, să sporească nivelurile de automatizare, de partajare în condiții de securitate a datelor și de conectivitate în gestionarea traficului aerian, ca parte a inițiativei sale privind cerul digital european.
În consecință, se pare că, în ciuda fluctuațiilor anuale, eficiența ATM în Europa este în creștere. Media întârzierilor ATFM pe drum s-a redus de la 1,43 minute pe zbor în 2008 la 0,86 minute în 2016 (obiectivul de performanță actual fiind o întârziere de 0,5 minute pe zbor). Media întârzierilor ATFM la sosirea în aeroport a urmat aceeași tendință, scăzând de la aproximativ 1 minut pe zbor în 2008 la 0,75 minute în 2016. De asemenea, extinderea medie a itinerariului orizontal direct[14] (pe baza ultimului plan de zbor depus) pare să urmeze o tendință descendentă, de la 5,03 % în 2009 la 4,82 % în 2016 (adică itinerariile de zbor erau, în medie, cu 4,82 % mai lungi decât „itinerariul cel mai direct”), cu un obiectiv de performanță actual de 4,1 %. De asemenea, s-a îmbunătățit eficiența costurilor: în ciuda unei cereri de trafic mai scăzute decât cea prevăzută și a reducerii implicite a veniturilor preconizate, costurile unitare ale serviciilor pe rută (în termeni reali) au scăzut cu 16,7 % în zona SES în perioada 2009-2014[15].
Merită subliniat faptul că aceste îmbunătățiri pot fi parțial explicate prin prisma traficului mai degrabă „redus” din cauza încetinirii creșterii economice (nivelurile de trafic din 2016 de-abia le atingeau pe cele înregistrate în 2008). Dat fiind că, de la jumătatea anului 2013, traficul este din nou în creștere, tendințele actuale probabil că nu vor fi suficiente pentru realizarea obiectivelor (foarte ambițioase) ale cerului unic european[16]. De fapt, în ciuda progresului realizat în ultimii zece ani, spațiul aerian european este încă departe de a fi integrat pe deplin. Îndeosebi din cauza domeniului său vast de aplicare, inițiativa SES (care, în niciun caz, nu este prevăzută să se finalizeze înainte de 2030-2035) se confruntă cu dificultăți și obstacole. În iunie 2013, Comisia a propus un nou set de norme pentru a soluționa problema eficienței și a performanței, precum și a deficienței organizării instituționale actuale. Aceste propuneri se află încă în discuție[17].
La 22 septembrie 2020, Comisia a propus o actualizare a cadrului de reglementare al SES în vederea asigurării unui management al traficului aerian mai sustenabil și mai rezilient, în conformitate cu Pactul verde european. Actualizarea propusă constă dintr-o propunere modificată de regulament privind punerea în aplicare a cerului unic european (2013/0186(COD)), care include în special eliminarea dispozițiilor privind utilizarea obligatorie a FAB, și o propunere de modificare a Regulamentului (UE) 2018/1139 în ceea ce privește capacitatea Agenției Uniunii Europene pentru Siguranța Aviației de a acționa în calitate de organism de evaluare a performanței în cadrul cerului unic european (2020/0264(COD)). În iunie 2021, Comisia pentru transport și turism a adoptat raportul său privind această propunere. Se așteaptă în continuare ca Parlamentul să adopte o decizie în primă lectură cu privire la propunere, însă negocierile interinstituționale se află deja în desfășurare. Parlamentul a adoptat, de asemenea, mandatul său de negociere referitor la propunerea de regulament privind punerea în aplicare a cerului unic european (2013/0186(COD)). În 2014, Parlamentul a adoptat o decizie în acest sens în primă lectură. În octombrie 2019, Comisia pentru transport și turism a Parlamentului a decis să inițieze negocieri interinstituționale cu privire la acest dosar cu Consiliul. În prezent, este în curs de elaborare poziția în primă lectură a Consiliului cu privire la propunere.
În aprilie 2020, Comisia a modificat Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 1206/2011 de stabilire a cerințelor privind identificarea aeronavelor în scopul supravegherii pentru cerul unic european și Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 1207/2011 de stabilire a cerințelor pentru performanța și interoperabilitatea funcției de supraveghere în cadrul Cerului unic european (Regulamentul de punere în aplicare C(2020)587). Revizuirea celor două regulamente de punere în aplicare include îmbunătățiri ale normelor de exploatare legate de utilizarea spațiului aerian, a echipamentelor aeronavelor și de ATM și ANS.
Traficul aerian din UE a scăzut brusc în timpul pandemiei de COVID-19, care a modificat condițiile aplicabile pe plan economic pentru serviciile de transport aerian. Acest lucru a avut o influență puternică asupra proceselor și măsurilor actuale de punere în aplicare a sistemului de performanță și a schemei de tarifare SES în a treia perioadă de referință (2020-2024). Ca răspuns la această situație, Comisia a adoptat Regulamentul de punere în aplicare 2020/1627 în noiembrie 2020. Acesta include măsuri temporare de atenuare a efectelor pandemiei asupra tarifelor de navigație aeriană, sprijinind redresarea sectorului aviației și restabilind obiectivele de performanță ale sistemului la nivelul UE și la nivel local.
Rolul Parlamentului European
Parlamentul a depus întotdeauna eforturi pentru a elimina obstacolele din calea punerii în aplicare a SES, adoptând o abordare pragmatică. În acest context, Parlamentul a insistat cu tărie și cu succes asupra necesității unei cooperări strânse între sectoarele civil și militar, în contextul unei utilizări flexibile a spațiului aerian, chiar și atunci când statele membre își manifestau încă reținerea în ceea ce privește soluționarea acestui aspect. De asemenea, Parlamentul a propus crearea unui organism de consultanță industrială, pentru a le permite părților interesate să propună recomandări Comisiei cu privire la aspectele tehnice ale SES. În plus, Parlamentul a subliniat întotdeauna rolul esențial pe care Eurocontrol trebuie să-l joace în punerea în aplicare a SES și necesitatea de a încuraja o cooperare cu țările învecinate, pentru a extinde inițiativa dincolo de frontierele UE. Parlamentul subliniază, de asemenea, necesitatea de a se asigura faptul că SES respectă obiectivul Pactului verde de a reduce impactul industriei aviației asupra mediului înconjurător.
Având în vedere că obiectivele majore ale inițiativei privind SES nu sunt încă realizate pe deplin, Parlamentul solicită în prezent Comisiei să schimbe abordarea „ascendentă” cu una „descendentă”, pentru a depăși reticența persistentă și pentru a accelera punerea în aplicare a inițiativei, în special în ceea ce privește programul SESAR și blocurile funcționale ale spațiului aerian.
Printre deciziile majore adoptate de Parlament în domeniu se numără:
- rezoluția sa legislativă din 29 ianuarie 2004 referitoare la proiectul comun, aprobat de comitetul de conciliere, de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a cadrului pentru crearea cerului unic european[18];
- rezoluția sa legislativă din 25 martie 2009 referitoare la propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 549/2004, (CE) nr. 550/2004, (CE) nr. 551/2004 și (CE) nr. 552/2004 pentru a îmbunătăți performanța și viabilitatea sistemului aviatic european[19];
- rezoluția sa din 23 octombrie 2012 referitoare la punerea în aplicare a legislației privind cerul unic european[20];
- rezoluția sa legislativă din 12 martie 2014 referitoare la propunerea de regulament privind punerea în aplicare a cerului unic european (reformare)[21]; la 24 septembrie 2019, Comisia pentru transport și turism (TRAN) a Parlamentului a decis să inițieze negocieri interinstituționale cu privire la acest dosar după prima lectură în Parlament.
Davide Pernice / Ariane Debyser