Politica de securitate și apărare comună

Politica de securitate și apărare comună (PSAC) face parte integrantă din politica externă și de securitate comună (PESC) a Uniunii. PSAC reprezintă principalul cadru de politică prin care statele membre pot dezvolta o cultură strategică europeană a securității și apărării, pot aborda conflictele și crizele împreună, pot proteja Uniunea și cetățenii săi și pot consolida pacea și securitatea internațională. Ca urmare a contextului geopolitic tensionat, PSAC este una dintre politicile cu cea mai rapidă dezvoltare din ultimii 10 ani. Începând cu 24 februarie 2022, războiul de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei a implicat o resetare geopolitică pentru Europa și a dat un nou impuls pentru ceea ce ar trebui să devină o uniune a apărării a UE.

Temei juridic

PSAC este descrisă în Tratatul de la Lisabona, cunoscut și sub denumirea de Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), care a intrat în vigoare în 2009.

Mai precis, funcționarea PSAC este explicată în titlul V (Dispoziții generale privind acțiunea externă a Uniunii și dispoziții speciale privind politica externă și de securitate comună), capitolul 2 (Dispoziții speciale privind politica externă și de securitate comună) și secțiunea 2 (Dispoziții privind politica de securitate și apărare comună) din Tratatul de la Lisabona. Secțiunea 2 cuprinde cinci articole: articolele 42-46.

Rolul Parlamentului European în cadrul PESC și PSAC este definit în titlul V capitolul 2 secțiunea 1 (Dispoziții comune) și la articolul 36, iar modalitățile de finanțare pentru ambele politici sunt prevăzute la articolul 41.

PSAC este descrisă suplimentar în amendamente la Tratatul de la Lisabona, în special protocoalele nr. 1 (privind rolul parlamentelor naționale în Uniunea Europeană), 10 (privind cooperarea structurată permanentă stabilită prin articolul 42 din Tratatul privind Uniunea Europeană) și 11 (privind articolul 42 din Tratatul privind Uniunea Europeană), precum și în declarațiile 13 și 14 (Declarații cu privire la politica externă și de securitate comună).

Organizare

Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, care acționează și în calitate de vicepreședinte al Comisiei Europene (VP/ÎR), ocupă rolul instituțional central. Din decembrie 2019, Joseph Borrell este VP/ÎR. El prezidează Consiliul Afaceri Externe în configurația miniștrilor apărării, care reprezintă organismul decizional pentru PSAC. Este responsabil cu prezentarea propunerilor privind PSAC către statele membre. VP/ÎR este șeful Serviciului European de Acțiune Externă (SEAE) și directorul Agenției Europene de Apărare (AEA).

Consiliul European și Consiliul Uniunii Europene iau decizii referitoare la PSAC în unanimitate (articolul 42 din TUE). Printre excepțiile notabile se numără deciziile referitoare la AEA (articolul 45 din TUE) și la cooperarea structurată permanentă (PESCO, articolul 46 din TUE), în cazul cărora se aplică votul cu majoritate calificată.

Tratatul de la Lisabona a introdus o politică europeană în materie de capabilități și armament [articolul 42 alineatul (3) din TUE] și a stabilit că AEA și Comisia colaborează când este necesar [articolul 45 alineatul (2) din TUE], în special în ceea ce privește politicile UE în domeniul cercetării, al industriei și al spațiului.

În plus, articolul 21 din TUE a reamintit că multilateralismul se află în centrul acțiunii externe a UE. În consecință, partenerii UE pot participa la misiunile și operațiunile PSAC. UE se angajează să consolideze coordonarea și cooperarea în diferite cadre multilaterale, în special cu Organizația Națiunilor Unite și cu Organizația Tratatului Atlanticului de Nord (NATO), dar și cu alte organisme regionale, cum ar fi Uniunea Africană.

Evoluție

De la Tratatul de la Lisabona, PSAC a evoluat semnificativ, atât din punct de vedere politic, cât și instituțional.

În iunie 2016, VP/ÎR Federica Mogherini a prezentat Consiliului European „Strategia globală pentru politica externă și de securitate a UE” (SGUE), un document care descrie strategia pentru PSAC. Au fost identificate cinci priorități: securitatea Uniunii; reziliența statelor și societăților în vecinătatea de est și de sud a UE; elaborarea unei abordări integrate a conflictelor; sistemele regionale de cooperare; guvernarea globală pentru secolul XXI. Implementarea SGUE ar trebui reanalizată anual, în consultare cu Consiliul, Comisia și Parlamentul.

În noiembrie 2016, VP/ÎR a prezentat, de asemenea, Consiliului un „plan de implementare privind securitatea și apărarea”, pentru a operaționaliza viziunea SGUE. Planul cuprindea 13 propuneri, inclusiv un proces anual coordonat de revizuire privind apărarea (CARD) și un nou mecanism unic PESCO pentru statele membre care doresc să își asume angajamente suplimentare în materie de securitate și apărare.

În paralel, dna Mogherini a prezentat statelor membre Planul de acțiune european în domeniul apărării (EDAP), cu propuneri importante referitoare la crearea unui Fond european de apărare (FEA), axat pe cercetarea în domeniul apărării și pe dezvoltarea capabilităților. Măsurile respective au fost puse în aplicare în ultimii ani.

În iunie 2021, UE a lansat un proces de reflecție privind viitorul securității și apărării europene. Acest proces a condus la crearea Busolei strategice pentru securitate și apărare, un document de politică care stabilește strategia de securitate și apărare a UE pentru următorii 5-10 ani. Busola strategică oferă un cadru de acțiune pentru dezvoltarea unei viziuni comune în domeniul securității și apărării. Documentul a fost elaborat în trei etape: o analiză a amenințărilor, un dialog strategic structurat și continuarea dezvoltării și revizuirii înainte de adoptare. Principalul său obiectiv este de a oferi orientări politice pentru punerea în aplicare a „autonomiei strategice” a UE în patru domenii importante: gestionarea crizelor, reziliența, capabilitățile și parteneriatele. Procesul este conceput pentru a răspunde nevoii tot mai mari ca UE să poată acționa ca furnizor de securitate. VP/ÎR Borrell a prezentat versiunea inițială a documentului în cadrul unei sesiuni comune a miniștrilor afacerilor externe și apărării din UE în noiembrie 2021.

Totuși, în contextul războiului de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei (care a început la 24 februarie 2022), documentul a trebuit să fie modificat semnificativ pentru a ține seama de destabilizarea ordinii europene în materie de securitate și de schimbarea ulterioară a poziției, ambițiilor și instrumentelor UE în domeniul apărării. La 24 și 25 martie 2022, în timpul Președinției franceze a Consiliului, Consiliul European a aprobat versiunea finală a Busolei strategice.

Ca urmare a războiului, Danemarca și-a eliminat opțiunea de neparticipare în ceea ce privește politica de apărare a UE, pe care a obținut-o în 1992. Danezii au convenit să se alăture PSAC prin intermediul unui referendum organizat la 1 iunie 2022 (cu un vot favorabil în proporție de 66,9 %). Prin urmare, toate cele 27 de state membre contribuie în prezent la PSAC.

Misiunile și operațiunile de gestionare a crizelor sunt expresia cea mai vizibilă și mai tangibilă a PSAC. Busola strategică abordează lacunele SGUE în ceea ce privește instrumentele și instituțiile de gestionare a crizelor, de exemplu prin crearea unei noi capacități de desfășurare rapidă a UE. În raportul din 2021 referitor la aplicarea PSAC, Parlamentul și-a exprimat sprijinul pentru „forța de intervenție rapidă” propusă. Busola strategică urmărește, de asemenea, să ofere scopuri și obiective coerente pentru alte inițiative și procese relevante (cum ar fi PESCO, FEA și CARD).

Deși Parlamentul nu a avut un rol direct în instituirea Busolei strategice, trebuie să fie informat în mod regulat cu privire la gradul de implementare și să i se ofere posibilitatea de a-și exprima opiniile despre proces, în special în timpul sesiunilor de informare adresate Subcomisiei pentru securitate și apărare (SEDE). Prin propriile sale rapoarte anuale referitoare la PSAC, Subcomisia SEDE își asumă un rol consultativ de facto în legătură cu PSAC.

Setul de instrumente al PSAC

Începând din 2016, PSAC a înregistrat o serie de succese, inclusiv lansarea PESCO; o structură permanentă de comandă și control pentru planificarea și conducerea misiunilor militare neexecutive; FEA; Pactul privind PSAC civilă; o revizuire strategică a dimensiunii civile a PSAC; precum și un instrument european pentru pace (IEP) în afara bugetului.

Primul raport CARD a fost prezentat miniștrilor apărării din UE în noiembrie 2020, AEA asigurând activitatea de redactare. Acesta a identificat 55 de oportunități de colaborare la nivelul întregului spectru de capabilități.

În decembrie 2020, Consiliul a ajuns la un acord politic provizoriu cu reprezentanții Parlamentului cu privire la un regulament de instituire a FEA, în contextul cadrului financiar multianual (CFM) pentru perioada 2021-2027. Bugetul alocat pentru 7 ani este de 8 miliarde EUR. FEA va stimula cooperarea în cadrul industriei europene de apărare. La 30 iunie 2022, Comisia a lansat primele cereri de propuneri pentru fond.

Prin intermediul Instrumentului european pentru pace, un instrument extrabugetar, UE va finanța costurile comune ale misiunilor și operațiunilor militare ale PSAC, îmbunătățind astfel repartizarea sarcinilor între statele membre. IEP poate fi utilizat, de asemenea, pentru a finanța furnizarea de instruire și de echipamente militare (inclusiv echipamente letale) pentru sectoarele securității și apărării din țările partenere ale UE. Consolidând capacitățile operațiunilor de sprijinire a păcii, precum și capacitățile țărilor din afara UE și ale organizațiilor partenere în chestiuni militare și de apărare, UE va ameliora eficacitatea acțiunii sale externe. Până în luna martie 2023, UE furnizase Ucrainei asistență militară în valoare de aproximativ 3,6 miliarde EUR prin intermediul IEP pentru a contribui la respingerea invaziei ruse. Bugetul inițial al instrumentului, de 5 miliarde EUR pentru perioada 2021-2027, a fost majorat cu 2 miliarde EUR în 2023 (cu posibilitatea unei creșteri suplimentare de 3,5 miliarde EUR, dacă este necesar).

La 19 iulie 2022, Comisia a prezentat o propunere de regulament de instituire a Actului privind consolidarea industriei europene de apărare prin achiziții publice în comun (EDIRPA), după ce a primit un mandat în acest sens în cadrul reuniunii la nivel înalt de la Versailles din martie 2022. EDIRPA este un instrument de achiziții publice în comun pe termen scurt în domeniul apărării, în valoare de 500 de milioane EUR. Acesta urmărește să abordeze cele mai urgente și critice lacune în materie de capabilități de apărare și să stimuleze statele membre să achiziționeze în comun produse din domeniul apărării. În plus, Comisia va propune un regulament privind Programul european de investiții în domeniul apărării (EDIP), care va servi drept ancoră pentru viitoarele proiecte comune de dezvoltare și achiziții publice de mare interes comun pentru securitatea statelor membre și a Uniunii. La 18 ianuarie 2023, raportorii Subcomisiei SEDE, ai Comisiei pentru afaceri externe (AFET) și ai Comisiei pentru industrie, cercetare și energie (ITRE) și-au publicat proiectul de raport, propunând, printre altele, triplarea bugetului EDIRPA la 1,5 miliarde EUR.

Misiuni și operațiuni din cadrul PSAC

Începând cu 2003 și cu prima intervenție în Balcanii de Vest, UE a lansat și a desfășurat 37 de operațiuni și misiuni pe trei continente. În februarie 2023 erau în curs 21 de misiuni și operațiuni PSAC (12 misiuni civile și 9 operațiuni militare, inclusiv 2 în domeniul maritim). În prezent, aproximativ 4 000 de membri ai personalului militar și civil al UE sunt desfășurați în străinătate. Cele mai recente misiuni și operații au consolidat capacitatea militară a forțelor armate nigeriene de a combate grupările armate teroriste (EUMPM Niger), au consolidat capacitatea forțelor armate ucrainene de a apăra integritatea teritorială a Ucrainei (EUMAM Ucraina) și au contribuit la securitatea umană în zonele afectate de conflicte dintre Armenia și Azerbaidjan (EUM Armenia). Deciziile UE de a desfășura misiuni sau operațiuni sunt luate în mod normal la cererea țării partenere și/sau pe baza unei rezoluții a Consiliului de Securitate al ONU.

Rolul Parlamentului European

Parlamentul European sprijină integrarea și cooperarea în domeniul apărării la nivelul UE. Parlamentul supervizează PSAC și poate lua inițiativa de a se adresa VP/ÎR și Consiliului (articolul 36 din TUE). Își exercită, de asemenea, controlul asupra bugetului PSAC (articolul 41 din TUE). De două ori pe an, Parlamentul organizează dezbateri despre implementarea PESC și a PSAC și adoptă rapoarte: unul privind progresele înregistrate în domeniul PESC, redactat de Comisia pentru afaceri externe, și unul privind progresele înregistrate în domeniul PSAC, redactat de Subcomisia SEDE.

Raportul anual pe 2022 referitor la punerea în aplicare a PSAC a fost adoptat în sesiunea plenară a Parlamentului în ianuarie 2023. Acesta se axează pe consolidarea sprijinului UE pentru Ucraina; necesitatea punerii în aplicare corespunzătoare a Busolei strategice; importanța coordonării investițiilor și a creșterii oportunităților de finanțare pentru industria europeană de apărare; consolidarea capabilităților de securitate și apărare ale UE, în special prin intermediul IEP; consolidarea complementarității cu NATO, asigurând în același timp autonomia strategică europeană; îmbunătățirea rezilienței în contextul războaielor hibride; și adoptarea unui proces decizional mai flexibil. Acesta solicită, în special, UE și statelor membre „să își intensifice și să își accelereze eforturile pentru a furniza Ucrainei ajutorul și echipamentele financiare, umanitare și militare necesare, inclusiv echipamente letale și, în special, arme grele” și salută crearea EUMAM Ucraina. În plus, Parlamentul reamintește că Busola strategică trebuie să fie un „proces dinamic”, care ar trebui să ajute UE să își consolideze autonomia strategică. În plus, Parlamentul regretă foarte mult că „nu este în măsură să exercite un control adecvat asupra proiectelor PESCO”. Prin urmare, solicită UE să „consolideze controlul exercitat de Parlament asupra PSAC”. Raportul anual subliniază, de asemenea, disponibilitatea Parlamentului de a se implica mai mult în procesul decizional privind PSAC și politica industrială de apărare, „în special în ceea ce privește punerea în aplicare a Busolei strategice, a FEA, a EDIRPA, a EDIP, a IEP și a diferitelor politici”. În acest sens, recomandă, printre altele, crearea unui „veritabil Consiliu al Apărării”, utilizând evaluarea „la jumătatea perioadei a FEA și a viitoarelor negocieri privind EDIRPA pentru a realiza în practică o serie de drepturi de control parlamentar eficiente” și o clarificare a „dreptului Parlamentului privind informațiile și a dreptului său de acces la acestea, conform articolului 36 din TUE”. Începând cu 2012, pe baza Protocolului nr. 1 la Tratatul de la Lisabona, Parlamentul European și parlamentele naționale ale statelor membre organizează anual două conferințe interparlamentare pentru a dezbate chestiuni legate de PESC.

În general, tratatul permite Parlamentului să joace un rol deplin în dezvoltarea PSAC, transformându-l astfel într-un partener în modelarea relațiilor externe ale UE și în abordarea provocărilor în materie de securitate. Pentru a-și îndeplini acest rol, Parlamentul organizează periodic deliberări, audieri și ateliere consacrate unor teme cum ar fi desfășurările civile și militare în cadrul PSAC, crizele internaționale cu implicații în domeniul securității și apărării, cadrele multilaterale pentru probleme legate de securitate, aspecte legate de controlul armamentelor și de neproliferare, combaterea terorismului și a crimei organizate, bunele practici pentru creșterea eficacității securității și apărării, precum și evoluțiile juridice și instituționale ale UE în aceste domenii.

Ca urmare a declarației VP/ÎR din 2010 referitoare la răspunderea politică, Parlamentul participă la reuniunile comune de consultare, organizate regulat pentru a face schimb de informații cu Consiliul, SEAE și Comisia.

Parlamentul adresează, de asemenea, întrebări și prezintă propuneri orale SEAE cu privire la PSAC, în special în timpul reuniunilor Subcomisiei SEDE.

 

Jérôme Legrand

04-2023