Cadrul financiar multianual

Până în prezent au existat șase cadre financiare multianuale (CFM), printre care și cel pentru perioada 2021-2027. Tratatul de la Lisabona a transformat CFM dintr-un acord interinstituțional într-un regulament. Adoptat pentru o perioadă de cel puțin cinci ani, un CFM trebuie să asigure faptul că cheltuielile Uniunii evoluează în mod ordonat și în limita resurselor proprii. Acesta stabilește dispoziții pe care bugetul anual al Uniunii trebuie să le respecte. Regulamentul privind CFM stabilește plafoane de cheltuieli pentru categorii mari de cheltuieli numite rubrici. După propunerile sale inițiale și în urma izbucnirii pandemiei de COVID-19, Comisia a prezentat la 27 mai 2020 un plan de redresare („NextGenerationEU”) care conținea propuneri revizuite privind CFM 2021-2027 și resursele proprii și prevedea crearea unui instrument de redresare în valoare de 750 de miliarde EUR. Pachetul a fost adoptat la 16 decembrie 2020, în urma negocierilor interinstituționale. Până la 1 ianuarie 2024, trebuie prezentate o evaluare a funcționării CFM și, după caz, propuneri de revizuire trebuie prezentate până la 1 ianuarie 2024; Parlamentul a cerut ca această dată să fie devansată.

Temei juridic

• Articolul 312 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene;
• Regulamentul (UE, Euratom) nr. 2020/2093 al Consiliului din 17 decembrie 2020 de stabilire a cadrului financiar multianual pentru perioada 2021-2027;
• Regulamentul (UE) 2020/2094 al Consiliului din 14 decembrie 2020 de instituire a unui instrument de redresare al Uniunii Europene pentru a sprijini redresarea în urma crizei provocate de COVID-19;
• Acordul Interinstituțional din 16 decembrie 2020 dintre Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană privind disciplina bugetară, cooperarea în chestiuni bugetare și buna gestiune financiară, precum și privind noile resurse proprii, inclusiv o foaie de parcurs în vederea introducerii de noi resurse proprii.

Context

În anii ’80, în relațiile dintre instituții au apărut tensiuni ca urmare a disonanței tot mai pronunțate dintre resursele disponibile și necesitățile bugetare efective. Conceptul de perspectivă financiară multianuală a fost elaborat ca o încercare de a atenua aceste tensiuni, de a întări disciplina bugetară și de a îmbunătăți execuția bugetară printr-o mai bună planificare. Primul acord interinstituțional în acest sens (AII) a fost încheiat în 1988. Acesta includea perspectivele financiare pentru perioada 1988-1992 (cunoscute și sub numele de Pachetul Delors I), care urmărea să asigure resursele necesare pentru execuția bugetară a Actului Unic European. Un nou AII a fost convenit la 29 octombrie 1993, împreună cu perspectivele financiare pentru perioada 1993-1999 (Pachetul Delors II), fapt care a permis dublarea fondurilor structurale și creșterea plafonului de resurse proprii (1.4.1). Cel de al treilea AII, care viza perspectivele financiare pentru perioada 2000-2006, cunoscut și sub numele de Agenda 2000, a fost semnat la 6 mai 1999, iar unul din principalele sale obiective a fost asigurarea resurselor necesare pentru finanțarea extinderii. Al patrulea AII, aferent perioadei 2007-2013, a fost convenit la 17 mai 2006.

Tratatul de la Lisabona a transformat CFM dintr-un acord interinstituțional într-un regulament al Consiliului, care trebuie adoptat în unanimitate și este supus aprobării Parlamentului European în cadrul unei proceduri legislative speciale. Articolul 312 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) stipulează că, pe lângă faptul că „stabilește valorile plafoanelor anuale ale alocărilor pentru angajamente pe categorii de cheltuieli și ale plafonului anual de credite pentru plăți”, CFM prevede, de asemenea, „orice alte dispoziții utile bunei desfășurări a procedurii bugetare anuale”.

Al cincilea CFM, care acoperă perioada 2014-2020, a fost primul care a înregistrat o scădere a sumelor globale în termeni reali. Așadar, una dintre condițiile prealabile impuse de Parlament pentru a accepta CFM a fost ca la jumătatea perioadei CFM să fie neapărat revizuit, lucru ce face posibilă reanalizarea nevoilor bugetare pe parcursul CFM și adaptarea acestora, dacă este necesar. Acordul a oferit și mai multă flexibilitate, printre altele, pentru ca sumele planificate să poată fi folosite în întregime și să se poată ajunge la un consens privind calea către un adevărat sistem de resurse proprii ale UE. CFM revizuit pentru perioada 2014-2020 a fost adoptat la 20 iunie 2017, prevăzându-se mai mult sprijin pentru măsurile legate de migrație, locurile de muncă și creșterea economică. Instrumentul de flexibilitate și a Rezerva pentru ajutoare de urgență au fost, și ele, întărite, permițând transferul între rubrici bugetare și exerciții al unui volum mai mare de fonduri, pentru ca Uniunea să poată reacționa la evenimente neprevăzute și la noi priorități.

Cadrul financiar multianual 2021-2027

La 2 mai 2018 Comisia a prezentat propuneri legislative privind CFM pentru perioada 2021-2027. Propunerea Comisiei se ridica la 1 134,6 miliarde EUR (la prețurile din 2018) în credite de angajament, ceea ce reprezenta 1,11 % din VNB al UE-27. Ea prevedea majorări ale fondurilor alocate gestionării frontierelor, migrației, securității, apărării, cooperării pentru dezvoltare și cercetării, printre altele. S-au propus reduceri în special de la politica de coeziune și de la politica agricolă. Se intenționa să se raționalizeze arhitectura generală (de la 58 la 37 de programe de cheltuieli), iar Comisia a propus un set de instrumente speciale în afara plafoanelor CFM pentru a îmbunătăți flexibilitatea în ceea ce privește întocmirea bugetului UE. Fondul european de dezvoltare (FED) urma să fie integrat în CFM. Comisia a propus și modernizarea componentei de venituri, cu ajutorul introducerii mai multor noi categorii de resurse proprii.

Parlamentul a adoptat rezoluții referitoare la următorul CFM pentru perioada 2021-2027 la 14 martie 2018 și la 30 mai 2018. La 14 noiembrie 2018, Parlamentul și-a prezentat mai amănunțit mandatul de negociere, în care se încadrau și amendamentele la propunerile referitoare la Regulamentul privind CFM și la AII, precum și un set complet de cifre defalcate pe rubrici și pe programe. Acesta preciza că plafonul CFM pentru angajamente ar trebui să crească de la 1,0 % din VNB (pentru UE-28) la 1,3 % din VNB (pentru UE-27), adică 1 324 de miliarde EUR (la prețurile din 2018), ceea ce reprezintă o majorare de 16,7 % față de propunerea Comisiei. Alocările pentru politica agricolă comună și pentru politica de coeziune ar trebui să rămână neschimbate în termeni reali, în timp ce ar trebui să se pună într-o mai mare măsură accentul pe mai multe priorități, printre care și Orizont Europa, Erasmus+ și LIFE; ar trebui să se creeze o nouă Garanție pentru copii (5,9 miliarde EUR) și un nou Fond pentru o tranziție energetică (4,8 miliarde EUR); finanțarea pentru agențiile descentralizate implicate în gestionarea migrației și a frontierelor ar trebui să crească de peste patru ori (la peste 12 miliarde EUR). Contribuția bugetului UE la realizarea obiectivelor climatice ar trebui să fie stabilită la minimum 25 % din cheltuielile din CFM pentru perioada 2021-2027, să fie integrată în toate domeniile de politică relevante și să ajungă la 30 % nu mai târziu de 2027. Ar trebui să se impună revizuirea CFM la jumătatea perioadei.

La 30 noiembrie 2018 și la 5 decembrie 2019 Consiliul a publicat un proiect de „cadru de negociere” (criticat de Parlament) care conținea și chestiuni orizontale și sectoriale ce țin de obicei de programele de cheltuieli supuse procedurii legislative ordinare[1]. Consiliul s-a pronunțat pentru un cuantum total al MFF de 1 087 de miliarde EUR la prețurile din 2018 (1,07 % din VNB al UE-27) în credite de angajament, cu mult sub așteptările Parlamentului.

La 10 octombrie 2019 și la 13 mai 2020, Parlamentul și-a actualizat mandatul în urma alegerilor europene și a cerut ca Comisia să prezinte o propunere de plan de urgență pentru CFM pentru a oferi o plasă de siguranță care să protejeze beneficiarii programelor Uniunii în cazul în care era necesară prelungirea CFM în curs în acel moment, având în vedere că în Consiliul European nu s-a ajuns la o înțelegere.

Între timp, la 14 ianuarie 2020, Comisia a prezentat o propunere privind Fondul pentru o tranziție justă, ca element suplimentar în pachetul de propuneri privind CFM, în cadrul Pactului verde european.

În urma crizei provocate de pandemia de COVID-19 și a efectelor grave asupra economiei ale restricțiilor de deplasare a persoanelor care au trebuit impuse, Comisia a publicat la 27 și 28 mai 2020[2] propuneri modificate privind un CFM în valoare de 1 100 de miliarde EUR și un instrument de redresare suplimentar, NextGenerationEU (NGEU)[3], în valoare de 750 de miliarde EUR (la prețurile din 2018), din care 500 de miliarde EUR sub formă de granturi și 250 de miliarde EUR sub formă de împrumuturi. Pachetul cuprindea propuneri legislative privind noi instrumente financiare, precum și modificări ale mai multor programe din următorul CFM deja propuse. Finanțarea pachetului suplimentar urma să fie asigurată prin împrumuturi de pe piețele financiare. În acest scop, Comisia a modificat și propunerea de decizie privind resursele proprii, pentru a permite împrumuturi de până la 750 de miliarde EUR. În fine, pachetul Comisiei presupunea o creștere de 11,5 miliarde EUR a plafonului angajamentelor aferente anului 2020 din CFM 2014-2020, pentru a începe mobilizarea sprijinului înainte de noul CFM.

La 21 iulie 2020, Consiliul European a adoptat concluzii[4] privind efortul de redresare (NextGenerationEU), CFM 2021-2027 și resursele proprii. A fost aprobat un efort de redresare în valoare de 750 de miliarde EUR pentru anii 2021-2023. Totuși, componenta de granturi a fost redusă de la 500 la 390 de miliarde EUR, iar componenta de împrumuturi a fost majorată de la 250 la 360 de miliarde EUR. Consiliul European a respins revizuirea în sens crescător a plafonului CFM pentru anul 2020. Plafonul general al creditelor de angajament din CFM 2021-2027 a fost stabilit la 1 074,3 miliarde EUR. În plus, concluziile au arătat că urmează să se introducă un regim de condiționalitate, pentru a proteja bugetul și instrumentul NGEU. S-a convenit să se introducă o nouă resursă proprie bazată pe deșeurile din plastic nereciclate începând cu 1 ianuarie 2021 și s-a planificat ca în decursul CFM 2021-2027 să se lucreze la introducerea altor resurse proprii care vor fi folosite pentru rambursarea anticipată a împrumuturilor din cadrul NGEU. Temeiul juridic propus al NGEU a fost articolul 122 din TFUE, care permite UE să stabilească măsuri adecvate situației economice cu majoritate calificată în Consiliu, fără implicarea Parlamentului în procedura legislativă.

Parlamentul a reacționat imediat la aceste concluzii într-o rezoluție adoptată la 23 iulie 2020, în care a numit crearea instrumentului de redresare „o mișcare istorică”, dar a regretat reducerile aplicate programelor orientate spre viitor. El a insistat asupra ideii că creșterile vizate ale sumelor propuse de Consiliul European trebuie să identifice programele ce se ocupă de climă, tranziția digitală, sănătate, tineret, cultură, infrastructură, cercetare, gestionarea frontierelor și solidaritate. În plus, a afirmat din nou că nu va aproba CFM fără un acord privind reforma sistemului de resurse proprii al UE, pentru a acoperi cel puțin costurile aferente NGEU (principal și dobânzi), astfel încât să se asigure credibilitatea și durabilitatea instrumentului. Parlamentul a mai cerut ca, în calitate de parte a autorității bugetare, să fie implicat pe deplin în instrumentul de redresare, în concordanță cu metoda comunitară.

Discuțiile trilaterale la care au participat Parlamentul, Consiliul și Comisia au început în august 2020 și s-au încheiat la 10 noiembrie 2020. Regulamentul Consiliului privind CFM 2021-2027 a fost adoptat la 17 decembrie, după aprobarea Parlamentului.

Toate cele 27 de state membre au ratificat Decizia privind resursele proprii până la 31 mai 2021, ceea ce a dat UE posibilitatea de a începe să emită obligațiuni pe piețele de capital în cadrul NGEU.

Un nou mecanism care protejează bugetul UE de încălcările principiilor statului de drept – o altă condiție stabilită de Parlament pentru a-și da aprobarea – a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2021.

Cadrul financiar multianual (UE-27) (în milioane de euro, la prețurile din 2018)

Parlamentul a putut obține mai ales următoarele:

• 15 miliarde în plus față de propunerea din iulie 2020 pentru programele emblematice: Orizont Europa, Erasmus+, „UE pentru sănătate”, InvestEU, Fondul de gestionare a frontierelor, Instrumentul de vecinătate, cooperare pentru dezvoltare și cooperare internațională (IVCDCI), Ajutor umanitar, drepturi și valori, Europa creativă;
• o foaie de parcurs obligatorie din punct de vedere juridic pentru introducerea unor noi resurse proprii ale UE;
• creșterea treptată a plafonului global pentru CFM 2021-2027 de la 1 074,3 la 1 085,3 miliarde EUR la prețurile din 2018 (explicații mai jos);
• 1 miliard de euro în plus pentru Instrumentul de flexibilitate;
• o nouă etapă procedurală („procedura de control bugetar”) pentru introducerea viitoarelor mecanisme de criză în temeiul articolului 122 din TFUE, care are potențiale implicații bugetare majore;
• implicarea Parlamentului în utilizarea veniturilor alocate externe ale NGEU, o reevaluare generală veniturilor alocate externe și a activității de împrumutare și creditare la următoarea revizuire a Regulamentului financiar, precum și a modalităților de cooperare în cadrul viitoarelor negocieri privind CFM;
• o metodologie îmbunătățită de urmărire a cheltuielilor legate de climă pentru a atinge obiectivul ca cel puțin 30 % din cheltuielile CFM/NGEU să sprijine obiectivele climatice[5];
• un nou obiectiv anual privind biodiversitatea (7,5 % în 2024 și 10 % în 2026 și 2027) și elaborarea unei metodologii de măsurare a cheltuielilor de gen;
• reforma colectării, calității și comparabilității datelor privind beneficiarii, pentru a proteja mai bine bugetul UE, inclusiv cheltuielile din NGEU.

Alte componente ale CFM 2021-2027 care corespund priorităților Parlamentului includ:

• integrarea FED în bugetul UE;
• niveluri globale de finanțare pentru agricultură și coeziune comparabile cu cele din perioada 2014-2020;
• crearea Fondului pentru o tranziție justă.

Principala sursă a majorării (11 miliarde EUR) o va reprezenta un nou mecanism pentru amenzile colectate de Uniune și care va determina alocarea automată a unor sume suplimentare programelor vizate în perioada 2022-2027. Prin urmare, plafonul general al CFM pe șapte ani va ajunge treptat la 1 085,3 miliarde EUR la prețurile din 2018, adică cu 2 miliarde EUR mai mult în termeni reali decât plafonul echivalent al CFM 2014-2020 (1 083,3 miliarde EUR în prețurile din 2018, fără Regatul Unit, cu FED). Alte suplimentări (2,5 miliarde EUR) provin din marjele rămase nealocate în limitele plafoanelor stabilite de Consiliul European. 1 miliard EUR provin din restituiri de la Facilitatea de investiții pentru țările ACP (FED) în beneficiul IVCDCI. 0,5 miliarde EUR provin din creditele dezangajate în domeniul cercetării în beneficiul programului Orizont Europa [articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul financiar].

În temeiul AII, rambursările și dobânzile aferente recuperării datoriilor urmează să fie finanțate de la bugetul UE în cadrul plafoanelor CFM pentru perioada 2021-2027, „inclusiv prin încasări suficiente din noile resurse proprii introduse după 2021”. Aceste dispoziții nu aduc însă atingere modului în care chestiunea va fi abordată în viitoarele CFM din 2028 încolo și se urmărește expres să se păstreze programele și fondurile UE.

La 22 decembrie 2021 Comisia a propus noi resurse proprii și modificarea punctuală a Regulamentului privind CFM. Parlamentul a adoptat o rezoluție provizorie referitoare la această modificare la 13 septembrie 2022. Modificarea urmărește, printre altele, să introducă un nou mecanism care să permită creșterea automată a plafoanelor începând cu 2025, astfel încât să înregistreze orice venit suplimentar generat de noile resurse proprii pentru rambursarea anticipată a datoriei din cadrul NGEU.

Comisia a afirmat că va prezenta o evaluare a funcționării CFM până la 1 ianuarie 2024[6] și, dacă este cazul, va face propuneri de revizuire. În comunicarea sa din 18 mai 2022 privind sprijinirea și reconstrucția Ucrainei, Comisia a afirmat că „nevoile neprevăzute create de războiul din Europa depășesc cu mult mijloacele disponibile în actualul cadru financiar multianual”.

Regulamentul (UE, Euratom) 2022/2496 al Consiliului a modificat CFM în cadrul unui pachet adoptat de Parlament la 24 noiembrie 2022 printr-o procedură de urgență. Acesta extinde acoperirea bugetară aplicabilă în prezent împrumuturilor acordate statelor membre la împrumuturile aferente asistenței macrofinanciare acordate Ucrainei pentru exercițiile 2023 și 2024: în caz de neîndeplinire a obligațiilor de plată, sumele necesare vor fi mobilizate peste plafoanele CFM, până la limitele plafonului resurselor proprii (din așa-numitul spațiu de manevră). În 2023 se va acorda Ucrainei asistență macrofinanciară în valoare totală de 18 miliarde EUR.

La 19 mai 2022 Parlamentul a solicitat o propunere legislativă pentru o revizuire cuprinzătoare a CFM cât mai curând posibil și nu mai târziu de primul trimestru al anului 2023. Pentru a stabili agenda, la 15 decembrie 2022 Parlamentul a adoptat o rezoluție pe tema „Extinderea cadrului financiar multianual 2021-2027:un buget al UE rezilient, adaptat noilor provocări”, în care își prezintă principalele cerințe:

• suficientă flexibilitate și capacitate de răspuns la situații de criză;
• resurse suplimentare pentru a finanța noi obiective politice ambițioase sau pentru a compensa subfinanțarea existentă;
• plasarea rambursării datoriei NGEU peste plafoanele de cheltuieli pentru a reduce presiunea exercitată de creșterea ratelor dobânzii, a menține programele și a crea marja de manevră necesară pentru ca bugetul să poată interveni acolo unde este necesar.

Pentru mai multe informații pe această temă, vă rugăm să consultați site-ul Comisiei pentru bugete.

 

Alix Delasnerie

04-2023