Inițiativa cetățenească europeană

Inițiativa cetățenească europeană (ICE) este un instrument important al democrației participative în UE. Prin intermediul său, cetățenii, dacă strâng un milion de semnături de la oameni din cel puțin un sfert din statele membre, pot să invite Comisia să propună un act juridic conform cu Tratatele UE. Din 2011, de când se aplică un regulament care stabilește proceduri detaliate pentru ICE, zece astfel de inițiative au ajuns cu succes pe masa Comisiei. Începând din ianuarie 2020, se aplică noi norme pentru a face ICE mai accesibilă.

Temei juridic

  • Articolul 11 alineatul (4) din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE);
  • Articolul 24 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE);
  • Regulamentele (UE) nr. 211/2011 și (UE) 2019/788;
  • Articolele 222 și 230 din Regulamentul de procedură al Parlamentului European.

Context

Inițiativele cetățenești sunt instrumente puse la dispoziția cetățenilor din majoritatea statelor membre, la nivel național, regional sau local, chiar dacă diferă considerabil ca domeniu de aplicare și procedură. Conceptul de cetățenie a UE, din care derivă inițiativa cetățenească europeană, a fost introdus prima oară în Tratatul de la Maastricht (1.1.3). În 1996, înainte de Conferința Interguvernamentală de la Amsterdam, miniștrii de externe austriac și italian au propus să se introducă dreptul de a prezenta astfel de inițiative, pe lângă dreptul de a adresa petiții Parlamentului European, dar propunerea nu a fost adoptată la acea conferință. Dispoziții privind o inițiativă cetățenească foarte asemănătoare cu sistemul actual au fost incluse inițial în proiectul de Tratat constituțional. Deși Prezidiul Convenției a respins includerea acestor dispoziții în textul final, până la urmă ele au fost păstrate, grație eforturilor concertate ale organizațiilor societății civile. După eșecul procesului de ratificare a Tratatului Constituțional, au fost reintroduse dispoziții similare în proiectul Tratatului de la Lisabona.

În prezent, dreptul de a depune o inițiativă cetățenească este consfințit în Titlul II din TUE (Dispoziții privind principiile democratice). Articolul 11 alineatul (4) din TUE stabilește cadrul de bază pentru acest drept, iar articolul 24 alineatul (1) din TFUE prevede principiile generale pentru un regulament care să definească procedurile concrete și să detalieze condițiile. Textul propunerii de regulament a fost stabilit după multe consultări[1]. Negocierea și stabilirea textului final au durat mai multe luni – o propunere a fost prezentată Parlamentului și Consiliului la 31 martie 2010, iar la 15 decembrie 2010 s-a ajuns la un acord politic care a permis Parlamentului și Consiliului să adopte oficial textul la 16 februarie 2011. La 1 aprilie 2011, textul convenit de Parlamentul European și Consiliu a intrat în vigoare sub forma Regulamentului (UE) nr. 211/2011 (Regulamentul ICE). Din cauza unei serii de adaptări tehnice necesare la nivelul statelor membre pentru a institui un proces de verificare uniform, Regulamentul privind inițiativa cetățenească europeană nu a început să se aplice decât un an mai târziu. Până la 1 aprilie 2015 și, ulterior, din trei în trei ani, până la aceeași dată, Comisia trebuie să prezinte un raport despre aplicarea Regulamentului ICE, analizând dacă nu cumva regulamentul trebuie revizuit. Comisia a adoptat asemenea rapoarte la 31 martie 2015, în comunicarea COM(2015)0145 și la 28 martie 2018, în comunicarea COM(2018)0157. Comunicările respective au indicat cum și cât de bine a fost implementată ICE și au întocmit o listă cu problemele întâmpinate după primii șase ani de implementare a acestui cadru legislativ și instituțional nou. Ele au scos la iveală o serie de neajunsuri și au ținut cont de o serie de sugestii făcute de Parlament în rapoartele sale și de unele cercetări de fond efectuate din inițiativa sa[2].

Chiar de la intrarea în vigoare a Regulamentului ICE, s-au exprimat temeri serioase legate de funcționarea acestui instrument. Parlamentul a cerut în mod repetat o reformă a Regulamentului ICE, cu scopul de a simplifica și raționaliza procedurile. În cele din urmă, la 13 septembrie 2017, Comisia și-a prezentat propunerea legislativă de revizuire a ICE. În urma negocierilor interinstituționale purtate în perioada septembrie-decembrie 2018, Parlamentul și Consiliul au ajuns la un acord politic la 12 decembrie 2018. Textul agreat a fost adoptat de Parlament la 12 martie 2019 și de Consiliu la 9 aprilie 2019. Actul final a fost semnat la 17 aprilie 2019 și a fost publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JO L 130) la 17 mai 2019.

Noul Regulament ICE [Regulamentul (UE) 2019/788] abrogă Regulamentul (UE) nr. 211/2011 și se aplică începând cu 1 ianuarie 2020. Dreptul de a depune o inițiativă cetățenească europeană ar trebui clar separat de dreptul de a adresa o petiție, o procedură de care diferă în multe aspecte esențiale. Petițiile pot fi depuse de cetățenii UE sau de persoane fizice sau juridice rezidente în UE (4.1.4) și trebuie să vizeze subiecte care intră sub incidența domeniilor de activitate ale UE și care îi afectează pe petiționari în mod direct. Petițiile sunt adresate Parlamentului în calitatea sa de reprezentant direct al cetățenilor la nivelul UE. O ICE este un apel direct de a adopta un instrument legislativ specific la nivelul UE și ca atare trebuie să se supună unor norme specifice pentru a fi eligibilă. Mai trebuie menționat că ea se adresează în ultimă instanță Comisiei, singura instituție care are dreptul de a prezenta propuneri legislative. În acest sens, inițiativa cetățenească europeană este similară cu dreptul la inițiativă conferit Parlamentului European (articolul 225 din TFUE) și Consiliului (articolul 241 din TFUE).

Procedura

A. Comitetul cetățenilor

Ca cerință minimă, este nevoie de o structură organizatorică de bază pentru o inițiativă de o asemenea amploare. Primul pas pentru a lansa o inițiativă cetățenească europeană este înființarea unui comitet de organizare, denumit „comitetul cetățenilor”. Acest comitet trebuie să fie alcătuit din cel puțin șapte persoane rezidente în cel puțin șapte state membre diferite (dar nu neapărat de naționalități diferite) și care au împlinit vârsta care le dă dreptul să voteze la alegerile europene. Comitetul trebuie să desemneze un reprezentant și un supleant, care să acționeze ca persoane de contact pentru inițiativa cetățenească europeană în cauză.

Contrar propunerilor Comisiei și Parlamentului, noul regulament ICE nu reduce la 16 ani vârsta minimă pentru sprijinirea unei ICE, însă statele membre pot stabili vârsta minimă la 16 ani, dacă doresc acest lucru.

B. Înregistrarea

Înainte de a putea trece la strângerea declarațiilor de susținere de la cetățeni, comitetul trebuie să înregistreze inițiativa la Comisie. În acest scop, trebuie depus un document care conține titlul, obiectul și o descriere succintă a inițiativei, precum și temeiul juridic propus pentru acțiunea juridică și informații despre membrii comitetului și despre toate sursele de sprijin și de finanțare ale inițiativei propuse. Organizatorii pot furniza informații mai detaliate și alte materiale, cum ar fi o schiță a documentului legislativ propus, sub forma unei anexe.

Comisia are la dispoziție două luni pentru a decide dacă înregistrează inițiativa propusă. Aceasta nu va fi înregistrată dacă nu sunt îndeplinite cerințele procedurale sau dacă nu se încadrează în domeniile în care Comisia are competența de a depune o propunere de act juridic în scopul punerii în aplicare a tratatelor. Înregistrarea va fi refuzată, de asemenea, dacă inițiativa este vădit neserioasă, abuzivă sau vexatorie sau contravine valorilor UE, astfel cum sunt prevăzute la articolul 2 din TUE. Decizia Comisiei poate fi atacată prin recurs judiciar sau extrajudiciar. Inițiativele înregistrate sunt publicate pe site-ul Comisiei.

Pentru ca ICE să devină mai accesibile și pentru a fi siguri că sunt înregistrate cât mai multe inițiative posibil, noul regulament prevede, de asemenea, posibilitatea de a înregistra inițiativele parțial.

C. Strângerea declarațiilor de susținere

După înregistrarea inițiativei, organizatorii pot începe să strângă declarațiile de susținere. Ele trebuie strânse în termen de 12 luni de la înregistrare. Declarațiile de susținere pot fi colectate pe hârtie sau în format electronic. Dacă sunt colectate în format electronic, sistemul de colectare online trebuie să fie mai întâi certificat de către autoritățile naționale competente. Normele detaliate cu specificațiile tehnice pentru sistemele de colectare online sunt prevăzute într-un regulament de punere în aplicare al Comisiei [Regulamentul (UE) 2019/1799]. Indiferent dacă declarațiile de susținere sunt colectate pe hârtie sau în format electronic, se aplică aceleași cerințe privind verificarea datelor. Pentru a fi luată în considerare de Comisie, inițiativa cetățenească europeană trebuie să strângă un milion de declarații de susținere în termen de 12 luni.

Noul regulament ICE le va permite cetățenilor UE să sprijine o ICE, indiferent de locul în care trăiesc. El introduce totodată mai multă flexibilitate în alegerea datei de începere a perioadei de colectare a semnăturilor, în decurs de șase luni de la înregistrare. În plus, simplifică și mai mult cerințele aferente datelor personale ale semnatarilor ICE. Totuși, statele membre vor putea în continuare să le ceară semnatarilor să precizeze datele complete ale documentelor de identitate.

În plus, noul regulament stabilește că Comisia are obligația de a institui și a exploata un sistem centralizat online de colectare a semnăturilor și de a elimina treptat sistemele individuale de colectare după 2022.

În cele din urmă, la insistența Parlamentului European, prin noul regulament organizatorii de ICE beneficiază de mai multă susținere datorită unor puncte de contact în fiecare stat membru și unei platforme de colaborare online care oferă informații și asistență, sprijin practic și consiliere juridică despre ICE.

D. Verificarea și certificarea

După colectarea numărului necesar de declarații de susținere dintr-un număr suficient de state membre, organizatorii trebuie să le depună la autoritățile naționale competente, care au sarcina de a certifica declarațiile de susținere compilate de Comisie pe baza informațiilor comunicate de statele membre. Autoritățile cărora li se încredințează această sarcină sunt de obicei ministere de Interne, comisii electorale sau registre de evidență a populației. Autoritățile naționale au la dispoziție trei luni pentru a certifica declarațiile de susținere, dar nu au obligația de a verifica semnăturile.

E. Prezentarea și examinarea

În această etapă, organizatorilor li se solicită să prezinte certificate relevante din partea autorităților naționale care să ateste numărul de declarații de susținere; ei trebuie să furnizeze informații despre toate sursele lor de finanțare. În principiu, contribuțiile care depășesc 500 de EUR trebuie declarate.

După ce a primit inițiativa depusă, Comisia are obligația de a o publica imediat într-un registru și de a-i primi pe organizatori la un nivel de protocol adecvat pentru a le da ocazia să explice detaliile solicitării. După un schimb de opinii cu Comisia, organizatorii au ocazia să își expună inițiativa în cadrul unei audieri publice organizate de Parlament. Audierea este organizată de comisia competentă în domeniul în care se încadrează subiectul inițiativei (articolul 222 din Regulamentul de procedură al Parlamentului).

Noul regulament ICE prelungește de la trei la șase luni perioada de care dispune Comisia ca să răspundă la o inițiativă valabilă. Comisia trebuie să publice o comunicare în care își expune concluziile juridice și politice cu privire la fiecare inițiativă și prezintă o listă oficială cu acțiunile pe care are de gând să le întreprindă și un calendar clar de execuție. În plus, pentru transparență deplină, regulamentul le impune organizatorilor obligația de a prezenta rapoarte periodice cu privire la sursele de finanțare și la alte tipuri de sprijin primit. De asemenea, impune Comisiei obligația de a pune la dispoziție un formular de contact în registru și pe site-ul internet public al ICE, astfel încât cetățenii să poată depune o plângere dacă consideră că aceste informații nu sunt complete sau corecte.

Noul regulament ICE și modificările Regulamentului său de procedură îi conferă Parlamentului un rol și mai important decât înainte. Pentru a amplifica impactul politic al inițiativelor de succes, după audierea publică Parlamentul poate organiza o dezbatere în plen și poate adopta o rezoluție pentru a evalua sprijinul politic de care se bucură inițiativa. În sfârșit, Parlamentul va examina acțiunile derulate de Comisie ca răspuns la inițiativă, prezentate, și ele, în comunicări specifice ale Comisiei.

Inițiative actuale

Până în prezent, zece inițiative au atins numărul necesar de semnături (Right2Water, One of us, Stop vivisection, Ban Glyphosate, Minority Safe Pack, End the Cage Age, Save bees and farmers, Stop Finning – Stop the trade, Save Cruelty Free Cosmetics și Fur Free Europe), și au fost prezentate Comisiei. Parlamentul a organizat audieri cu reprezentanții inițiativelor. Comisia a oferit un răspuns la aceste inițiative, prezentându-și concluziile juridice și politice. De când s-a lansat ICE, Comisia a înregistrat în total 103 inițiative.

Rolul Parlamentului European

Parlamentul a privit instrumentul inițiativei cetățenești europene cu foarte mare interes. Înainte să intre în vigoare Tratatul de la Lisabona, Parlamentul a adoptat o rezoluție cuprinzând o propunere detaliată de punere în aplicare a ICE. După intrarea în vigoare a Tratatului, Parlamentul s-a implicat activ în negocierile privind Regulamentul ICE. Parlamentul a contribuit cu succes la procesul prin care inițiativa cetățenească europeană a devenit un instrument al democrației participative mai accesibil și mai adaptat nevoilor cetățenilor. Parlamentul a obținut, printre altele, reducerea la un sfert a numărului minim de state membre din care trebuie să provină declarațiile de susținere; a insistat ca verificarea admisibilității să se facă înaintea înregistrării și a făcut presiuni în favoarea unor dispoziții care să le permită tuturor cetățenilor și rezidenților UE, indiferent de naționalitate, să aibă dreptul de a semna o inițiativă cetățenească europeană.

Parlamentul a lansat o serie de apeluri politice de a simplifica și raționaliza procedurile pentru lansarea unei ICE și de a-i amplifica impactul. Parlamentul a adoptat o rezoluție referitoare la procesul de revizuire a ICE la 28 octombrie 2015, cerând, printre altele, să se revizuiască regulamentul, pentru a simplifica cerințele privind datele personale și a asigura fonduri pentru a sprijini organizarea de inițiative cetățenești europene. În 2017, Comisia pentru afaceri constituționale a lansat un raport legislativ din proprie inițiativă în ideea de a face o revizuire demnă de acest nume a Regulamentului privind inițiativa cetățenească europeană. În septembrie 2017, pe baza solicitărilor Parlamentului și a unei consultări publice, Comisia și-a prezentat în cele din urmă propunerea de nou regulament privind ICE. La 20 iunie 2018, Comisia pentru afaceri constituționale și-a adoptat raportul referitor la propunerea Comisiei, urmat, la 5 iulie 2018, de votul în plen privind începerea negocierilor interinstituționale pentru noul Regulament ICE.

La 12 decembrie 2018, Parlamentul și Consiliul au ajuns la un acord politic. După rezoluția Parlamentului din 12 martie și aprobarea Consiliului din 9 aprilie, actul final a fost semnat la 17 aprilie 2019 și publicat în Jurnalul Oficial la 17 mai 2019. Noul Regulament ICE [Regulamentul (UE) 2019/788] abrogă Regulamentul (UE) nr. 211/2011 și se aplică începând cu 1 ianuarie 2020.

Noul Regulament ICE face procedura ICE mai accesibilă, mai puțin birocratică și mai ușor de utilizat pentru organizatori și susținători, stabilind, totodată, norme mai stricte pentru acțiunile care trebuie întreprinse ca răspuns.

La 15 iulie 2020, Parlamentul și Consiliul au adoptat măsuri temporare pentru a contracara efectele pandemiei de COVID-19 asupra punerii în aplicare a ICE. Noile norme permit prelungirea perioadelor de strângere a semnăturilor pentru inițiativele cetățenești afectate de pandemie.

La 3 iunie 2021, Comisia a adoptat decizia de a prelungi cu trei luni perioadele de strângere a declarațiilor de susținere pentru ICE; durata maximă a perioadei de colectare a fost prelungită până la 31 decembrie 2022.

La 13 iunie 2023, Parlamentul a adoptat o rezoluție referitoare la punerea în aplicare a regulamentelor privind inițiativa cetățenească europeană.

 

[1]Cartea verde a Comisiei (COM(2009)0622).

Alessandro Davoli