Rámec fiškálnych politík EÚ

Na zabezpečenie stability hospodárskej a menovej únie je potrebný silný rámec na to, aby sa v čo najväčšom rozsahu zabránilo neudržateľným verejným financiám. Reforma (súčasť tzv. balíka šiestich legislatívnych aktov), ktorou sa mení Pakt stability a rastu (PSR), nadobudla platnosť koncom roka 2011. Ďalšia reforma v tejto oblasti politiky – medzivládna Zmluva o stabilite, koordinácii a správe v hospodárskej a menovej únii vrátane fiškálnej dohody – nadobudla platnosť začiatkom roka 2013. Okrem toho, nariadenie o posudzovaní vnútroštátnych návrhov rozpočtu (súčasť tzv. balíka dvoch legislatívnych aktov) nadobudlo účinnosť v máji 2013.

Právny základ

  • Články 3, 119 – 144, 136, 219 a 282 – 284 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ).
  • Protokol č. 12 (o postupe pri nadmernom deficite) a protokol č. 13 (o konvergenčných kritériách) k zmluvám.

Ciele

Cieľom štruktúry fiškálnej politiky v Európskej únii je vybudovať pevný a účinný rámec pre koordináciu a dohľad nad fiškálnymi politikami členských štátov. Reformy právneho rámca v rokoch 2011 až 2013 sú priamou reakciou na krízu štátneho dlhu, ktorá zvýraznila potrebu prísnejších pravidiel so zreteľom na účinky presahovania týkajúce sa neudržateľných verejných financií v rámci eurozóny. Revidovaný rámec preto čerpá zo skúseností vyplývajúcich z počiatočných chýb návrhu európskej menovej únie a snaží sa posilniť vedúcu zásadu zdravých verejných financií, ktorá je zakotvená v článku 119 ods. 3 ZFEÚ.

Dosiahnuté výsledky

A. Pakt stability a rastu

Primárne právne predpisy EÚ poskytujú hlavný právny základ pre PSR v článkoch 121 (mnohostranný dohľad) a 126 (postup pri nadmernom deficite) ZFEÚ a protokole č. 12 o postupe pri nadmernom deficite. V sekundárnych právnych predpisoch EÚ sa podrobnejšie stanovuje spôsob vykonávania pravidiel a postupov uvedených v ZFEÚ. Prvý balík o správe hospodárskych záležitostí (tzv. balík šiestich legislatívnych aktov) nadobudol účinnosť 13. decembra 2011 a reformujú a menia sa ním pravidlá PSR. Zmenený PSR poskytuje hlavné nástroje na dohľad nad fiškálnymi politikami členských štátov (preventívna časť) a na nápravu nadmerných deficitov (nápravná časť). Pakt vo svojej súčasnej podobe obsahuje tieto opatrenia:

  • nariadenie Rady (ES) č. 1466/97 zo 7. júla 1997 o posilnení dohľadu nad stavmi rozpočtov a o dohľade nad hospodárskymi politikami a ich koordinácii zmenené a doplnené nariadením Rady (ES) č. 1055/2005/ES z 27. júna 2005 a nariadením (EÚ) č. 1175/2011 zo 16. novembra 2011; toto nariadenie tvorí preventívnu časť,
  • nariadenie Rady (ES) č. 1467/97 zo 7. júla 1997 o urýchľovaní a objasňovaní vykonania postupu pri nadmernom schodku zmenené a doplnené nariadením Rady (ES) č. 1056/2005 z 27. júna 2005 a nariadením Rady (EÚ) č. 1177/2011 z 8. novembra 2011; toto nariadenie tvorí nápravnú časť,
  • nariadenie (EÚ) č. 1173/2011 zo 16. novembra 2011 o účinnom presadzovaní rozpočtového dohľadu v eurozóne,

okrem toho „kódex správania“, ktorý predstavuje stanovisko Hospodárskeho a finančného výboru (výboru Rady pre hospodárske a finančné záležitosti), obsahuje špecifikácie vykonávania Paktu stability a rastu a usmernenia k forme a obsahu programov stability a konvergenčných programov. Hoci je „kódex správania“ formálne pod úrovňou nariadenia, je veľmi dôležitý, pretože vymedzuje spôsob vykonávania Paktu stability a rastu v praxi. Jeho najnovšia aktualizácia, na ktorej sa Hospodársky a finančný výbor dohodol 15. mája 2017, zahŕňa špecifikácie týkajúce sa flexibility v rámci existujúcich pravidiel Paktu stability a rastu (prostredníctvom tzv. doložiek o investičných a štrukturálnych reformách a prostredníctvom matice, ktorou sa vymedzujú dobré a zlé hospodárske časy v rámci preventívnej časti paktu a špecifikuje, aké fiškálne prispôsobenie je potrebné pre príslušnú cyklickú situáciu a mieru dlhu). Tieto špecifikácie vychádzajú zo spoločne dohodnutého stanoviska týkajúceho sa flexibility v rámci Paktu stability a rastu, ktoré v novembri 2015 prijal Hospodársky a finančný výbor a vo februári 2016 schválila Rada ECOFIN. Východiskovým bodom rokovaní bolo oznámenie Komisie o optimálnom využívaní flexibility v rámci existujúcich pravidiel Paktu stability a rastu z 13. januára 2015. Okrem toho súčasné znenie kódexu správania obsahuje dve stanoviská Hospodárskeho a finančného výboru z novembra 2016, ktoré kladú väčší dôraz na kritérium výdavkov, zatiaľ čo ukazovateľ štrukturálneho salda zostáva hlavnou súčasťou rámca fiškálneho dohľadu.

1. Preventívna časť Paktu stability a rastu

Cieľom preventívnej časti je zabezpečiť zdravé verejné financie mnohostranným dohľadom na základe článku 121 ZFEÚ, zmeneného nariadenia (ES) č. 1466/97 a nového nariadenia (EÚ) č. 1173/2011.

Hlavnou koncepciou dohľadu a usmernenia je strednodobý rozpočtový cieľ špecifický pre krajinu. Strednodobý rozpočtový cieľ každej krajiny musí byť v rozsahu medzi -1 % HDP a rovnováhou alebo prebytkom, upravenými o cyklické vplyvy a jednorazové dočasné opatrenia. Tento cieľ sa musí preskúmať každé tri roky alebo v prípade vykonávania zásadných štrukturálnych reforiem, ktoré majú vplyv na fiškálnu pozíciu. Základnými nástrojmi preventívnej časti PSR sú programy stability a konvergenčné programy.

Programy stability a konvergenčné programy

Predkladanie: V rámci mnohostranného dohľadu podľa článku 121 ZFEÚ musí každý členský štát každoročne v apríli predložiť Komisii a Rade program stability (v prípade členských štátov eurozóny) alebo konvergenčný program (v prípade členských štátov mimo eurozóny). Programy stability musia okrem iného obsahovať strednodobý rozpočtový cieľ, postup prispôsobovania tomuto cieľu a analýzu scenárov, v ktorej sa skúmajú vplyvy zmien hlavných základných hospodárskych predpokladov na fiškálnu pozíciu. Základom výpočtov musia byť najpravdepodobnejšie makrofiškálne (alebo opatrnejšie) scenáre. Komisia tieto programy uverejňuje.

Posúdenie: Rada preskúma programy na základe posúdenia Komisie a Hospodárskeho a finančného výboru. Dôkladne sa skontroluje najmä pokrok vykonaný v záujme dosiahnutia strednodobého rozpočtového cieľa. V zmenenom Pakte stability a rastu je novým prvkom explicitné zohľadnenie vývoja výdavkov v posúdení.

Stanovisko: Na základe odporúčania Komisie a po porade s Hospodárskym a finančným výborom Rada prijme stanovisko k programu. Rada môže vo svojom stanovisku požiadať členské štáty o úpravu programu. Stanovisko je súčasťou odporúčaní pre jednotlivé krajiny, ktoré prijíma Rada na konci každého európskeho semestra.

Monitorovanie: Komisia a Rada monitorujú vykonávanie programov stability alebo konvergenčných programov.

Včasné varovanie: Včasné varovanie V prípade zásadných odchýlok od postupu prispôsobovania strednodobému rozpočtovému cieľu Komisia príslušnému štátu adresuje varovanie v súlade s článkom 121 ods. 4 ZFEÚ (články 6 a 10 zmeneného a doplneného nariadenia č. 1466/97). Toto varovanie sa predkladá v podobe odporúčania Rady, v ktorom Rada žiada, aby príslušný členský štát vykonal potrebné politické opatrenia na prispôsobenie.

Sankcie: V prípade členských štátov eurozóny, ktoré neprijmú vhodné kroky v záujme prispôsobenia, sa v zmenenom Pakte stability a rastu uvádza aj možnosť uloženia sankcií v podobe úročeného vkladu vo výške 0,2 % HDP za predchádzajúci rok. Stanovené sú aj pokuty za manipulovanie s dlhom alebo údajmi o deficite.

Európsky semester: Predloženie a posúdenie programov stability a konvergenčných programov je súčasťou európskeho semestra, ktorý je širokým procesom koordinácie hospodárskej politiky v rámci Európskej únie a zahŕňa preventívnu časť Paktu stability a rastu.

2. Nápravná časť Paktu stability a rastu

Postup pri nadmernom deficite

Účelom postupu pri nadmernom deficite je predchádzať nadmerným deficitom a zaistiť ich rýchlu nápravu. Postup pri nadmernom deficite sa riadi článkom 126 ZFEÚ, protokolom (č. 12), ktorý tvorí prílohu k zmluve, a zmeneným nariadením (ES) č. 1467/97 a novým nariadením (EÚ) č. 1173/2011.

Podľa zmeneného Paktu stability a rastu je postup pri nadmernom deficite vyvolaný kritériom deficitu alebo dlhu:

  • kritérium deficitu: Deficit verejných financií sa považuje za nadmerný, ak je vyšší ako referenčná hodnota na úrovni 3 % HDP pri trhových cenách,
  • kritérium dlhu: dlh je vyšší ako 60 % HDP a za uplynulé tri roky sa nedosiahol cieľ ročného zníženia dlhu prekračujúceho prah 60 % o jednu dvadsatinu.

Zmenené nariadenie obsahuje aj ustanovenia, ktorými sa objasňuje, kedy sa deficit – pokiaľ je vyšší ako uvedená referenčná hodnota – bude považovať za výnimočný (vyplývajúci z nezvyčajnej udalosti alebo prudkého hospodárskeho poklesu atď.) alebo dočasný (ak predpovede naznačujú, že deficit klesne pod referenčnú hodnotu po skončení nezvyčajnej udalosti alebo poklesu).

V článkoch 126 ods. 3 až 126 ods. 6 ZFEÚ sa ustanovuje postup na posúdenie a rozhodnutie o nadmernom deficite. Komisia vypracuje správu, ak členský štát nedodržiava aspoň jedno z dvoch kritérií alebo ak existuje riziko, že ich nedodrží. Hospodársky a finančný výbor vypracuje k tejto správe stanovisko. Ak Komisia zistí nadmerný deficit (alebo ak je nadmerný deficit možný), príslušnému členskému štátu adresuje stanovisko a informuje Radu. Na základe návrhu Komisie má Rada konečné rozhodnutie o tom, či existuje nadmerný deficit (článok 126 ods. 6 ZFEÚ). Následne na základe odporúčaní Komisie prijme odporúčanie adresované dotknutému členskému štátu (článok 126 ods. 7 ZFEÚ), v ktorom požiada o prijatie účinných krokov na zníženie deficitu a stanoví lehotu s dĺžkou maximálne šesť mesiacov. V prípade, že Rada stanoví, že neboli prijaté tieto kroky, jej odporúčanie sa môže uverejniť (článok 126 ods. 8 ZFEÚ). Ak členský štát ani potom nevyhovie odporúčaniam, Rada ho môže upozorniť, aby v rámci určitej lehoty prijal primerané opatrenia (článok 126 ods. 9 ZFEÚ).

Sankcie: Postup pri nadmernom deficite stanovuje aj sankcie v prípade nedodržiavania súladu (článok 126 ods. 11 ZFEÚ). V prípade členských štátov eurozóny je sankciou spravidla pokuta, ktorá sa skladá z pevnej zložky (0,2 % HDP) a pohyblivej zložky (max. 0,5 % HDP pre obe zložky spolu).

Ďalšie sankcie sú stanovené pre členské štáty eurozóny v nariadení (EÚ) č. 1173/2011 o účinnom presadzovaní rozpočtového dohľadu v eurozóne. Sankcie sa ukladajú v rôznych etapách postupu pri nadmernom deficite a zahŕňajú neúročené depozity vo výške 0,2 % a pokutu vo výške 0,2 % HDP predchádzajúcich rokov. Podľa rovnakého nariadenia sú stanovené aj sankcie za manipuláciu so štatistikou.

3. Všeobecná úniková doložka Paktu stability a rastu

Vzhľadom na „prudký hospodársky pokles v eurozóne alebo v Únii ako celku“ v dôsledku krízy spôsobenej koronavírusom Rada (na základe návrhu Komisie) prvýkrát v marci 2020 aktivovala všeobecnú únikovú doložku v rámci Paktu stability a rastu s cieľom poskytnúť členským štátom priestor na prijatie núdzových opatrení s významnými dôsledkami pre rozpočet. Po aktivácii doložka umožňuje členskému štátu v rámci preventívnej časti dočasný odklon od postupu úprav smerom k dosiahnutiu strednodobého rozpočtového cieľa za predpokladu, že to neohrozí fiškálnu udržateľnosť v strednodobom horizonte. Ak sa na členský štát vzťahuje nápravná časť, z doložky vyplýva, že Rada môže na základe odporúčania Komisie rozhodnúť o prijatí revidovanej fiškálnej trajektórie. Stručne povedané, všeobecná úniková doložka nepozastavuje postupy Paktu stability a rastu, ale umožňuje Komisii a Rade odchýliť sa od rozpočtových požiadaviek, ktoré by sa uplatňovali za normálnych okolností. V marci 2021 Komisia prijala oznámenie (Rok od vypuknutia pandémie COVID-19: reakcia fiškálnej politiky), ktoré okrem iného obsahuje toto vyhlásenie: „rozhodnutie o tom, či všeobecnú únikovú doložku v roku 2022 deaktivovať alebo pokračovať v jej uplatňovaní, [by sa] malo prijať po celkovom posúdení stavu hospodárstva na základe kvantitatívnych kritérií. Kľúčovým kvantitatívnym kritériom by bola úroveň produkcie v EÚ alebo eurozóne v porovnaní s predkrízovými úrovňami. Súčasné predbežné údaje naznačujú, že všeobecná úniková doložka by sa mala naďalej uplatňovať aj v roku 2022 a od roku 2023 by sa mala deaktivovať.“

B. Fiškálna dohoda

Na zasadnutí Európskej rady v marci 2012 všetky členské štáty okrem Spojeného kráľovstva a Česka (a okrem Chorvátska, ktoré zmluvu nepodpísalo ani pred svojim pristúpením k EÚ 1. júla 2013, ani po ňom) podpísali Zmluvu o stabilite, koordinácii a správe v hospodárskej a menovej únii, ktorej fiškálnym komponentom je fiškálna dohoda. Fiškálnou dohodou sa zabezpečuje zakotvenie „zlatého pravidla“ o vyrovnanom rozpočte s nižším limitom štrukturálneho deficitu na úrovni 0,5 % HDP (ak je verejný dlh nižší než 60 % HDP, táto dolná hranica je stanovená na úrovni 1 % HDP) do vnútroštátneho práva, najlepšie na úrovni ústavy („dlhová brzda“). Členské štáty môžu v prípadoch nesprávneho vykonávania tohto pravidla žalovať iné členské štáty na Súdnom dvore Európskej únie. Ďalšie ustanovenia zahŕňajú okrem iného automatickú aktiváciu nápravného mechanizmu a posilnené pravidlá pre krajiny, na ktoré sa vzťahuje postup pri nadmernom deficite. Okrem toho sa finančná pomoc z Európskeho mechanizmu pre stabilitu poskytne len tým členským štátom, ktoré podpísali fiškálnu dohodu.

C. Ďalšie reformy posilňujúce správu hospodárskych záležitostí v eurozóne

Reformy správy hospodárskych záležitostí Únie a rámca fiškálnej politiky v rokoch 2011 – 2013 zahŕňajú okrem revidovaných pravidiel Paktu rastu a stability a medzivládnej ZSKS nariadenia, ktorých účelom je ďalej posilniť správu hospodárskych záležitostí v eurozóne (tzv. balík dvoch legislatívnych návrhov):

  • nariadenie (EÚ) č. 473/2013 z 21. mája 2013 o spoločných ustanoveniach o monitorovaní a posudzovaní návrhov rozpočtových plánov a zabezpečení nápravy nadmerného deficitu členských štátov v eurozóne a
  • nariadenie (EÚ) č. 472/2013 z 21. mája 2013 o sprísnení hospodárskeho a rozpočtového dohľadu nad členskými štátmi v eurozóne, ktoré majú závažné ťažkosti v súvislosti so svojou finančnou stabilitou, alebo im takéto ťažkosti hrozia.

Hlavnými prvkami prvého nariadenia sa stanovujú spoločné rozpočtové harmonogramy pre všetky členské štáty eurozóny a pravidlá monitorovania a hodnotenia rozpočtových plánov členských štátov Komisiou. V prípade závažného nedodržiavania pravidiel Paktu stability a rastu môže Komisia požiadať o prepracovanie plánov. Ďalej sa v nariadení ustanovuje, že členské štáty eurozóny, ktoré sú predmetom postupu pri nadmernom deficite, musia predložiť program ekonomického partnerstva, v ktorom podrobne uvedú politické opatrenia a štrukturálne reformy s cieľom zabezpečiť účinnú a trvalú nápravu nadmerného deficitu. Rada na základe návrhu Komisie prijme stanovisko k programu ekonomického partnerstva.

Druhé nariadenie sa týka členských štátov, ktoré majú alebo im hrozia závažné ťažkosti v súvislosti s ich finančnou stabilitou. Ustanovujú sa v ňom pravidlá posilneného dohľadu, finančnej pomoci a dohľadu po ukončení programu (pokiaľ nebolo spätne vyplatených minimálne 75 % získanej finančnej pomoci).

D. Nadchádzajúce preskúmania kľúčových právnych predpisov

Nariadenia „balíka šiestich legislatívnych aktov“ a „balíka dvoch legislatívnych aktov“ si vyžadujú pravidelné správy s cieľom vyhodnotiť ich uplatňovanie. Tieto posúdenia sa uskutočňujú každých päť rokov a ich cieľom je okrem iného vyhodnotiť účinnosť nariadení a pokrok dosiahnutý v záujme zabezpečenia užšej koordinácie hospodárskych a fiškálnych politík a udržateľného zbližovania hospodárskych a fiškálnych výsledkov. V súlade s týmito ustanoveniami Komisia vo februári 2020 uverejnila oznámenie s názvom Preskúmanie správy hospodárskych záležitostí, v ktorom sa uvádza, do akej miery boli jednotlivé prvky dohľadu, ktoré sa zaviedli alebo zmenili reformami z rokov 2011 a 2013, účinné pri dosahovaní ich kľúčových cieľov, ktorými sú konkrétne: i) zabezpečenie udržateľných verejných financií a rastu, ako aj vyhýbanie sa makroekonomickým nerovnováham, ii) poskytnutie integrovaného rámca dohľadu, ktorý umožňuje užšiu koordináciu hospodárskych politík najmä v eurozóne, a iii) podpora konvergencie hospodárskej výkonnosti medzi členskými štátmi. V rámci preskúmania Komisia začala verejnú diskusiu, aby poskytla zainteresovaným stranám príležitosť vyjadriť svoje názory na doterajšie fungovanie dohľadu a na možné spôsoby, ako zvýšiť účinnosť rámca pri plnení jeho kľúčových cieľov. Občania a inštitúcie boli pôvodne vyzvaní, aby predložili svoje odpovede na otázky uvedené v oznámení do 30. júna 2020. Verejnú diskusiu však ovplyvnila potreba zamerať sa na bezprostredné výzvy krízy spôsobenej koronavírusom. Obdobie verejných konzultácií bolo preto predĺžené a očakáva sa, že Komisia sa k preskúmaniu vráti, len čo sa bezprostredné výzvy spojené s pandémiou vyriešia.

Úloha Európskeho parlamentu

Európsky parlament je spoluzákonodarca, pokiaľ ide o určovanie podrobných pravidiel mnohostranného dohľadu (článok 121 ods. 6 ZFEÚ), a prebiehajú s ním konzultácie o sekundárnych právnych predpisoch, ktorými sa vykonáva postup pri nadmernom deficite (článok 126 ods. 14 ZFEÚ). Súčasťou zmeneného Paktu stability a rastu je nový nástroj – hospodársky dialóg – , ktorý Parlamentu zabezpečuje významnú úlohu v súčasnom rámci fiškálnej politiky tým, že poveruje príslušný výbor Parlamentu, aby vyzval predsedu Rady, Komisie, predsedu Európskej rady alebo predsedu Euroskupiny, prípadne členský štát, na výmenu názorov. Parlament je tiež pravidelne informovaný o vykonávaní týchto nariadení. Okrem toho právomoci Komisie ukladať osobitné požiadavky na informovanie v rámci nového nariadenia o monitorovaní a posudzovaní návrhov rozpočtových plánov a zabezpečení nápravy nadmerného deficitu členských štátov v eurozóne sa teraz budú musieť každé tri roky obnovovať, pričom ich Parlament alebo Rada budú môcť odobrať.

 

Samuel De Lemos Peixoto