Politica de mediu: principii generale și cadrul de bază

Politica de mediu europeană se bazează pe principiile precauției, prevenirii și corectării poluării la sursă și pe principiul „poluatorul plătește”. Programele multianuale de acțiune pentru mediu stabilesc cadrul pentru viitoarele acțiuni în toate domeniile politicii de mediu. Ele sunt integrate în strategiile orizontale și sunt luate în considerare în negocierile internaționale în materie de mediu. Politica de mediu a început recent să ocupe un loc central în procesul de elaborare a politicilor UE, Comisia Europeană lansând Pactul verde european ca principal motor al strategiei sale de creștere economică.

Temei juridic

Articolul 11 și articolele 191-193 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE). UE are competența de a acționa în toate domeniile politicii de mediu, precum poluarea aerului și a apei, gestionarea deșeurilor și schimbările climatice. Sfera de aplicare a competenței sale este limitată de principiul subsidiarității și de cerința unanimității în Consiliu în ceea ce privește aspecte de natură fiscală, amenajarea teritoriului, utilizarea terenurilor, gestionarea cantitativă a resurselor de apă, alegerea surselor de energie și structura aprovizionării cu energie.

Origini și evoluție

Bazele politicii de mediu a UE au fost puse în cadrul Consiliului European de la Paris din 1972, unde (în urma primei conferințe ONU privind mediul) șefii de stat sau de guvern au declarat că este nevoie de o politică comunitară de mediu care să însoțească expansiunea economică și au solicitat un program de acțiune. Actul Unic European din 1987 a introdus un nou titlu, „Mediul”, care a oferit primul temei juridic pentru o politică de mediu comună care are drept obiective conservarea calității mediului, protejarea sănătății umane și asigurarea unei utilizări raționale a resurselor naturale. Revizuirile ulterioare ale tratatului au consolidat angajamentul Uniunii față de protecția mediului și rolul Parlamentului European în dezvoltarea acesteia. Prin Tratatul de la Maastricht (1993), mediul a devenit oficial un domeniu de politică al UE, s-a introdus procedura de codecizie, iar votul cu majoritate calificată în Consiliu a devenit regulă generală. Tratatul de la Amsterdam (1999) a stabilit obligația de a integra protecția mediului în toate politicile sectoriale ale UE, în vederea promovării dezvoltării sustenabile. În Tratatul de la Lisabona (2009), „combaterea schimbărilor climatice” a devenit un obiectiv specific, la fel ca dezvoltarea sustenabilă în relațiile cu țările terțe. Prin Tratatul de la Lisabona, UE a căpătat, de asemenea, personalitate juridică, ceea ce îi permite să încheie acorduri internaționale.

Principii generale

Politica de mediu europeană se bazează pe principiile precauției, prevenirii și corectării poluării la sursă și pe principiul „poluatorul plătește”. Principiul precauției este un instrument de gestionare a riscurilor care poate fi invocat atunci când există o incertitudine științifică cu privire la un posibil risc la adresa sănătății umane sau a mediului, provenit dintr-o anumită acțiune sau politică. De exemplu, dacă apar incertitudini cu privire la posibilele efecte periculoase ale unui produs și dacă, în urma unei evaluări științifice obiective, ele persistă, pot fi date instrucțiuni pentru oprirea distribuției produsului sau eliminarea sa de pe piață. Astfel de măsuri trebuie să fie nediscriminatorii și proporționale și trebuie revizuite imediat ce există informații științifice suplimentare.

Principiul „poluatorul plătește” este pus în aplicare prin intermediul Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător, care vizează să prevină sau să remedieze daunele aduse mediului, și anume, speciilor sau habitatelor naturale protejate, apei și solului. Operatorii care desfășoară anumite activități profesionale, precum transportul de substanțe periculoase sau activități care presupun evacuări în apă, trebuie să ia măsuri preventive în cazul unui pericol iminent pentru mediu. Dacă s-au produs deja pagube, operatorii sunt obligați să adopte măsurile adecvate pentru remedierea acestora și să suporte cheltuielile aferente. Domeniul de aplicare al Directivei a fost extins de trei ori pentru a include gestionarea deșeurilor extractive, funcționarea siturilor geologice de stocare și, respectiv, siguranța activităților petroliere și gaziere offshore.

În plus, de când a apărut pentru prima dată în urma unei inițiative a Consiliului European de la Cardiff din 1998, integrarea preocupărilor legate de mediu în alte domenii de politică ale UE a devenit un concept important în politicile europene. În ultimii ani, integrarea politicii de mediu a înregistrat progrese semnificative, de exemplu, în domeniul politicii energetice, cum s-a văzut în dezvoltarea în paralel a pachetului energie/climă al UE sau în Foaia de parcurs pentru trecerea la o economie competitivă cu emisii scăzute de dioxid de carbon până în 2050.

În decembrie 2019, Comisia a lansat Pactul verde european, care ar trebui să contribuie la orientarea politicilor UE către transformarea Europei în primul continent neutru climatic din lume.

Cadrul de bază

A. Programele de acțiune pentru mediu

Începând din 1973, Comisia elaborează programe de acțiune pentru mediu (PAM) multianuale, care stabilesc viitoarele propuneri legislative și obiective pentru politica de mediu a UE. În mai 2022, a intrat în vigoare cel de-al optulea PAM ca agendă comună a UE convenită pe cale juridică pentru politica de mediu până la sfârșitul anului 2030.

Programul reafirmă angajamentul UE față de viziunea din cel de-al șaptelea PAM pentru 2050: asigurarea unei bune calități a vieții pentru toți, respectând totodată limitele planetei.

Noul program sprijină obiectivele de mediu și climatice ale Pactului verde european și se bazează pe acestea și oferă un cadru care să permită realizarea a șase obiective prioritare:

• atingerea obiectivului pentru 2030 de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră și obținerea neutralității climatice până în 2050;
• creșterea capacității de adaptare, consolidarea rezilienței și reducerea vulnerabilității la schimbările climatice;
• promovarea unui model de creștere regenerativă, decuplarea creșterii economice de utilizarea resurselor și degradarea mediului și accelerarea tranziției către o economie circulară;
• urmărirea obiectivului zero poluare, inclusiv pentru aer, apă și sol și protejarea sănătății și a calității vieții europenilor;
• protejarea, conservarea și refacerea biodiversității și îmbunătățirea capitalului natural, în special a aerului, apei și solului și a ecosistemelor forestiere, de apă dulce, de zonă umedă și marine;
• reducerea presiunilor asupra climei și mediului legate de producție și consum, în special în domeniile energiei, dezvoltării industriale, clădirilor și infrastructurii, mobilității și sistemului alimentar.

B. Strategii orizontale

UE a introdus prima sa strategie de dezvoltare durabilă (SDD) în 2001, incluzând astfel o dimensiune de mediu în Strategia de la Lisabona. Ca răspuns la Agenda 2030 pentru dezvoltare durabilă, adoptată în cadrul Adunării Generale a Organizației Națiunilor Unite din septembrie 2015, Comisia a publicat în 2016 o comunicare intitulată „Următorii pași către un viitor european durabil - Acțiunea europeană pentru durabilitate”, prezentând modul în care pot fi integrate obiectivele de dezvoltare durabilă (ODD) în prioritățile de politică ale UE.

În ianuarie 2019, Comisia a prezentat un document de reflecție privind ODD intitulat „Către o Europă durabilă până în 2030”;acesta prezintă trei scenarii pentru viitor. Parlamentul European și-a exprimat sprijinul pentru scenariul care merge cel mai departe și care propune orientarea tuturor acțiunilor UE și ale statelor membre prin definirea unor ținte specifice de punere în aplicare a ODD, propunerea de rezultate concrete pentru 2030 și instituirea unui mecanism de raportare și monitorizare a progreselor legate de ODD.

În 2011, UE și-a adoptat strategia în domeniul biodiversității pentru 2020, care reflecta angajamentele asumate în cadrul Convenției ONU privind diversitatea biologică (CBD), principalul acord internațional privind biodiversitatea, la care UE este parte. Ca o contribuție la discuțiile privind un cadru mondial post-2020 pentru biodiversitate (Conferința ONU din 2022 privind biodiversitatea - COP15), în mai 2020, Comisia și-a prezentat Strategia privind biodiversitatea pentru 2030 ca un plan cuprinzător, ambițios și pe termen lung de protejare a naturii și de inversare a degradării ecosistemelor. În iunie 2021, Parlamentul European a aprobat această strategie și a făcut și alte sugestii pentru consolidarea sa.

În cadrul Pactului verde european, în mai 2020, Comisia Europeană a prezentat Strategia „De la fermă la consumator”, care urmărește să asigure sisteme alimentare echitabile, sănătoase și ecologice. Parlamentul European a aprobat în mare măsură viziunea și obiectivele acestei strategii în octombrie 2021.

C. Cooperarea internațională în domeniul mediului

UE are un rol fundamental în negocierile internaționale în domeniul mediului. UE este parte la numeroase acorduri mondiale, regionale sau subregionale în domeniul mediului, care vizează o gamă largă de chestiuni, printre care protecția naturii și biodiversitatea, schimbările climatice și poluarea transfrontalieră a aerului sau a apei. UE a contribuit la elaborarea mai multor acorduri internaționale majore adoptate în 2015 la nivelul ONU, cum ar fi Agenda 2030 pentru dezvoltare durabilă (care include cele 17 ODD mondiale și cele 169 de ținte aferente), Acordul de la Paris privind schimbările climatice și Cadrul de la Sendai pentru reducerea riscurilor de dezastre. În același an, Uniunea a devenit parte la Convenția privind comerțul internațional cu specii ale faunei și florei sălbatice pe cale de dispariție (CITES).

D. Evaluarea impactului asupra mediului și participarea publicului

Anumite proiecte (private sau publice) care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului, de exemplu, construirea unei autostrăzi sau a unui aeroport, fac obiectul unei evaluări a impactului asupra mediului (EIM). De asemenea, o serie de planuri și programe publice (de exemplu, privind utilizarea terenurilor, transporturile, energia, deșeurile sau agricultura) fac obiectul unui proces similar care poartă denumirea de evaluare strategică de mediu (SEA). În cazul acesteia, aspectele ecologice sunt deja integrate în etapa de planificare, iar posibilele consecințe sunt avute în vedere înainte de aprobarea sau autorizarea unui proiect, pentru a se asigura un nivel ridicat de protecție a mediului. În ambele situații, consultarea publicului reprezintă un aspect fundamental. Acest lucru se datorează Convenției de la Aarhus, un acord multilateral de mediu sub egida Comisiei Economice pentru Europa a Organizației Națiunilor Unite (CEE-ONU), care a intrat în vigoare în 2001 și la care UE și toate statele sale membre sunt părți. Convenția garantează publicului trei drepturi: participarea publicului la luarea deciziilor în probleme de mediu, accesul la informațiile referitoare la mediu deținute de autoritățile publice (de exemplu, privind starea mediului sau starea sănătății oamenilor atunci când este afectată de starea mediului) și accesul la justiție în cazul încălcării celorlalte două drepturi.

E. Punerea în aplicare, asigurarea respectării și monitorizarea

Legislația UE în domeniul mediului a fost elaborată începând cu anii 1970. În prezent, sunt în vigoare câteva sute de directive, regulamente și decizii în acest domeniu. Însă eficacitatea politicii europene de mediu este determinată în mare parte de punerea sa în aplicare la nivel național, regional și local, iar aplicarea defectuoasă și neasigurarea cum se cuvine a respectării reprezintă în continuare o problemă majoră. Monitorizarea - atât a stării mediului, cât și a nivelului de aplicare a legislației UE în domeniul mediului - este fundamentală.

Pentru a contracara diferențele mari dintre statele membre în ceea ce privește punerea în aplicare, Parlamentul European și Consiliul au adoptat în 2001 criterii minime (neobligatorii) pentru inspecțiile de mediu. Pentru a îmbunătăți asigurarea respectării legislației UE în domeniul mediului, statele membre trebuie să prevadă sancțiuni penale eficace, proporționale și cu efect de descurajare pentru cele mai grave infracțiuni în domeniul mediului. Printre acestea se numără, de exemplu: evacuarea sau eliberarea ilegală de substanțe în aer, apă sau sol, comerțul ilegal cu specii ale faunei și florei sălbatice, comerțul ilegal cu substanțe care afectează stratul de ozon și transportul ilicit sau deversarea ilicită de deșeuri. Rețeaua Uniunii Europene pentru punerea în aplicare și respectarea legislației din domeniul mediului (IMPEL) este o rețea internațională a autorităților din domeniul mediului din statele membre ale UE, statele în curs de aderare și statele candidate, precum și din Norvegia, creată pentru a îmbunătăți asigurarea aplicării prin furnizarea unei platforme pentru schimbul de idei și de bune practici între factorii de decizie politică, inspectorii de mediu și responsabilii cu asigurarea respectării.

În mai 2016, Comisia a lansat evaluarea punerii în aplicare a politicilor de mediu, un nou instrument conceput să contribuie la punerea în aplicare pe deplin a legislației UE din domeniul mediului, care este strâns legat de verificarea adecvării (Programul privind o reglementare adecvată și funcțională - REFIT) obligațiilor de monitorizare și raportare în temeiul legislației UE existente, în vederea simplificării sale și a reducerii costurilor.

În 1990, a fost înființată Agenția Europeană de Mediu (AEM), cu sediul la Copenhaga, pentru sprijinirea dezvoltării, punerii în aplicare și evaluării politicii de mediu și pentru informarea publicului larg pe această temă. În 2020, Agenția a publicat cel de-al șaselea raport privind starea mediului, care analizează starea mediului și perspectivele în acest sens în Europa.

De asemenea, UE administrează Programul european de observare a Pământului (Copernicus), care furnizează date de observare prin satelit privind terenurile, mediul marin, atmosfera și schimbările climatice. În ceea ce privește poluanții eliberați în aer, apă și sol, Registrul European al Poluanților Emiși și Transferați (E-PRTR) furnizează date esențiale referitoare la mediu de la peste 30 000 de instalații industriale din UE.

Rolul Parlamentului European

Parlamentul European are un rol major în formularea legislației UE în domeniul mediului. În cea de-a opta legislatură, Parlamentul s-a ocupat de acte legislative care decurg din planul de acțiune pentru economia circulară (privind deșeurile, bateriile, vehiculele scoase din uz, depozitarea deșeurilor etc.), de chestiuni legate de schimbările climatice (ratificarea Acordului de la Paris, partajarea eforturilor, contabilizarea exploatării terenurilor, schimbarea destinației terenurilor și silvicultura în cadrul angajamentelor UE în materie de schimbări climatice, reforma sistemului de comercializare a certificatelor de emisii etc.) și altele.

Parlamentul a recunoscut în mod repetat că este nevoie ca o mai bună punere în aplicare să devină o prioritate-cheie. Într-o rezoluție pe tema „optimizarea avantajelor obținute de pe urma măsurilor UE în domeniul mediului: creșterea încrederii prin ameliorarea cunoștințelor și a capacității de reacție”, Parlamentul a criticat nivelul nesatisfăcător al punerii în aplicare a legislației în domeniul mediului în statele membre și a prezentat o serie de recomandări pentru o punere în aplicare mai eficientă, precum diseminarea celor mai bune practici între statele membre și între autoritățile regionale și locale. În cursul celei de-a noua legislaturi, Parlamentul European a jucat un rol-cheie în discutarea propunerilor prezentate de Comisia Europeană în cadrul Pactului verde european, atât prin răspunsul la propuneri, cât și prin indicarea direcțiilor în care dorește să vadă noi obiective ambițioase și acțiuni. În octombrie 2021, Parlamentul a adoptat Regulamentul Aarhus modificat, negociat cu statele membre în vederea extinderii accesului la informații, a participării publicului la luarea deciziilor și a accesului la justiție în probleme de mediu.

 

Christian Kurrer

12-2022