Svet je institucija, ki skupaj z Evropskim parlamentom sprejema zakonodajo Evropske unije v obliki direktiv in uredb ter pripravlja sklepe in nezavezujoča priporočila. Na področjih, za katera je pristojen, odloča z navadno večino, kvalificirano večino ali soglasno glede na pravno podlago akta, ki ga je treba odobriti.

Pravna podlaga

Svet v enotnem institucionalnem okviru Evropske unije izvaja pooblastila, ki so mu bila podeljena s členom 16 Pogodbe o Evropski uniji (PEU) in členi 237 do 243 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU).

Vloga

A. Zakonodaja

Svet sprejema zakonodajo EU v obliki uredb in direktiv na podlagi predlogov Komisije, in sicer skupaj z Evropskim parlamentom v skladu s členom 294 PDEU (redni zakonodajni postopek) ali sam po posvetu z njim (1.2.3.). Sprejema tudi posamezne sklepe in nezavezujoča priporočila (člen 288 PDEU) ter izdaja resolucije, poleg tega pa skupaj z Evropskim parlamentom določa splošna pravila za izvajanje izvedbenih pooblastil, ki so podeljena Komisiji ali njemu samemu (člen 291(3) PDEU).

B. Proračun

Svet je ena od dveh vej proračunskega organa. Druga je Parlament, skupaj pa sprejmeta proračun Evropske unije (1.2.5.). Svet po posebnem zakonodajnem postopku s soglasjem sprejema tudi sklepe o določbah, ki veljajo za sistem lastnih sredstev EU in za večletni finančni okvir (člena 311 in 312 PDEU). Slednjega mora odobriti Parlament z večino glasov poslancev. Zadnji večletni finančni okvir (za obdobje 2021–2027) je Parlament sprejel novembra 2020. Svet si z Evropskim svetom deli oddelek II proračuna Evropske unije (člen 43(b) finančne uredbe), čeprav gre za ločeni instituciji.

C. Druga pooblastila

1. Mednarodni sporazumi

Svet sklepa mednarodne sporazume Evropske unije, o katerih se pogaja Komisija in za katere je večinoma potrebna odobritev Parlamenta (člen 289 PDEU).

2. Imenovanja

Svet s kvalificirano večino (vse od Pogodbe iz Nice) imenuje člane Računskega sodišča, Evropskega ekonomsko-socialnega odbora in Evropskega odbora regij.

3. Ekonomska politika

Svet usklajuje ekonomske politike držav članic (člen 121 PDEU) in sprejema politične odločitve na monetarnem področju, pri čemer pa ne posega v pooblastila Evropske centralne banke. Posebna pravila veljajo za člane Euroskupine, ki izvolijo predsednika za obdobje dveh let in pol (člena 136 in 137 PDEU). Običajno se finančni ministri Euroskupine sestanejo dan pred srečanjem Sveta za ekonomske in finančne zadeve.

Svet v okviru evropskega semestra opravlja tudi nekatere naloge ekonomskega upravljanja. Jeseni na podlagi letnega pregleda rasti na začetku cikla preuči posebna priporočila za euroobmočje, nato pa junija in julija sprejme priporočila za posamezne države, in sicer po tem, ko jih potrdi Evropski svet.

Člen 136 PDEU je bil spremenjen s Sklepom Evropskega sveta 2011/199/EU, veljati pa je začel 1. maja 2013, potem ko so ga ratificirale vse države članice. Zdaj je pravna podlaga za mehanizme za stabilnost, kot je evropski mehanizem za stabilnost (2.6.8.).

4. Skupna zunanja in varnostna politika (5.1.1. in 5.1.2.)

Evropska unija je z Lizbonsko pogodbo dobila status pravne osebe in je tako zamenjala Evropsko skupnost. Z novo pogodbo je bil odpravljen tudi sistem treh stebrov. Področji pravosodja in notranjih zadev sta odtlej popolnoma integrirani politiki Unije, pri katerih se večinoma uporablja redni zakonodajni postopek, vendar Svet na področju zunanje in varnostne politike še naprej uporablja posebna pravila za sprejemanje skupnih stališč in skupnih ukrepov ali za pripravo konvencij.

Nekdanji sistem trojke je nadomestil nov sistem, in sicer Svet za zunanje zadeve zdaj tesno sodeluje s Komisijo pod stalnim predsedstvom visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, pomagata pa mu generalni sekretariat Sveta in Evropska služba za zunanje delovanje.

Organizacija

A. Sestava

1. Člani

Svet sestavlja po en predstavnik vsake države članice na ministrski ravni, ki je pooblaščen za prevzemanje obveznosti v imenu vlade države članice, ki jo predstavlja (člen 16(2) PEU).

2. Predsedstvo

Svetu (razen Svetu za zunanje zadeve) predseduje predstavnik tiste države članice, ki predseduje Uniji, vrstni red šestmesečnega predsedovanja pa določi Svet soglasno (člen 16(9) PEU). Svetu v vseh sestavah (razen Svetu za zunanje zadeve) 18 mesecev predseduje vnaprej določena skupina po treh držav članic, in sicer vsaka država šest mesecev.

Naslednjih pet let bo predsedovanje potekalo po tem vrstnem redu: Švedska in Španija v letu 2023, Belgija in Madžarska leta 2024, Poljska in Danska leta 2025, Ciper in Irska leta 2026 ter Litva in Grčija leta 2027. Evropski svet lahko v skladu s členom 236(b) PDEU ta vrstni red spremeni.

3. Pripravljalna telesa

Odbor stalnih predstavnikov držav članic (Coreper) je odgovoren za pripravo dela Sveta in za izvajanje nalog, ki mu jih ta dodeli (člen 240 PDEU). Predseduje mu predstavnik države članice, ki predseduje Svetu za splošne zadeve. Gre torej za sistem rotacije predsedstva. Političnemu in varnostnemu odboru, ki spremlja mednarodne dogodke na področju skupne zunanje in varnostne politike, pa predseduje zastopnik visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko.

Odbor se sestane vsak teden, da pripravi delo Sveta in uskladi dejavnosti, povezane s postopkom soodločanja z Evropskim parlamentom. Razdeljen je na dva dela, in sicer Coreper I, ki ga sestavljajo namestniki stalnih predstavnikov in ki pripravlja delo na bolj tehničnih področjih, kot so kmetijstvo, zaposlovanje, izobraževanje in okolje, in Coreper II, ki obravnava politično pomembnejše zadeve, kot so zunanje zadeve, ekonomsko in monetarno področje, pa tudi pravosodje in notranje zadeve. Coreperju pri pripravljalnem delu pomaga približno deset odborov in okrog sto strokovnih delovnih skupin.

B. Delovanje

Svet glede na obravnavano temo odločitve sprejema z navadno večino, kvalificirano večino ali soglasjem (1.2.3. in 1.2.4.). Kadar deluje kot zakonodajni organ, so njegove seje javne (člen 16(8) PEU). V skladu s členom 240 PDEU imenuje generalnega sekretarja. Seje Sveta potekajo v Bruslju, pa tudi v Luksemburgu (aprilsko, junijsko in oktobrsko zasedanje). Trenutno obstaja 10 sestav Sveta, od katerih se tri sestajajo redno (splošne zadeve, zunanji odnosi, ekonomske in monetarne zadeve (Ecofin)).

1. Navadna večina

Navadna večina pomeni, da odločitev šteje za sprejeto, če je glasov za več kot glasov proti. Vsak član Sveta ima en glas. Navadna večina je tako dosežena, če za sprejetje glasuje 14 članov Sveta. Navadna večina se uporablja, če Pogodba ne določa drugače (člen 238(1) PDEU). Gre sicer za standarden postopek odločanja, dejansko pa se uporablja le za majhno število odločitev, in sicer glede notranjih pravil Sveta, organizacije generalnega sekretariata Sveta ter pravil o odborih iz Pogodbe.

2. Kvalificirana večina

a. Mehanizem

Pravilo o kvalificirani večini v Svetu je opisano v Lizbonski pogodbi, in sicer v prvem pododstavku člena 16(4) PEU. V skladu s tem členom mora za določeno možnost glasovati vsaj 55 % članov Sveta, ki predstavljajo vsaj 65 % prebivalstva Evropske unije. V praksi je to vsaj 15 od 27 držav članic. Če predloga ne poda Komisija ali visoki predstavnik, se uporabi pravilo t. i. okrepljene kvalificirane večine, v skladu s katerim mora za določeno možnost glasovati vsaj 72 % članov Sveta (najmanj 20 od 27 držav članic), ki morajo tudi v tem primeru predstavljati vsaj 65 % prebivalstva Unije.

b. Področje uporabe

Z Lizbonsko pogodbo se je področje uporabe glasovanja s kvalificirano večino znova razširilo. Ta postopek odločanja je bil uveden ali razširjen na 68 pravnih podlag, kar večinoma sovpada z uvedbo rednega zakonodajnega postopka, kamor spadajo številna področja, ki so pred tem spadala v tako imenovani tretji steber. Glasovanje s kvalificirano večino se uporablja tudi za imenovanje predsednika Komisije in komisarjev ter članov Računskega sodišča, Evropskega ekonomsko-socialnega odbora in Evropskega odbora regij (1.2.3. in 1.2.4.).

3. Soglasje

Pogodba zahteva soglasje zgolj pri nekaterih odločitvah, ki pa so hkrati najpomembnejše, kot sta davčna in socialna politika. V Lizbonski pogodbi je bilo soglasje ohranjeno. Člen 48(7) PEU določa splošno premostitveno klavzulo, ki se lahko uporabi za vse politike Unije in pod določenimi pogoji omogoča odstopanje od zakonodajnih postopkov, predpisanih po Pogodbah. Svetu tako omogoča, da o nekaterih vprašanjih namesto s soglasjem odloča s kvalificirano večino. Premostitvena klavzula omogoča prehod s posebnega zakonodajnega postopka na redni zakonodajni postopek ter glasovanje s kvalificirano večino namesto soglasja, uporabi pa se lahko le, če o tem soglasno odločita Svet ali Evropski svet. To pomeni, da se morajo o uporabi premostitvene klavzule predhodno strinjati vse države članice.

Predsednik Evropske komisije Jean-Claude Juncker je v govoru o stanju v Uniji leta 2018 napovedal celovit pregled premostitvenih klavzul. Komisija je v skladu s to napovedjo do danes objavila štiri sporočila, in sicer o skupni zunanji in varnostni politiki septembra 2018, davčni politiki januarja 2019, energiji in podnebju aprila 2019 ter socialni politiki leta 2019.

Svet na splošno skuša doseči soglasje tudi takrat, kadar ni potrebno. Tako ravna že od leta 1966, ko je bil dosežen t. i. luksemburški kompromis, s katerim je bil razrešen spor med Francijo in drugimi državami članicami, saj je Francija zavrnila zamenjavo soglasja s kvalificirano večino za nekatere odločitve. Kompromis se je glasil: „Ko bo pri odločitvah na osnovi predlogov Komisije, o katerih se lahko glasuje z večino, šlo za pomembne interese enega ali več partnerjev, si bodo člani Sveta v razumnem času prizadevali poiskati rešitev, ki bi jo lahko sprejeli vsi člani Sveta, pri čemer bodo upoštevali svoje skupne interese in interese Skupnosti“.

Podobno rešitev so poiskali leta 1994, ko so s Kompromisom iz Ioanine zaščitili države članice, ki jih je bilo skoraj dovolj za manjšino, ki lahko prepreči sprejetje odločitve. V skladu s to ureditvijo mora Svet, če nameravajo te države nasprotovati sprejetju odločitve s kvalificirano večino, v razumnem roku storiti vse, da bi dosegel zadovoljivo rešitev za veliko večino držav članic.

V skladu s členom 48 PEU je za vsako revizijo ustanovnih pogodb potrebno soglasje, kar je velika ovira pri reformi Unije 27 držav članic. Da bi se izognile zahtevi po soglasju, države članice včasih sklenejo mednarodne sporazume zunaj pravnega reda EU. To se je prvič zgodilo med krizo v evrskem območju, ko so leta 2012 sprejele Pogodbo o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni Uniji (fiskalni dogovor) in Pogodbo o ustanovitvi evropskega mehanizma za stabilnost ter leta 2014 Sporazum o prenosu in vzajemnosti prispevkov v okviru enotnega sklada za reševanje. V skladu s členom 14(3) fiskalnega dogovora se ta uporablja od datuma začetka veljavnosti, in sicer le v državah, ki so ga ratificirale. Pogoj za začetek njegove veljavnosti je bila odobritev manjšine držav članic, saj ga je moralo ratificirati le 12 držav evrskega območja.

Evropski parlament je v okviru Konference o prihodnosti Evrope in pandemije koronavirusa sprejel resolucijo o usklajenem ukrepanju EU za spoprijemanje s pandemijo COVID-19 in njenimi posledicami, v kateri je predlagal, naj ima Unija več pristojnosti, da bi lahko ukrepala v primeru čezmejne nevarnosti za zdravje. Pozval je tudi k uporabi splošne premostitvene klavzule, s čimer bi olajšali odločanje v vseh zadevah, ki bi lahko pomagale reševati problematiko, ki jo odpirajo aktualne zdravstvene razmere. Parlament je v resoluciji z dne 9. junija 2022 o pozivu k sklicu konvencije za revizijo temeljnih pogodb Svetu predložil predloge za spremembe Pogodb z rednim postopkom za spremembo iz člena 48 PEU. Predlagane spremembe bi omogočile, da se odločitve v Svetu sprejemajo s kvalificirano večino namesto s soglasjem na ustreznih področjih, kot je sprejetje sankcij in v nujnih primerih.

Predsednica Komisije Ursula von der Leyen je v govoru na zaključnem dogodku Konference o prihodnosti Evrope 9. maja 2022 potrdila pripravljenost Komisije, da uresniči sprejete predloge državljanov o premiku z mrtve točke glede glasovanja s soglasjem. Komisija meni, da moramo zdaj najti najbolj neposredno pot do tja, in sicer v okviru vseh omejitev iz Pogodb ali pa, po potrebi, s spremembo Pogodb. Parlament je 11. julija 2023 sprejel resolucijo o izvajanju premostitvenih klavzul v Pogodbah EU, v kateri predlaga uporabo premostitvenih klavzul na nekaterih prednostnih področjih politike, še posebej pri skupni zunanji in varnostni politiki, energetski politiki in davčnih zadevah z okoljsko razsežnostjo.

 

Eeva Pavy