Proračunske odhodke skupaj odobrita Svet in Parlament. Letni proračun EU mora za različne razdelke, tj. kategorije odhodkov, kot so enotni trg, kohezija ter naravni viri, upoštevati zgornjo proračunsko mejo, določeno v večletnem finančnem okviru. Instrumenti prilagodljivosti zagotavljajo, da se lahko Unija odzove v primeru nepredvidenih potreb. Uporaba proračunskih jamstev in finančnih instrumentov ustvarja učinek vzvoda pri porabi EU. Poleg večletnega finančnega okvira skupni odhodki EU za obdobje 2021–2027 vključujejo tudi začasni instrument za okrevanje NextGenerationEU, ki bo gospodarstvu Unije pomagal pri okrevanju po krizi zaradi covida-19.

Pravna podlaga

  • Členi od 310 do 325 in 352 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) ter členi 106(a), od 171 do 182 in 203 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo;
  • Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, spremembi uredb (EU) št. 1296/2013, (EU) št. 1301/2013, (EU) št. 1303/2013, (EU) št. 1304/2013, (EU) št. 1309/2013, (EU) št. 1316/2013, (EU) št. 223/2014, (EU) št. 283/2014 in Sklepa št. 541/2014/EU ter razveljavitvi Uredbe (ES, Euratom) št. 966/2012;
  • Uredba Sveta (EU, Euratom) 2020/2093 z dne 17. decembra 2020 o določitvi večletnega finančnega okvira za obdobje 2021–2027 (uredba o večletnem finančnem okviru);
  • Uredba Sveta (EU) 2020/2094 z dne 14. decembra 2020 o vzpostavitvi Instrumenta Evropske unije za okrevanje v podporo okrevanju po krizi zaradi COVID-19;
  • Medinstitucionalni sporazum z dne 16. decembra 2020 med Evropskim parlamentom, Svetom Evropske unije in Evropsko komisijo o proračunski disciplini, sodelovanju v proračunskih zadevah in dobrem finančnem poslovodenju ter novih virih lastnih sredstev, vključno s časovnim načrtom za uvedbo novih virov lastnih sredstev.

Namen

Financirati politike Evropske unije v mejah proračunske discipline ter v skladu z veljavnimi pravili in postopki.

Osnovna načela

Proračun EU upošteva devet splošnih pravil: enotnost, proračunsko točnost, enoletnost[1], ravnotežje, obračunsko enoto (evro), univerzalnost, specifikacijo (vsa odobrena proračunska sredstva so namenjena določeni vrsti odhodka), dobro finančno poslovodenje in preglednost, v skladu s členi od 6 do 38 uredbe o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun EU.

Pravilo o enoletnosti je treba uskladiti z upravljanjem večletnih dejavnosti, ki so postale v proračunu zelo pomembne. Ta zato vsebuje različne vrste odobrenih proračunskih sredstev, ki jih sestavljajo:

  • sredstva za prevzem obveznosti, ki v tekočem proračunskem letu pokrivajo skupne stroške pravnih obveznosti, za katere so bile sklenjene pogodbe za več let trajajoče dejavnosti;
  • sredstva za plačila, ki pokrivajo odhodke v zvezi z izvrševanjem prevzetih obveznosti, za katere so bile sklenjene pogodbe v tekočem proračunskem letu ali v prejšnjih letih.

Medinstitucionalni sporazum z dne 16. decembra 2020 določa, da mora Komisija pripraviti letno poročilo, v katerem predstavi pregled finančnih in proračunskih posledic različnih dejavnosti Unije, ki se financirajo iz proračuna EU ali z zunanjimi sredstvi. Poročilo mora vsebovati informacije o sredstvih in obveznostih EU, o različnih dejavnostih najemanja in dajanja posojil, - vključno z evropskim mehanizmom za stabilnost in evropskim instrumentom za finančno stabilnost (2.6.8.) – in o drugih mogočih prihodnjih mehanizmih. Poleg tega mora poročilo vsebovati tudi informacije o odhodkih za podnebne ukrepe, odhodkih, ki prispevajo k ustavitvi in preusmeritvi zmanjševanja biotske raznovrstnosti, odhodkih za spodbujanje enakosti med ženskami in moškimi in odhodkih, povezanih z uvajanjem ciljev Združenih narodov glede trajnostnega razvoja v vseh ustreznih programih EU.

Sestava proračuna na podlagi značilnosti odobrenih proračunskih sredstev

1. Odhodki iz poslovanja, upravni odhodki in proračuni za posamezne dejavnosti

Splošni proračun je razdeljen na deset oddelkov, po enega za vsako institucijo. Medtem ko oddelki za druge institucije vključujejo predvsem upravne odhodke, oddelek Komisije (oddelek III) vsebuje odhodke iz poslovanja za financiranje dejavnosti in programov ter upravne stroške, potrebne za njihovo izvajanje (tehnična pomoč, agencije in človeški viri). Skupni upravni odhodki v letu 2022 ustrezajo 6,26 % celotnega proračuna v višini 169,52 milijarde EUR.

Komisija uporablja proračunsko nomenklaturo, ki predstavlja vire po področjih politik in programih ter programska območja uskladi s programskimi sklopi, kar olajša ocenjevanje stroškov in učinkovitosti posameznih politik EU.

2. Večletni finančni okvir (1.4.3.)

Odhodki Skupnosti/EU so od leta 1988 prikazani v večletnem okviru, ki proračun razčlenjuje v razdelke, namenjene široki paleti politik, z zgornjo mejo odhodkov, ki odraža glavne prednostne naloge proračuna za določeno obdobje. Prvo programsko obdobje je trajalo pet let, vsa naslednja, vključno s tekočim, pa sedem let. Letni proračuni morajo upoštevati meje, določene v večletnem finančnem okviru.

Odhodki EU za obdobje 2021–2027 skupaj znašajo 1824,3 milijarde EUR, od tega 1074,3 milijarde EUR za večletni finančni okvir in 750 milijard EUR za NextGenerationEU. Proračun večletnega finančnega okvira se bo zaradi prilagoditve za posamezne programe iz člena 5 uredbe o večletnem finančnem okviru povečal za 11 milijard EUR.

Novi proračun Unije podpira modernizacijo z nekaterimi vodilnimi programi, kot so Obzorje Evropa, InvestEU in Sklad za integrirano upravljanje meja, ter zeleni in digitalni prehod s Skladom za pravični prehod in programom Digitalna Evropa.

Največ proračunskih sredstev je še vedno namenjenih posodobljeni kmetijski politiki, takoj za tem pa sledi kohezijska politika. Cilj obeh je podpirati digitalni in zeleni prehod. V spodnji preglednici je proračun za leto 2022, razdeljen na področja politik, kakor so bila opredeljena v večletnem finančnem okviru za obdobje 2021–2027.

Proračun EU za leto 2022: razčlenitev odobritev za prevzem obveznosti v kategorije večletnega finančnega okvira

Razdelek večletnega finančnega okvira v milijardah EUR %
Enotni trg, inovacije in digitalno 21,78 12,9 %
Kohezija, odpornost in vrednote 56,04 33,1 %
Naravni viri in okolje 56,24 33,2 %
Migracije in upravljanje meja 3,09 1,8 %
Varnost in obramba 1,79 1,1 %
Sosedstvo in svet 17,17 10,1 %
Evropska javna uprava 10,62 6,3 %
Posebni tematski instrumenti 2,8 1,7 %
Skupaj 169,52 100,0 %

Ob odhodkih, predvidenih za financiranje politik EU v sklopu večletnih programov, je v proračunu EU nekaj proračunskih sredstev rezerviranih tudi za odzivanje na nepredvidene krize in razmere. Posebne instrumente prilagodljivosti in posebne tematske instrumente je mogoče uporabiti v primeru gospodarskih kriz (npr. Evropski sklad za prilagoditev globalizaciji (ESPG)), naravnih nesreč, zdravstvenih kriz in humanitarnih katastrof (npr. rezerva za solidarnost in nujno pomoč) ali za druge nepričakovane potrebe (npr. instrument prilagodljivosti) v državah članicah EU, državah kandidatkah ali tretjih državah. To financiranje omogoča, da se v izrednih primerih pokrijejo nujne finančne potrebe.

Instrument Evropske unije za okrevanje - NextGenerationEU

Komisija bo s tem instrumentom uporabila 750 milijard EUR v cenah iz leta 2018, od katerih bo lahko, poleg dolgoročnega proračuna za obdobje 2021–2027, do 390 milijard EUR uporabljenih za nepovratna sredstva in do 360 milijard EUR za zagotavljanje posojil za pomoč pri obnovi Unije po pandemiji covida-19. Komisija je v skladu s členom 5(1) sklepa o virih lastnih sredstev[2] pooblaščena, da si v imenu EU izposodi sredstva na kapitalskih trgih. Odplačevanje glavnice teh sredstev, uporabljenih za odhodke v višini 390 milijard EUR v cenah iz leta 2018, in pripadajočih dolgovanih obresti bo treba financirati iz splošnega proračuna EU, vključno z zadostnimi prihodki iz novih virov lastnih sredstev, uvedenih postopno od leta 2021. (1.4.1.)

Instrument NextGenerationEU bi se moral osredotočiti zlasti na (a) ponovno vzpostavitev zaposlovanja in ustvarjanja delovnih mest, (b) reforme in naložbe za oživitev možnosti za trajnostno rast in zaposlovanje, da bi okrepili kohezijo med državami članicami in izboljšali njihovo odpornost, (c) ukrepe za podjetja, zlasti mala in srednja podjetja, ki so jih prizadele gospodarske posledice krize zaradi covida-19, in krepitev trajnostne rasti v EU, vključno z neposrednimi finančnimi naložbami v podjetja, (d) ukrepe za raziskave in inovacije v odziv na krizo zaradi covida-19, (e) povečanje ravni pripravljenosti na krize ter omogočanje hitrega in učinkovitega odziva Unije na izredne razmere večjih razsežnosti, vključno s skladiščenjem osnovnih zalog in medicinske opreme ter pridobitvijo potrebne infrastrukture za hitro odzivanje na krize, (f) ukrepe, s katerimi se zagotovi, da pravični prehod na podnebno nevtralno gospodarstvo ne bo ogrožen zaradi krize zaradi covida-19, (g) ukrepe za obravnavanje posledic krize zaradi covida-19 za kmetijstvo in razvoj podeželja.

Za pomoč državam članicam pri naložbah in reformah je bil 12. februarja 2021 sprejet dogovor o novem mehanizmu za okrevanje in odpornost. Z mehanizmom bo državam članicam na voljo 672,5 milijarde EUR (v cenah iz leta 2018) posojil in nepovratnih sredstev, do katerih bodo lahko dostopale prek nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost. Načrti morajo vsebovati reforme in naložbe s ključnih področij politike (šest stebrov[3]), pospešiti zeleni in digitalni prehod ter obravnavati priporočila za posamezne države v okviru evropskega semestra.

V kontekstu ruske invazije na Ukrajino je Komisija 18. maja 2022 sprejela sporočilo „REPowerEU“, v katerem določa strategijo za zmanjšanje odvisnosti Unije od uvoza energije iz Rusije. Komisija ocenjuje, da bodo za uresničitev ciljev iz te strategije potrebne dodatne naložbe v višini 210 milijard EUR. Zato je Komisija med drugimi ukrepi[4] predlagala spremembo uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost, da bi prerazporedila posojila, ki so ostala iz tega mehanizma, v znesku do 225 milijard EUR. Ti viri bi se uporabili za financiranje novega poglavja v nacionalnih načrtih za okrevanje in odpornost, v katerem bi bili opredeljeni posebni ukrepi za diverzifikacijo oskrbe z energijo in zmanjšanje odvisnosti od fosilnih goriv.

Vloga Evropskega parlamenta

Parlament proračunske pristojnosti deli s Svetom. To področje je bilo eno prvih, kjer so evropski poslanci v 70. letih 20. stoletja dobili pristojnost (1.2.5.). Proračunska pooblastila so povezana z določanjem letnega zneska proračuna in porazdelitve odhodkov EU, pa tudi izvajanjem nadzora nad izvrševanjem proračuna.

Odbor Evropskega parlamenta za proračun je odgovoren za pogajanja o večletnem finančnem okviru in sprejemanje letnega proračuna v imenu Parlamenta, prav tako predstavlja stališča Parlamenta v pogajanjih s Svetom. Običajno je odbor uspešno preprečil znižanja sredstev, ki jih je predlagal Svet, in zagotovil upoštevanje prednostnih zvišanj, ki jih je Parlament zahteval v svojih predlogih sprememb (čeprav ne vedno v prvotnem obsegu).

Med pogajanji o večletnem finančnem okviru za obdobje 2021–2027 je Parlament zlasti zagovarjal in v veliki meri zagotovil (a) zvišanje zgornje meje večletnega finančnega okvira in povečanje sredstev za številne vodilne programe; (b) zavezo glede uvedbe novih virov lastnih sredstev EU, da bi se krili vsaj stroški, povezanih z Instrumentom Evropske unije za okrevanje (glavnica in obresti); (c) svojo vlogo pri izvajanju instrumenta za okrevanje v skladu z metodo Skupnosti; (d) pomen prispevka iz proračuna EU za doseganje podnebnih ciljev, ciljev na področju biotske raznovrstnosti ter enakosti spolov; (e) uvedbo novega mehanizma za zaščito proračuna EU pred kršitvami načela pravne države (1.4.3.).

Parlament tudi sistematično vztraja pri proračunski preglednosti in ustreznem nadzoru nad vsemi dejavnostmi in instrumenti, ki se financirajo iz proračuna Unije.

Parlament je organ za podelitev razrešnice (člen 319 PDEU), za katerega Odbor za proračunski nadzor pripravlja vse delo političnega nadzora nad izvrševanjem proračuna (1.4.5.). Odbor vsako leto v postopku podelitve razrešnice poda sklep o tem, kako so Komisija ter druge institucije in organi uporabili sredstva iz proračuna EU. Namen postopka je preveriti, ali je bilo izvajanje proračuna v skladu z ustreznimi pravili (skladnost), vključno z načeli dobrega finančnega poslovodenja (uspešnost).

Odbor Parlamenta za proračunski nadzor organizira letna srečanja z Evropsko investicijsko banko (EIB) (1.3.15.), da preveri njene finančne dejavnosti, nato pa pripravi letno poročilo, v katerem oceni preteklo uspešnost in rezultate EIB. Odbor za proračun in Odbor za ekonomske in monetarne zadeve Evropskega parlamenta sta se dogovorila o pripravi letnega poročila, v katerem ocenita sedanje in prihodnje ukrepe EIB. Pri tem se izmenjujeta v vlogi vodilnega odbora. Ker so finančni instrumenti lahko dragoceno orodje za povečevanje učinka sredstev EU, je Parlament poudaril, da bi se morali uporabljati pod strogimi pogoji, da se preprečijo proračunska tveganja. V ta namen finančna uredba vsebuje podrobna pravila o njihovi uporabi.

Odbor za proračun in Odbor za ekonomske in monetarne zadeve Evropskega parlamenta sta skupaj odgovorna za nadzor mehanizma za okrevanje in odpornost, in sicer v okviru dela delovne skupine in dvomesečnih dialogov s Komisijo o okrevanju in odpornosti.

 

[1]Odobritve, knjižene v proračun, se odobrijo za proračunsko leto, ki traja od 1. januarja do 31. decembra.
[3]Zeleni prehod; digitalna preobrazba; ekonomska kohezija, produktivnost in konkurenčnost; socialna in teritorialna kohezija; zdravje ter gospodarska in socialna odpornost in odpornost institucij; politike za naslednjo generacijo.
[4]Načrt REPowerEU predvideva tudi novo financiranje z dodelitvijo pravic iz sistema za trgovanje z emisijami v višini 20 milijard EUR, ki se hranijo v rezervi za stabilnost trga, ter s sredstvi iz kohezijskih skladov (do 12,5 % dodeljenih sredstev za države članice) in sredstvi za razvoj podeželja (EKSRP) (ravno tako 12,5 % dodeljenih sredstev).

Francisco Padilla Olivares