Politica de securitate și apărare comună

Politica de securitate și apărare comună (PSAC) este o politică care stabilește cadrul UE în domeniul apărării și al gestionării crizelor, inclusiv pentru cooperarea și coordonarea dintre statele membre în domeniul apărării. Parte integrantă a politicii externe și de securitate comune a Uniunii (PESC)[1], PSAC a dat naștere unor structuri politice și militare interne ale UE, permițând misiuni și operațiuni militare și civile în străinătate.

Temei juridic

Tratatul de la Lisabona [cunoscut și sub denumirea de Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE)], care a intrat în vigoare în 2009, stabilește cadrul general pentru PSAC actuală, clarifică aspectele sale instituționale și consolidează rolul Parlamentului European în ceea ce privește această politică.

Articolul 41 din TUE prezintă finanțarea PESC și a PSAC. Politica este descrisă mai detaliat la articolele 42-46, în capitolul 2, secțiunea 2 din titlul V („Dispoziții privind politica de securitate și apărare comună”), precum și în protocoalele 1, 10 și 11 și declarațiile 13 și 14. Rolul specific al Parlamentului European în domeniul PESC și PSAC este prezentat la articolul 36 din TUE.

Inovațiile aduse de Tratatul de la Lisabona au oferit posibilitatea de a îmbunătăți coerența politică a PSAC. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, care este, totodată, vicepreședinte al Comisiei Europene (VP/ÎR), ocupă rolul instituțional central: conduce Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE), prezidează Consiliul Afaceri Externe în „configurația miniștrii apărării” (organul decizional al UE în domeniul PSAC) și conduce Agenția Europeană de Apărare (AEA). VP/ÎR – în prezent Josep Borrell – emite, de obicei, propuneri de decizii privind PSAC adresate statelor membre.

Prevederile din tratat referitoare la PSAC

Deciziile referitoare la PSAC sunt luate de Consiliul European și de Consiliul Uniunii Europene (articolul 42 din TUE). Aceste decizii sunt luate în unanimitate, cu unele excepții notabile referitoare la AEA (articolul 45 din TUE) și la cooperarea structurată permanentă (PESCO, articolul 46 din TUE), unde se aplică votul cu majoritate calificată.

Tratatul de la Lisabona a introdus conceptul de politică europeană în materie de capabilități și de armament [articolul 42 alineatul (3) din TUE] și a stabilit, de asemenea, o legătură între PSAC și alte politici ale Uniunii, cerând ca AEA să colaboreze cu Comisia atunci când este necesar [articolul 45 alineatul (2) din TUE]. Acest lucru se referă în special la politicile de cercetare, industriale și spațiale ale Uniunii, pentru care Parlamentului i s-a acordat un rol mai important în privința PSAC.

În plus, articolul 21 din TUE reamintește că multilateralismul se află în centrul acțiunii externe a UE. Aceasta include participarea partenerilor la misiunile și operațiunile PSAC, precum și colaborarea cu privire la diverse probleme de securitate și apărare. UE participă în diferite cadre de coordonare și cooperare aprofundată, în special cu ONU și cu Organizația Tratatului Atlanticului de Nord (NATO), precum și – printre altele – cu Uniunea Africană, G5 Sahel, Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa și Asociația Națiunilor din Asia de Sud-Est.

PSAC: o politică în evoluție rapidă

PSAC a evoluat considerabil de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, atât din punct de vedere politic, cât și instituțional.

În iunie 2016, VP/ÎR Federica Mogherini a prezentat Consiliului European „Strategia globală a UE pentru politica externă și de securitate” (SGUE), care descrie strategia pentru PSAC. SGUE identifică cinci priorități pentru politica externă a UE: securitatea Uniunii; reziliența statelor și societăților în vecinătatea de est și de sud a UE; elaborarea unei abordări integrate a conflictelor; ordinele regionale de cooperare; guvernarea globală pentru secolul XXI. Implementarea SGUE ar trebui reanalizată anual, în consultare cu Consiliul, Comisia și Parlamentul.

În noiembrie 2016, VP/ÎR a prezentat, de asemenea, Consiliului un „plan de implementare privind securitatea și apărarea”, care urmărea să operaționalizeze viziunea prezentată în SGUE în privința problemelor de apărare și securitate. Planul cuprinde 13 propuneri de măsuri, printre care se numără un proces anual coordonat de revizuire privind apărarea (CARD), îmbunătățirea răspunsului rapid al UE, precum și un nou mecanism unic de cooperare structurată permanentă (PESCO) pentru statele membre care doresc să-și asume angajamente mai mari în materie de securitate și apărare. În paralel, dna Mogherini a prezentat statelor membre Planul de acțiune european în domeniul apărării (EDAP), cu propuneri importante referitoare la un fond european de apărare (FEA), axat pe cercetarea în domeniul apărării și pe dezvoltarea capabilităților. Planul a reprezentat un pas major în direcția implementării structurilor politice și militare interne ale UE prevăzute în PSAC.

De la începutul mandatului său, în decembrie 2019, VP/ÎR Josep Borrell a plasat aprofundarea PSAC în centrul activității UE, continuând și consolidând inițiativele lansate de dna Mogherini.

Pentru a da un nou impuls agendei sale de securitate și apărare, UE lucrează în prezent la o Busolă strategică, care urmărește să ofere o direcție politico-strategică îmbunătățită pentru securitatea și apărarea UE și să stabilească nivelul de ambiție în acest domeniu. Prima etapă, care s-a încheiat în noiembrie 2020, a fost o analiză cuprinzătoare a amenințărilor și provocărilor. A doua etapă, aflată în desfășurare, constă în discuții informale între statele membre despre analiza amenințărilor și principalele lor implicații, analiza deficitului de capabilități și prioritățile statelor membre. Această etapă de dialog ar trebui să permită statelor membre să își îmbunătățească înțelegerea comună a amenințărilor la adresa securității cu care se confruntă în mod colectiv și să consolideze cultura europeană în materie de securitate și apărare. Procesul este conceput pentru a răspunde nevoii tot mai mari ca UE să poată acționa ca furnizor de securitate.

Misiunile și operațiunile de gestionare a crizelor sunt expresia cea mai vizibilă și mai tangibilă a PSAC. Potrivit VP/ÎR Josep Borrell, este esențială o implicare sporită prin intermediul misiunilor și operațiunilor PSAC, cu mandate mai solide, dar și flexibile. Busola strategică urmărește să remedieze lacunele SGUE în ceea ce privește instrumentele și instituțiile UE de gestionare a crizelor și să ofere orientări coerente pentru alte inițiative și procese relevante (inclusiv PESCO, FEA și CARD), stabilind scopuri și obiective clare.

Deși Parlamentul European nu are un rol direct în instituirea Busolei strategice, se așteaptă ca acesta să fie informat în mod regulat și să i se ofere posibilitatea de a-și exprima opiniile cu privire la proces, în special în timpul sesiunilor de informare adresate Subcomisiei pentru securitate și apărare (SEDE). În cursul sesiunii Subcomisiei SEDE din aprilie 2021, deputații în Parlamentul European și experții au discutat despre procesul de evaluare a amenințărilor, despre protecția bunurilor comune mondiale și despre o traiectorie clară în ceea ce privește obiectivele, mijloacele și capabilitățile.

Evoluții în ceea ce privește setul de instrumente al PSAC

Începând din 2016, PSAC a înregistrat o serie de succese în dezvoltarea și armonizarea cooperării dintre statele membre în domeniul apărării. Acestea includ: lansarea PESCO; o structură permanentă de comandă și control pentru planificarea și conducerea misiunilor militare neexecutive; un mecanism de cartografiere a capabilităților de apărare; un fond european de apărare și cele două programe precursoare ale acestuia; îmbunătățirea mobilității militare; revizuirea strategică a dimensiunii civile a PSAC, sub forma unui pact privind PSAC civilă; un instrument european pentru pace în afara bugetului; o politică cibernetică mai solidă; și o cooperare mai strânsă cu NATO.

În perioada 2019-2020, a avut loc primul ciclu CARD complet, AEA asigurând activitatea de redactare. Raportul final al CARD le-a fost prezentat miniștrilor apărării în noiembrie 2020. Acesta identifică 55 de oportunități de colaborare la nivelul întregului spectru de capabilități.

În decembrie 2020, Consiliul a ajuns la un acord politic provizoriu cu reprezentanții Parlamentului cu privire la un regulament de instituire a FED, în contextul cadrului financiar multianual (CFM) pentru perioada 2021-2027. Cu un buget FED de 8 miliarde EUR pe 7 ani, UE va deveni unul dintre primii trei investitori în cercetarea în domeniul apărării din Europa.

Instrumentul european pentru pace este unul dintre cele mai recente instrumente PSAC. Prin acest instrument, UE va finanța costurile comune ale misiunilor și operațiunilor militare ale PSAC, îmbunătățind astfel solidaritatea și repartizarea sarcinilor între statele membre. Consolidând capacitățile operațiunilor de sprijinire a păcii, precum și capacitățile țărilor terțe și ale organizațiilor partenere în chestiuni militare și de apărare, va contribui la creșterea eficacității acțiunii externe a UE.

Misiunile și operațiunile PSAC din perioada 2003-2021

Începând cu 2003 și cu primele intervenții în Balcanii de Vest, UE a lansat și a desfășurat 36 de operațiuni și misiuni pe trei continente. În mai 2021 erau în curs 17 misiuni și operațiuni PSAC, dintre care 11 civile și 6 militare, implicând aproximativ 5 000 de membri ai personalului militar și civil al UE desfășurat în străinătate. Cele mai recente misiuni și operațiuni au sprijinit securitatea în Republica Centrafricană (EUAM RCA) și au pus în aplicare embargoul ONU asupra armelor impus Libiei (EUNAVFOR MED IRINI). Deciziile UE de a desfășura misiuni sau operațiuni sunt luate în mod normal la cererea țării partenere căreia i se acordă asistență și/sau pe baza unei rezoluții a Consiliului de Securitate al ONU.

Rolul Parlamentului European

Parlamentul European a sprijinit în mod tradițional integrarea și cooperarea în domeniul apărării la nivelul UE. Supervizează PSAC și poate lua inițiativa de a se adresa VP/ÎR și Consiliului pe această temă (articolul 36 din TUE). Parlamentul își exercită, de asemenea, controlul asupra politicii bugetare (articolul 41 din TUE). De două ori pe an, organizează dezbateri privind evoluțiile înregistrate în implementarea PESC și a PSAC și adoptă rapoarte: unul privind PESC, redactat de Comisia pentru afaceri externe (AFET), și altul privind PSAC, redactat de Subcomisia pentru securitate și apărare (SEDE).

În decembrie 2020, Parlamentul European și-a adoptat raportul anual referitor la aplicarea PSAC. Parlamentul și-a reiterat sprijinul pentru PESCO, CARD și FEA, deoarece acestea pot contribui la o mai mare coerență, coordonare și interoperabilitate în aplicarea PSAC și pot consolida solidaritatea, coeziunea, precum și reziliența și autonomia strategică a Uniunii. A salutat angajamentul UE de a-și spori „prezența globală și capacitatea de a acționa”, invitând totodată VP/ÎR și Consiliul „să ofere o definiție formalizată comună a autonomiei strategice”. A solicitat misiuni PSAC mai eficace prin creșterea contribuției forțelor statelor membre și prin integrarea perspectivei de gen, printre altele. În plus, Parlamentul a salutat inițiativele de dezvoltare a capabilităților, remarcând necesitatea de a asigura coerența lor. Raportul a abordat, de asemenea, aspecte legate de noile tehnologii, amenințările hibride, controlul armelor, dezarmare și regimurile de neproliferare, precum și cooperarea cu parteneri strategici ca NATO, ONU și Regatul Unit. Începând cu 2012, Parlamentul European și parlamentele naționale ale statelor membre organizează anual două conferințe interparlamentare pentru a dezbate chestiuni legate de PESC. Cooperarea interparlamentară în aceste domenii este prevăzută în Protocolul 1 la Tratatul de la Lisabona, care descrie rolul parlamentelor naționale în UE. Tratatul de la Lisabona permite Parlamentului să joace un rol deplin în dezvoltarea PSAC, care devine astfel un partener în modelarea relațiilor externe ale Uniunii și în abordarea unor provocări precum cele descrise în Raportul din 2008 privind punerea în aplicare a Strategiei europene de securitate.

Pentru a-și îndeplini acest rol, Parlamentul organizează periodic deliberări, audieri și ateliere consacrate unor teme cum ar fi misiunile civile și militare ale PSAC, crizele internaționale cu implicații în domeniul securității și apărării, cadrele multilaterale pentru probleme legate de securitate, controlul armamentelor și neproliferare, combaterea terorismului și a crimei organizate, bunele practici pentru creșterea eficienței securității și apărării, precum și evoluțiile juridice și instituționale ale UE în aceste domenii. Ca urmare a declarației VP/ÎR din 2010 referitoare la răspunderea politică, Parlamentul participă la reuniunile comune de consultare (RCC), organizate regulat pentru a face schimb de informații cu Consiliul, Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE) și Comisia.

Parlamentul European adresează, de asemenea, întrebări și prezintă propuneri orale SEAE cu privire la PSAC, în special în timpul reuniunilor Subcomisiei SEDE. De exemplu, în ianuarie 2021, unii membri ai Subcomisiei SEDE au sugerat Comisiei să creeze o echipă ad-hoc pentru a compensa lipsa personalului pus la dispoziție de statele membre în cadrul misiunilor civile.

 

[1]A se vedea titlul V [„Dispoziții generale privind acțiunea externă a Uniunii și dispoziții speciale privind politica externă și de securitate comună (PESC)”] din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE); a se vedea, de asemenea, 5.1.1 privind politica externă a UE.

Jérôme Legrand