„Guvernanța economică” este un concept care se referă la sistemul de instituții și proceduri ce realizează obiectivele UE din domeniul economic, și anume coordonarea politicilor economice pentru a promova progresul economic și social al UE și al cetățenilor săi. Criza economică, financiară și bugetară care a izbucnit în 2008 a demonstrat că UE avea nevoie de un model de guvernanță economică mai eficace decât coordonarea economică și bugetară aplicată până în acel moment. Printre evoluțiile curente din domeniul guvernanței economice se numără atât coordonarea și supravegherea consolidate a politicilor bugetare și macroeconomice, cât și instituirea unui cadru robust pentru gestionarea crizelor financiare.

Temei juridic

  • Articolul 3 din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE);
  • Articolele 2-5, 119-144 și 282-284 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE);
  • Dintre protocoalele anexate la TFUE: Protocolul nr. 12 privind procedura aplicabilă deficitelor excesive, Protocolul nr. 13 privind criteriile de convergență și Protocolul nr. 14 privind Eurogrupul.

Obiective

A. Dispozițiile din tratate

În preambulul TUE se afirmă că statele membre sunt hotărâte „să-și consolideze economiile naționale, să asigure convergența acestora, precum și să stabilească o uniune economică și monetară [...]”.

Articolul 3 din TUE prevede că Uniunea „acționează pentru dezvoltarea durabilă a Europei, întemeiată pe o creștere economică echilibrată și pe stabilitatea prețurilor, pe o economie socială de piață cu grad ridicat de competitivitate, care tinde spre ocuparea deplină a forței de muncă și spre progres social”.

Articolele 2, 5 și 119 din TFUE reprezintă temeiul coordonării economice: acestea impun statelor membre să își considere politicile economice drept o chestiune de interes comun și să le coordoneze îndeaproape. Domeniile și formele coordonării sunt descrise la articolul 121, care stabilește procedura privind recomandările privind politicile, atât cele generale (orientări generale ale politicilor economice), cât și cele specifice fiecărei țări, și la articolul 126, care descrie procedura ce trebuie urmată în caz de deficit public excesiv (2.6.6).

Articolele 136-138 stabilesc dispoziții specifice pentru statele membre a căror monedă este euro, impunându-le acestora să își consolideze coordonarea și supravegherea disciplinei bugetare și a politicilor economice.

Mai mult, titlul IX privind ocuparea forței de muncă prevede că politicile de ocupare a forței de muncă trebuie să fie coordonate și coerente cu politicile economice definite în orientările generale (articolul 146) (2.3.3).

B. Domenii care fac obiectul guvernanței economice

Criza economică, financiară și bugetară care a izbucnit în 2008 a demonstrat că dezechilibrele financiare, bugetare și macroeconomice sunt strâns interconectate, nu doar în cadrul economiilor naționale, ci și la nivelul UE, și într-o măsură cu atât mai mare în cazul țărilor membre ale zonei euro. Prin urmare, sistemul consolidat de guvernanță economică instituit în 2011 și aflat în curs de dezvoltare vizează mai multe domenii economice, printre care politicile fiscale, aspectele macroeconomice, gestionarea crizelor, supravegherea macrofinanciară și investițiile.

Realizări

A. Coordonarea economică până în 2011

Până în 2011, coordonarea politicii economice s-a bazat în principal pe consens, fără să existe dispoziții care produc efecte juridice, cu excepția cadrului politicii bugetare definit în Pactul de stabilitate și de creștere (PSC) (2.6.6). Sfera coordonării economice era amplă și, în funcție de gradul de obligativitate al acordului de cooperare, puteau fi realizate diferite forme de cooperare. Două exemple de coordonare sunt:

  • coordonarea ca instrument de gestionare a crizelor, de exemplu Mecanismul european de stabilizare financiară instituit în mai 2010;
  • delegarea unei politici, prin care autoritatea deplină asupra unei politici poate fi delegată unei singure instituții (exemplele includ politica monetară (2.6.3) și politica în domeniul concurenței (2.6.12), delegate Băncii Centrale Europene (BCE) și, respectiv, Comisiei).

B. Guvernanța economică începând din 2011

Criza financiară și economică din 2008-2012 a scos la iveală probleme fundamentale și tendințe neviabile din multe țări europene și a arătat și că între economiile din UE există o interdependență clară. Pentru a soluționa aceste probleme și a stimula în viitor creșterea economică și crearea de locuri de muncă, s-a considerat că este necesară o mai bună coordonare a politicilor economice în întreaga UE. În acest scop, sistemul de organisme și proceduri din domeniul coordonării economice existent în UE a fost revizuit și consolidat: începând cu 2011 au fost adoptate mai multe acte legislative și au fost înființate noi instituții.

1. Supravegherea economică și bugetară consolidate și coordonarea acestora în cadrul semestrului european

Guvernanța consolidată include: un nou model de lucru sincronizat – semestrul european – pentru a discuta și a coordona prioritățile economice și bugetare; o supraveghere mai strictă a politicilor bugetare la nivelul UE, ca parte a Pactului de stabilitate și de creștere (2.6.6); noi instrumente pentru abordarea dezechilibrelor macroeconomice (2.6.7) și a situației statelor membre care se confruntă cu dificultăți financiare (2.6.8).

Semestrul european reprezintă un ciclu anual în care politicile bugetare, macroeconomice și structurale ale statelor membre sunt coordonate pentru a permite statelor membre să țină cont de orientările UE într-un stadiu timpuriu al procedurilor lor bugetare naționale și în alte aspecte ale elaborării politicilor economice. Scopul acestuia este să asigure că toate politicile sunt analizate și evaluate împreună și că sunt incluse și domeniile politice care, anterior, nu făceau în mod sistematic obiectul supravegherii economice – cum ar fi dezechilibrul macroeconomic și aspectele legate de sectorul financiar. Principalele etape ale semestrului european

  • La finalul perioadei de toamnă, Comisia prezintă strategia anuală privind creșterea durabilă prin care stabilește care sunt prioritățile UE pentru anul următor în materie de politici economice, bugetare și în domeniul muncii și în privința altor reforme necesare pentru stimularea creșterii economice și a creării de locuri de muncă. Comisia propune recomandări specifice pentru zona euro în ansamblul său, ulterior dezbătute de Consiliul Uniunii Europene (în continuare „Consiliul”) și aprobate de Consiliul European din primăvară. Comisia publică și Raportul privind mecanismul de alertă (RMA), care identifică statele membre cu potențiale dezechilibre macroeconomice.
  • În aprilie, statele membre își prezintă planurile de asigurare a solidității finanțelor publice (programe de stabilitate sau de convergență – PSC), precum și planurile de reforme și măsurile care să asigure progresul în vederea realizării unei creșteri economice inteligente, durabile și favorabile incluziunii (programe naționale de reformă – PNR). Prezentarea coordonată a acestor documente permite luarea în considerare a complementarităților și a efectelor de propagare între politicile bugetare și cele structurale.
  • În luna mai, Comisia evaluează PNR și PSC, inclusiv corectarea posibilelor dezechilibre macroeconomice. Pe baza acestor evaluări, Comisia propune recomandări specifice fiecărei țări (CSR), care sunt apoi discutate de diferitele formațiuni ale Consiliului.
  • În iunie/iulie, Consiliul European aprobă aceste CSR, care sunt oficial adoptate de Consiliu în iulie, încheind astfel ciclul anual al semestrului european la nivelul UE.

Primul semestru european a fost pus în aplicare în 2011. Discuțiile de la nivelul UE referitoare la politica fiscală, dezechilibrele macroeconomice, aspectele legate de sectorul financiar și reformele structurale de stimulare a creșterii economice au loc în comun în timpul semestrului european și înainte ca guvernele să își elaboreze proiectele de buget pentru exercițiul următor și să le supună dezbaterii parlamentare la nivel național. Înainte de finalizarea bugetelor, statele membre din zona euro transmit proiectele lor de buget Comisiei, care le avizează, și Eurogrupului, care le evaluează.

2. Ca măsură menită să remedieze problemele sectorului financiar, UE a promovat uniunea bancară (2.6.5) prin noi norme și instituții (mecanismul unic de supraveghere, mecanismul unic de rezoluție, autoritățile europene de supraveghere), pentru a preveni crizele și a asigura faptul că actorii financiari sunt reglementați și supravegheați în mod corespunzător.

3. Ca urmare a crizelor economice și financiare, mai multe state membre s-au confruntat cu dificultăți grave în ceea ce privește stabilitatea lor financiară sau sustenabilitatea finanțelor publice și, prin urmare, au solicitat asistență financiară (2.6.8). Uniunea Europeană a reacționat prin instituirea mai multor mecanisme, inclusiv a Mecanismului european de stabilizare financiară, a Fondului european de stabilitate financiară (FESF), a Mecanismului european de stabilitate (MES), precum și prin adoptarea unei legislații care stabilește dispoziții privind condiționalitatea macroeconomică aferentă împrumuturilor acordate statelor membre în cauză (Regulamentul (UE) nr. 472/2013). FESF și MES au fost înființate prin tratate speciale în afara tratatelor Uniunii Europene și sunt conduse de un consiliu format din miniștrii de finanțe ai statelor membre din zona euro.

C. Posibila evoluție în viitor a uniunii economice și monetare

Odată ce criza economică și financiară a fost depășită, UE a stabilit un proces menit să consolideze arhitectura UEM. Procesul se bazează pe Raportul celor cinci președinți privind finalizarea uniunii economice și monetare a Europei din 2015, care s-a axat pe patru aspecte principale:

  • o uniune economică veritabilă
  • o uniune financiară
  • o uniune fiscală
  • o uniune politică.

Aceste patru uniuni sunt strict corelate și ar urma să se dezvolte în paralel. Raportul a fost urmat de o serie de comunicări, propuneri și măsuri, iar dezbaterea este încă în curs.

În conformitate cu legislația relevantă, Comisia a lansat, în februarie 2020, o revizuire a cadrului de guvernanță actual, inclusiv o dezbatere publică privind măsura în care diferitele elemente de supraveghere introduse sau modificate prin reformele din 2011 și 2013 au fost eficace în atingerea obiectivelor-cheie, și anume:

  • asigurarea sustenabilității finanțelor publice și a creșterii, precum și evitarea dezechilibrelor macroeconomice;
  • asigurarea unui cadru de supraveghere integrat care să permită o coordonare mai strânsă a politicilor economice; special în zona euro; precum și
  • promovarea convergenței performanței economice între statele membre.

În octombrie 2021, Comisia a relansat revizuirea cadrului printr-o consultare publică privind eventuale căi de reformă. Raportul în rezumat privind consultarea a fost publicat în mai 2022. Comisia a prezentat o comunicare care stabilește principiile directoare de reformă în noiembrie 2022, înainte de a-și prezenta propunerile legislative la 26 aprilie 2023.

Reforma propusă urmărește să echilibreze necesitatea de a reduce nivelurile datoriei publice cu sprijinirea creșterii durabile. Totodată, încearcă să îmbunătățească respectarea cadrului și integrarea sa la nivel național, permițând statelor membre să negocieze traiectorii de ajustare bugetară specifice fiecărei țări, axate pe obiectivele de reducere a datoriei pe termen mediu. În plus, angajamentul față de programele de investiții și de reformă ar permite statelor membre să extindă durata programului lor de ajustare pentru o traiectorie mai graduală de reducere a datoriei. Mecanismul de sancțiuni și inițierea de proceduri de deficit excesiv bazate pe datorie au fost și ele modificate pentru a permite o aplicare mai ușoară.

Se poartă încă discuții privind viitorul uniunii bancare. În aprilie 2023 Comisia a prezentat propuneri de reformare a actualului cadru de gestionare a crizelor bancare și de garantare a depozitelor în Europa, pentru a remedia deficiențele întâmpinate în cazuri de faliment al băncilor mijlocii și mai mici și pentru a îmbunătăți protecția deponenților. Dezbaterea privind posibila instituire a unui sistem european de garantare a depozitelor – așa-numitul al treilea pilon al uniunii bancare – rămâne în prezent blocată.

O reformă a Tratatului privind MES, care ar trebui să își extindă setul de instrumente și să instituie un mecanism de sprijin pentru Fondul unic de rezoluție, a fost convenită la sfârșitul anului 2021, dar nu a intrat încă în vigoare, în așteptarea ratificării de către Italia.

D. Participanții

Consiliul European stabilește priorități politice coordonate și orientări la cel mai înalt nivel. Consiliul adoptă recomandări și decizii, pe baza propunerilor formulate de Comisie. Comisia este responsabilă cu elaborarea de recomandări și decizii și cu evaluarea punerii lor în aplicare. Statele membre sunt responsabile cu rapoartele naționale, schimbul de informații și punerea în aplicare a recomandărilor și Deciziilor adoptate de Consiliu. Eurogrupul (alcătuit din miniștrii de finanțe din statele membre care au adoptat euro ca monedă) discută probleme legate de UEM și gestionează MES. BCE participă la discuțiile Eurogrupului, atunci când este vizată politica monetară sau politica privind cursul de schimb. Comitetul economic și financiar emite avize și pregătește activitatea Consiliului, la fel ca Grupul de lucru Eurogrup și Comitetul pentru politică economică.

Rolul Parlamentului European

Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Parlamentul European a devenit colegiuitor în domeniul stabilirii normelor privind supravegherea multilaterală (articolul 121 alineatul (6) din TFUE).

Actele legislative care reglementează guvernanța economică au pus bazele dialogului economic. Pentru a consolida dialogul dintre instituțiile Uniunii, în special dintre Parlamentul European, Consiliu și Comisie, precum și pentru a asigura o mai mare transparență și responsabilitate, comisiile competente din Parlamentul European pot invita Președintele Consiliului, Comisia, Președintele Consiliului European sau Președintele Eurogrupului să se prezinte pentru a discuta deciziile luate sau pentru a-și prezenta activitățile în contextul semestrului european. În cadrul acestui dialog, Parlamentul poate da posibilitatea de a participa la un schimb de opinii și statelor membre care fac obiectul unei decizii a Consiliului în temeiul procedurii aplicabile deficitelor excesive sau al procedurii de dezechilibru excesiv.

În cadrul semestrului european, Parlamentul își exprimă opinia cu privire la strategia anuală privind creșterea durabilă în cadrul unor rezoluții specifice, ținând seama și de contribuțiile prezentate în cadrul reuniunii desfășurate în săptămâna parlamentară având ca temă semestrul european, organizată la începutul anului și la care participă parlamentele naționale. La sfârșitul toamnei, Parlamentul își exprimă avizul cu privire la ciclul semestrului european în curs (inclusiv recomandările specifice fiecărei țări, astfel cum au fost adoptate de Consiliu).

Parlamentul promovează implicarea parlamentelor naționale prin intermediul reuniunilor anuale cu membrii comisiilor competente din cadrul acestor parlamente. Mai mult, în conformitate cu dispozițiile juridice și politice ale fiecărui stat membru, parlamentele naționale ar trebui să se implice în mod adecvat în semestrul european și în pregătirea programelor de stabilitate sau de convergență și a programelor naționale de reformă, pentru a spori transparența și gradul de asumare a deciziilor adoptate, precum și răspunderea pentru acestea.

Parlamentul European și-a exprimat vederile cu privire la posibila evoluție a UEM în mai multe rezoluții, mai ales în rezoluția referitoare la revizuirea cadrului legislativ macroeconomic; rezoluția sa referitoare la capacitatea bugetară pentru zona euro; În rezoluția sa referitoare la posibile evoluții și ajustări ale structurii instituționale actuale a Uniunii Europene, precum și în rezoluția sa referitoare la îmbunătățirea funcționării Uniunii Europene valorificând potențialul Tratatului de la Lisabona.

 

Samuel De Lemos Peixoto / GIACOMO LOI