Vzajemno priznavanje diplom

Svoboda ustanavljanja in svoboda opravljanja storitev sta temelja enotnega trga in zagotavljata mobilnost podjetij in poklicnih delavcev znotraj EU. Za uresničevanje teh svoboščin morajo biti diplome in kvalifikacije, izdane na nacionalni ravni, splošno priznane. Sprejetih je bilo že več ukrepov za njihovo harmonizacijo in vzajemno priznavanje, na to temo pa se pripravlja še več zakonodaje.

Pravna podlaga

Člena 26 in 53 Pogodbe o delovanju Evropske unije.

Cilji

Da bi lahko samozaposleni in poklicni delavci svojo dejavnost opravljali v drugi državi članici ali v njej začasno ponujali svoje storitve, je potrebno vzajemno priznavanje diplom, spričeval in drugih dokazil o strokovni usposobljenosti, izdanih v različnih državah članicah, obenem pa je treba uskladiti in harmonizirati vse nacionalne določbe o dostopu do različnih poklicev.

Dosežki

V členu 53(1) PDEU je zapisano, da vzajemno priznavanje diplom in drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah, ki jih posamezne države članice zahtevajo za dostop do reguliranih poklicev, lahko pripomore k uresničevanju svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Člen prav tako govori o potrebi po uskladitvi nacionalnih predpisov, ki se nanašajo na začetek opravljanja in opravljanje dejavnosti samozaposlenih oseb. Kadar je tovrstna harmonizacija zakonodaje težaven proces, je vzajemno priznavanje v skladu z drugim odstavkom podrejeno uskladitvi pogojev za izvajanje v različnih državah članicah. Proces harmonizacije se je od sredine sedemdesetih let 20. stoletja razvil s sprejetjem številnih direktiv. Na podlagi teh besedil je zakonodaja o vzajemnem priznavanju prilagojena potrebam različnih razmer. Za različne poklice je bolj ali manj popolna, pri novejši zakonodaji pa je bil uporabljen splošnejši pristop.

A. Pristop po sektorjih (poklicih)

1. Vzajemno priznavanje po harmonizaciji

Usklajevanje je hitreje potekalo v zdravstvenem sektorju, saj se poklicne zahteve in še zlasti usposabljanje med državami niso zelo razlikovali (drugače kot pri drugih poklicih). Zato ni bilo težko doseči harmonizacije v znatnem številu poklicev (npr. zdravnikov, medicinskih sester, veterinarjev, babic in samozaposlenih trgovskih zastopnikov). Direktiva o poklicnih kvalifikacijah (2005/36/ES) je bila namenjena pojasnitvi, poenostavitvi in posodobitvi obstoječih direktiv in je v enem samem besedilu uredila regulirane poklice zdravnikov, zobozdravnikov, medicinskih sester, veterinarjev, babic, farmacevtov in arhitektov. V direktivi je med drugim natančno opredeljeno, kako naj država članica gostiteljica prizna poklicne kvalifikacije, pridobljene v drugi (domači) državi članici. Priznavanje poklicnih delavcev vključuje tako splošni sistem priznavanja kot tudi posebne sisteme za vsakega od omenjenih poklicev. Med številnimi vidiki se osredotoča na stopnjo strokovne usposobljenosti, usposabljanje in strokovne izkušnje (tako splošne kot specialistične). Direktiva zadeva tudi poklicne kvalifikacije v prevoznem in zavarovalniškem sektorju ter pri posrednikih in zakonitih revizorjih. Te poklice so pred tem urejale druge direktive. Komisija je 22. junija 2011 sprejela zeleno knjigo z naslovom „Posodobitev Direktive o poklicnih kvalifikacijah“ (COM(2011)0367), v kateri je predlagala reformo sistemov priznavanja poklicnih kvalifikacij, s čimer je želela omogočiti mobilnost delavcev ter prilagoditi usposabljanje trenutnim zahtevam na trgu dela. 19. decembra 2011 je Komisija na podlagi različnih postopkov posvetovanj in v odziv na resolucijo Parlamenta z dne 15. novembra 2011 objavila predlog o spremembi Direktive o priznavanju poklicnih kvalifikacij (COM(2011)0883). Najpomembnejši ključni predlogi so vključevali: uvedbo evropske poklicne izkaznice; harmonizacijo minimalnih zahtev glede usposabljanja; samodejno priznavanje kvalifikacij za sedem poklicev, in sicer arhitekte, zobozdravnike, zdravnike, medicinske sestre, babice, farmacevte in veterinarje ter uvedba informacijskega sistema za notranji trg, ki bo omogočal okrepljeno sodelovanje pri priznavanju diplom. Glavna cilja revizije sta bila olajšati in povečati mobilnost poklicnih delavcev v EU ter omiliti težave s pomanjkanjem osebja v nekaterih državah članicah. Kasnejša direktiva 2013/55/EU je bila sprejeta 20. novembra 2013[1].

2. Vzajemno priznavanje brez harmonizacije

Pri drugih poklicih, kjer so harmonizacijo preprečevale razlike v nacionalnih predpisih, je vzajemno priznavanje manj napredovalo. Razlike med pravnimi sistemi držav so preprečile polno vzajemno priznavanje diplom in kvalifikacij, kar bi zagotovilo takojšnjo svobodo ustanavljanja na podlagi diplome, pridobljene v matični državi. Direktiva Sveta 77/249/EGS z dne 22. marca 1977 je omogočila pravnikom svobodo občasnega opravljanja storitev; za svobodo ustanavljanja je sicer potrebna diploma države gostiteljice. Direktiva 98/5/ES z dne 16. februarja 1998 je pomenila opazen korak naprej, saj je bilo v njej določeno, da lahko pravniki z diplomo katere koli države članice za opravljanje svojega poklica ustanovijo družbo v drugi državi članici, vendar lahko država gostiteljica zahteva, da jim mora pomagati lokalni odvetnik, kadar zastopajo in branijo stranko na sodišču. Po treh letih dela na podlagi te določbe odvetniki – če to želijo – opravijo preskus poklicne usposobljenosti in pridobijo pravico do polnega opravljanja svojega poklica, ne da bi jim bilo treba opraviti strokovnega izpita. Druge direktive so to načelo prenesle na druge poklice, kot so cestni prevoznik v tovornem prometu, zavarovalniški zastopnik in posrednik, frizer in arhitekt.

B. Splošni pristop

Priprava zakonodaje za vzajemno priznavanje po sektorjih je vedno dolg in težaven postopek, ki včasih vključuje obsežnejšo harmonizacijo nacionalnih predpisov. Zato je postalo očitno, da je potreben splošen sistem za priznavanje enakovrednosti diplom, veljaven za vse regulirane poklice, za katere ni posebnih predpisov EU. Novi splošni pristop je spremenil način dojemanja stvari. Pred tem je bilo „priznavanje“ podrejeno veljavnim evropskim pravilom glede „harmonizacije“ posameznih reguliranih poklicev ali dejavnosti. Po uveljavitvi splošnega pristopa je „vzajemno priznavanje“ na podlagi uveljavljenih pravil postalo skorajda samodejno za vse zadevne regulirane poklice, zato sekundarna zakonodaja za točno določene sektorje ni potrebna. Odtlej sta se metodi „harmonizacije“ in „vzajemnega priznavanja“ uporabljali vzporedno, pri čemer sta se občasno dopolnjevali, ko sta bili hkrati uporabljeni uredba in direktiva (resoluciji Sveta z dne 3. decembra 1992 in 15. julija 1996 o preglednosti kvalifikacij in spričeval poklicnega usposabljanja). Država članica prosilcem ne sme zavrniti dostopa do poklica, če imajo kvalifikacije, ki se za ta poklic zahtevajo v državi, iz katere prihajajo. Če pa je bilo njihovo usposabljanje krajše kot v državi gostiteljici, lahko ta zahteva določene poklicne izkušnje. Če se usposabljanje zelo razlikuje, lahko država gostiteljica zahteva prilagoditveno obdobje ali preverjanje usposobljenosti, po izbiri prosilca, razen če poklic zahteva poznavanje nacionalne zakonodaje.

Vloga Evropskega parlamenta

Da bi olajšal postopek priznavanja, je Evropski parlament 15. novembra 2011 sprejel resolucijo o izvajanju direktive o poklicnih kvalifikacijah (2005/36/ES)[2], v kateri je pozval k posodobitvi in izboljšanju te direktive ter spodbudil uporabo najučinkovitejših in najustreznejših tehnologij, kot je uvedba evropske poklicne izkaznice, uradnega dokumenta, ki bi ga priznavali vsi pristojni organi.

Komisija je 19. decembra 2011 v odgovor na resolucijo Parlamenta predstavila predlog o spremembi direktive o priznavanju poklicnih kvalifikacij. Parlament je po uspešnih tristranskih pogajanjih dosegel spremembe, ki jih je zahteval, vključno z uvedbo prostovoljne poklicne izkaznice, vzpostavitvijo mehanizma opozarjanja, pojasnitvijo pravil glede delnega dostopa do reguliranega poklica, pravili glede znanja jezikov in vzpostavitvijo mehanizma za vzajemno ocenjevanje reguliranih poklicev, da bi zagotovili preglednost. Na podlagi tega je bila 20. novembra 2013 sprejeta Direktiva 2013/55/EU Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2005/36/ES o priznavanju poklicnih kvalifikacij[3].

Nato sta Evropski parlament in Svet sprejela Direktivo (EU) 2018/958 o preskusu sorazmernosti z dne 28. junija 2018, s katero je bil uveden usklajen preskus sorazmernosti, ki naj bi ga uporabljale vse države članice pred sprejetjem nacionalnih predpisov o poklicih[4]. Parlament je 25. oktobra 2018 sprejel resolucijo o spodbujanju avtomatičnega vzajemnega priznavanja diplom.

Več podrobnejših informacij najdete v študiji, ki je bila pripravljena za odbor IMCO in nosi naslov EU Mapping: Overview of IMCO related legislation[5](Kartiranje EU: pregled zakonodaje, povezane z odborom IMCO).

 

[1]Direktiva 2013/55/EU z dne 20. novembra 2013 o spremembi Direktive 2005/36/ES o priznavanju poklicnih kvalifikacij in Uredbe (EU) 1024/2012 o upravnem sodelovanju prek informacijskega sistema za notranji trg (uredba IMI), UL L 354, 28.12.2013, str. 132.
[4]Direktiva (EU) 2018/958 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. junija 2018 o preskusu sorazmernosti pred sprejetjem nove regulacije poklicev (UL L 137, 9.7.2018, str. 25). https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2018/958/oj
[5]EU Mapping: Overview of IMCO related legislation (Kartiranje EU: pregled zakonodaje, povezane z odborom IMCO): http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/536317/IPOL_STU(2015)536317_EN.pdf

Mariusz Maciejewski / Christina Ratcliff