Vzajemno priznavanje diplom
Pravica do ustanavljanja in svoboda opravljanja storitev sta temelja enotnega trga in zagotavljata mobilnost podjetij in poklicnih delavcev znotraj EU. Za uresničevanje teh svoboščin morajo biti diplome in kvalifikacije, izdane na nacionalni ravni, splošno priznane. Sprejetih je bilo že več ukrepov za njihovo harmonizacijo in vzajemno priznavanje, na to temo pa se pripravlja še več zakonodaje.
Pravna podlaga
Člena 26 in 53 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU).
Cilji
Da bi lahko samozaposleni in poklicni delavci svojo dejavnost opravljali v drugi državi članici ali v njej začasno ponujali svoje storitve, je potrebno vzajemno priznavanje diplom, spričeval in drugih dokazil o strokovni usposobljenosti, izdanih v drugih državah članicah. Uskladiti in harmonizirati pa je treba tudi vse nacionalne določbe o dostopu do različnih poklicev.
Dosežki
Člen 53(1) PDEU omogoča vzajemno priznavanje diplom in drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah, ki jih posamezne države članice zahtevajo za dostop do reguliranih poklicev, kar spodbuja uresničevanje pravice do ustanavljanja in opravljanja storitev. Člen prav tako določa, da je treba uskladiti nacionalne predpise, ki se nanašajo na začetek opravljanja in nadaljnje opravljanje dejavnosti samozaposlenih oseb. Drugi odstavek navaja, da je tovrstna harmonizacija zakonodaje težaven proces, ko je vzajemno priznavanje odvisno od uskladitve pogojev za izvajanje v posameznih državah članicah. Proces harmonizacije se je od sredine sedemdesetih let 20. stoletja razvil s sprejetjem številnih direktiv. Na podlagi teh besedil je zakonodaja o vzajemnem priznavanju prilagojena potrebam različnih razmer. Za posamezne poklice je bolj ali manj popolna, pri novejši zakonodaji pa je bil uporabljen splošnejši pristop.
A. Pristop po sektorjih (poklicih)
1. Vzajemno priznavanje po harmonizaciji
Harmonizacija hitreje poteka v zdravstvenem sektorju, saj med državami ni velikih razlik glede poklicnih zahtev in še zlasti usposabljanj (drugače kot pri drugih poklicih). Zato pri številnih poklicih ni težko doseči harmonizacije (npr. zdravniki, medicinske sestre, veterinarji, babice in samozaposleni trgovski zastopniki). Direktiva o priznavanju poklicnih kvalifikacij (Direktiva 2005/36/ES) je pojasnila, poenostavila in posodobila obstoječe direktive in je v enem samem besedilu zbrala regulirane poklice zdravnikov, zobozdravnikov, medicinskih sester, veterinarjev, babic, farmacevtov in arhitektov. V direktivi je natančno opredeljeno, kako naj država članica gostiteljica prizna poklicne kvalifikacije, pridobljene v drugi (domači) državi članici. Priznavanje poklicev vključuje tako splošni sistem priznavanja kot tudi posebne sisteme za vsakega od omenjenih poklicev. Med številnimi vidiki se osredotoča na stopnjo kvalifikacije, usposabljanje in strokovne izkušnje (tako splošne kot specialistične). Direktiva zadeva tudi poklicne kvalifikacije v prevoznem sektorju ter kvalifikacije zavarovalniških posrednikov in zakonitih revizorjev. Te poklice so pred tem urejale ločene direktive. Komisija je 22. junija 2011 sprejela zeleno knjigo z naslovom Posodobitev Direktive o poklicnih kvalifikacijah (COM(2011)0367), v kateri je predlagala reformo sistemov priznavanja poklicnih kvalifikacij, s čimer je želela omogočiti mobilnost delavcev ter prilagoditi usposabljanje trenutnim zahtevam na trgu dela. Komisija je 19. decembra 2011 na podlagi različnih postopkov posvetovanj in v odziv na resolucijo Parlamenta z dne 15. novembra 2011 objavila predlog o spremembi Direktive o priznavanju poklicnih kvalifikacij (COM(2011)0883). Najpomembnejši ključni predlogi so bili: uvedba evropske poklicne izkaznice, harmonizacija minimalnih zahtev glede usposabljanja, samodejno priznavanje kvalifikacij za sedem poklicev, in sicer arhitekte, zobozdravnike, zdravnike, medicinske sestre, babice, farmacevte in veterinarje, ter uvedba informacijskega sistema za notranji trg, ki bo omogočal okrepljeno sodelovanje pri priznavanju diplom. Glavna cilja revizije sta bila olajšati in povečati mobilnost poklicnih delavcev v EU ter omiliti težave s pomanjkanjem osebja v nekaterih državah članicah. Spremenjena direktiva (Direktiva 2013/55/EU) je bila sprejeta 20. novembra 2013.
Ob izbruhu pandemije covida-19 je Komisija v sporočilu podala smernice o omogočanju vzajemnega priznavanja kvalifikacij zdravstvenih delavcev in poudarila pomen njihovega prostega gibanja v največji možni meri, da se zagotovi varnost pacientov (C(2020)3072).
2. Vzajemno priznavanje brez harmonizacije
Pri drugih poklicih harmonizacija ni mogoča zaradi razlik med nacionalnimi predpisi, kar ovira postopek vzajemnega priznavanja. Razlike med pravnimi sistemi držav so preprečile polno vzajemno priznavanje diplom in kvalifikacij, kar bi zagotovilo takojšnjo pravico do ustanavljanja na podlagi diplome, pridobljene v matični državi. Direktiva Sveta 77/249/EGS z dne 22. marca 1977 je odvetnikom omogočila svobodo občasnega opravljanja storitev, za svobodo ustanavljanja pa je potrebna diploma države gostiteljice. Direktiva 98/5/ES z dne 16. februarja 1998 je pomenila opazen korak naprej, saj je bilo v njej določeno, da lahko odvetniki z diplomo katere koli države članice za opravljanje svojega poklica ustanovijo družbo v drugi državi članici, vendar lahko država gostiteljica zahteva, da jim mora pomagati lokalni odvetnik, kadar zastopajo in branijo stranko na sodišču. Po treh letih dela na podlagi te določbe lahko odvetniki opravijo preskus poklicne usposobljenosti in pridobijo pravico do polnega opravljanja svojega poklica, ne da bi morali za to opraviti strokovni izpit. Druge direktive so to načelo prenesle na druge poklice, kot so cestni prevozniki v tovornem prometu, zavarovalniški zastopniki in posredniki ter frizerji in arhitekti.
B. Splošni pristop
Priprava zakonodaje za vzajemno priznavanje po sektorjih je vedno dolg in težaven postopek, ki včasih vključuje obsežnejšo harmonizacijo nacionalnih predpisov. Zato je postalo očitno, da je potreben splošen sistem za vzajemno priznavanje diplom, veljaven za vse regulirane poklice, za katere ni posebnih predpisov EU. Novi splošni pristop je spremenil način dojemanja stvari. Pred tem je bilo priznavanje podrejeno veljavnim pravilom EU glede harmonizacije posameznih reguliranih poklicev ali dejavnosti. Po uveljavitvi splošnega pristopa je vzajemno priznavanje na podlagi uveljavljenih pravil postalo skorajda samodejno za vse zadevne regulirane poklice, zato sekundarna zakonodaja za točno določene sektorje ni potrebna. Odtlej sta se metodi harmonizacije in vzajemnega priznavanja uporabljali vzporedno, pri čemer sta se občasno dopolnjevali, ko sta bili hkrati uporabljeni uredba in direktiva (resoluciji Sveta z dne 3. decembra 1992 in 15. julija 1996 o preglednosti kvalifikacij in spričeval poklicnega usposabljanja). Država članica prosilcem ne sme zavrniti dostopa do poklica, če imajo kvalifikacije, ki se za ta poklic zahtevajo v državi, iz katere prihajajo. Če pa je bilo njihovo usposabljanje krajše kot v državi gostiteljici, lahko ta zahteva določene poklicne izkušnje. Če se usposabljanje zelo razlikuje, lahko država gostiteljica zahteva prilagoditveno obdobje ali preverjanje usposobljenosti, po izbiri prosilca, razen če poklic zahteva poznavanje nacionalne zakonodaje.
Kljub temu je Komisija maja 2018 objavila predlog priporočila Sveta (COM(2018)0270), da bi spodbudila avtomatično vzajemno priznavanje visokošolskih diplom in srednješolskih spričeval ter izidov iz učnih obdobij v tujini. To priporočilo je Svet sprejel 26. novembra 2018 in predstavlja pomemben mejnik v prizadevanju Komisije, da do leta 2025 vzpostavi evropski izobraževalni prostor (COM(2020)0625), kar vključuje samodejno vzajemno priznavanje brez ločenih postopkov priznavanja po vsej EU.
Kljub tej zavezanosti evropskemu izobraževalnemu prostoru do leta 2025 so nekatere države članice v prizadevanju za hitrejše samodejno vzajemno priznavanje našle medregionalne rešitve zunaj okvira EU. Države Beneluksa (Belgija, Nizozemska in Luksemburg) in baltske države (Estonija, Latvija in Litva) so 27. septembra 2021 podpisale sporazum o samodejnem priznavanju diplom.
V odziv na rusko vojno proti Ukrajini je Komisija aprila 2022 izdala priporočilo o priznavanju kvalifikacij za ljudi, ki bežijo pred rusko invazijo v Ukrajino.
Vloga Evropskega parlamenta
Parlament je 15. novembra 2011 sprejel resolucijo o izvajanju direktive o poklicnih kvalifikacijah (Direktiva 2005/36/ES), v kateri je pozval k njeni posodobitvi in izboljšanju ter spodbudil uporabo najučinkovitejših in najustreznejših tehnologij. Da bi olajšali postopek priznavanja, je Parlament predlagal uvedbo evropske poklicne izkaznice, uradnega dokumenta, ki bi ga priznavali vsi pristojni organi.
Komisija je 19. decembra 2011 v odgovor na resolucijo Parlamenta predstavila predlog o spremembi direktive o priznavanju poklicnih kvalifikacij. Parlament je po uspešnih tristranskih pogajanjih dosegel spremembe, ki jih je predlagal, vključno z uvedbo prostovoljne poklicne izkaznice, vzpostavitvijo mehanizma opozarjanja, pojasnitvijo pravil glede delnega dostopa do reguliranega poklica, pravili glede znanja jezikov in vzpostavitvijo mehanizma za vzajemno ocenjevanje reguliranih poklicev, da bi zagotovili preglednost. Na podlagi tega je bila 20. novembra 2013 sprejeta Direktiva 2013/55/EU Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2005/36/ES o priznavanju poklicnih kvalifikacij. Odbor Evropskega parlamenta za notranji trg in varstvo potrošnikov od oktobra 2023 preučuje ukrepe, s katerimi bi spremenili direktivo ter romunskim diplomantom zdravstvene nege omogočili priznavanje kvalifikacij po vsej EU, ne da bi jim bilo treba dokazati poklicne izkušnje na tem področju.
Nato sta Parlament in Svet 28. junija 2018 sprejela Direktivo (EU) 2018/958 o preskusu sorazmernosti, s katero je bil uveden usklajen preskus sorazmernosti, ki naj bi ga uporabljale vse države članice pred sprejetjem nacionalnih predpisov o poklicih. Parlament je 25. oktobra 2018 sprejel resolucijo o spodbujanju samodejnega vzajemnega priznavanja diplom.
Tematski sektor za gospodarsko in znanstveno politiko ter kakovost življenja je novembra 2020 na zahtevo Odbora za notranji trg in varstvo potrošnikov objavil študijo[1], v kateri je analiziral nacionalne ovire za prosti pretok na enotnem trgu, vključno s prostim pretokom storitev in dostopom do reguliranih poklicev. Študija je pokazala, da razlike v kvalifikacijah, kot so različne stopnje ali dolžina izobraževanja, glede pravil o priznavanju poklicnih kvalifikacij in upravnih postopkov, povezanih z dostopom do strokovnih organov, ovirajo prosti pretok poklicnih storitev na enotnem trgu.
Za več informacij o tej temi obiščite spletišče Odbora za notranji trg in varstvo potrošnikov.
Christina Ratcliff / Jordan De Bono / Barbara Martinello