Okvir EU za fiskalno politiko

Za zagotovitev stabilnosti ekonomske in monetarne unije je potreben trden okvir, da se v največji možni meri prepreči nevzdržnost javnih financ. Konec leta 2011 je začela veljati reforma (del „šesterčka“), ki spreminja Pakt za stabilnost in rast. Na začetku leta 2013 je nato začela veljati še ena reforma na tem področju, tj. medvladna Pogodba o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji. Poleg tega je maja 2013 začela veljati uredba o ocenjevanju nacionalnih osnutkov proračunskih načrtov (del tako imenovanega dvojnega svežnja). 26. aprila 2023 je Komisija predstavila zakonodajni predlog za reformo ekonomskega upravljanja EU.

Pravna podlaga

  • Členi 3, 119 do 144, 136, 219 ter 282 do 284 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU);
  • protokol št. 12 (o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem) in protokol št. 13 (o konvergentnih merilih), priložena Pogodbama.

Cilji

Fiskalna politika Evropske unije je tako zasnovana z namenom, da se vzpostavi trden in učinkovit okvir za usklajevanje in nadzor fiskalnih politik držav članic. Reforme pravnega okvira v obdobju 2011–2013 so bile neposreden odziv na krizo državnega dolga, v kateri se je ob učinkih prelivanja, ki so jih povzročile nevzdržne javne finance v euroobmočju, pokazala potreba po strožjih pravilih. Spremenjeni okvir se zato opira na izkušnje, pridobljene na podlagi pomanjkljivosti prvotne zasnove evropske monetarne unije, in skuša okrepiti vodilno načelo zdravih javnih financ, določeno v členu 119(3) PDEU. Komisija je aprila 2023 začela novo reformo pravnega okvira, ki temelji na razvoju gospodarskega upravljanja EU v zadnjem desetletju.

Dosežki

A. Pakt za stabilnost in rast

Temeljna pravna podlaga je primarna zakonodaja EU, in sicer člen 121 (večstranski nadzor) in člen 126 PDEU (postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem) ter protokol št. 12 o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Sekundarna zakonodaja EU natančneje določa, kako je treba izvajati pravila in postopke iz PDEU. Prvi sveženj o ekonomskem upravljanju („šesterček“) je začel veljati 13. decembra 2011 ter uvaja reforme in spremembe pravil iz Pakta za stabilnost in rast. Spremenjeni Pakt za stabilnost in rast zagotavlja glavne instrumente za nadzor fiskalnih politik držav članic (preventivni del) in zmanjšanje čezmernih primanjkljajev (korektivni del). Pakt v sedanji obliki sestavljajo naslednji instrumenti:

  • Uredba Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik, kot je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 1055/2005 z dne 27. junija 2005 in Uredbo (EU) št. 1175/2011 z dne 16. novembra 2011 – ta uredba predstavlja preventivni del;
  • Uredba Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, kot je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 1056/2005 z dne 27. junija 2005 in Uredbo Sveta (EU) št. 1177/2011 z dne 8. novembra 2011 – ta uredba predstavlja korektivni del;
  • Uredba (EU) št. 1173/2011 z dne 16. novembra 2011 o učinkovitem izvrševanju proračunskega nadzora v euroobmočju.

Kodeks ravnanja, pri katerem gre za mnenje Ekonomsko-finančnega odbora (EFC)(Odbor Sveta za ekonomske in finančne zadeve (ECOFIN)), prav tako vsebuje podrobnosti o izvajanju Pakta za stabilnost in rast in ponuja smernice o obliki in vsebini programov za stabilnost in konvergenco. Čeprav formalno ni regulativen, je pomemben s praktičnega vidika, saj navaja, kako izvajati Pakt za stabilnost in rast. Najnovejša različica Kodeksa, ki ga je Ekonomsko-finančni odbor sprejel 15. maja 2017, vsebuje določbe glede prilagodljivosti v okviru obstoječih pravil Pakta za stabilnost in rast (prek tako imenovanih klavzul o naložbah in strukturnih reformah ter matrice, ki v preventivnem delu pakta določa pozitivne in negativne gospodarske razmere ter kakšna fiskalna prilagoditev je potrebna za ustrezne ciklične razmere in delež dolga). Te določbe temeljijo na skupnem dogovorjenem stališču o prilagodljivosti v okviru Pakta za stabilnost in rast Ekonomsko-finančnega odbora (november 2015), ki ga je Svet ECOFIN podprl februarja 2016. Izhodišče za razprave je bilo sporočilo Komisije o čim boljšem izkoriščanju prožnosti v okviru obstoječih pravil Pakta za stabilnost in rast z dne 13. januarja 2015. Poleg tega veljavna različica Kodeksa ravnanja vsebuje dve mnenji Ekonomsko-finančnega odbora iz novembra 2016, v katerih se je bolj osredotočil na kazalnike izdatkov, kazalnik strukturnega ravnovesja pa ostaja bistven del okvira fiskalnega nadzora.

1. Preventivni del Pakta za stabilnost in rast

Cilj preventivnega dela je zagotoviti zdrave javne finance z večstranskim nadzorom na podlagi člena 121 PDEU, spremenjene Uredbe (ES) št. 1467/97 in nove Uredbe (EU) št. 1173/2011.

Pri nadzoru in usmerjanju je ključni koncept srednjeročni proračunski cilj, določen za vsako državo posebej. Srednjeročni proračunski cilj za vsako državo mora biti v razponu med −1 % BDP in izravnanim proračunskim stanjem ali presežkom, pri čemer se ne upoštevajo ciklični učinki ter enkratni začasni ukrepi. Ta cilj je treba revidirati vsaka tri leta ali ob uvedbi bistvenih strukturnih reform, ki vplivajo na fiskalni položaj. Ključni instrumenti preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast so programi za stabilnost in konvergenco.

Programi za stabilnost in konvergenco

Predložitev: vsaka država članica mora kot del večstranskega nadzora iz člena 121 PDEU aprila vsako leto Komisiji in Svetu predložiti program za stabilnost (velja za države članice evroobmočja) ali program za konvergenco (velja za države, ki niso članice evroobmočja). Programi za stabilnost morajo med drugim vključevati srednjeročne proračunske cilje, prilagoditvene poti za njihovo dosego in analizo scenarijev, v kateri so proučeni učinki sprememb temeljnih ekonomskih predpostavk na fiskalni položaj. Osnova za izračun morajo biti najverjetnejši (ali preudarnejši) -makrofiskalni scenariji. Te programe objavi Komisija.

Ocena: Svet preuči programe na podlagi ocene Komisije in Ekonomsko-finančnega odbora. Zlasti preuči napredek pri uresničevanju srednjeročnih proračunskih ciljev. Novost v spremenjenem Paktu za stabilnost in rast je, da se v oceni izrecno upošteva gibanje odhodkov.

Mnenje: Svet na priporočilo Komisije in po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom pripravi mnenje o programih. V njem lahko države članice pozove, naj svoj program prilagodijo. Mnenje je sestavni del priporočil za posamezno državo, ki jih ob koncu vsakega evropskega semestra sprejme Svet.

Spremljanje: Komisija in Svet spremljata izvajanje programov za stabilnost ali konvergenco.

Zgodnje opozarjanje: Komisija v primeru znatnih odklonov od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja zadevni državi članici pošlje opozorilo v skladu s členom 121(4) PDEU (člena 6 in 10 spremenjene Uredbe (ES) št. 1466/97). To opozorilo izda Svet v obliki priporočila o potrebnih prilagoditvah politik, ki jih mora izvesti zadevna država članica.

Sankcije: v spremenjenem Paktu za stabilnost in rast je predvidena tudi možnost, da se državam članicam, ki ne sprejmejo primernih prilagoditvenih ukrepov, naložijo sankcije v obliki obrestnega depozita v višini 0,2 % BDP iz prejšnjega leta. Prav tako so predvidene globe za manipulacijo s podatki o dolgu ali primanjkljaju.

Evropski semester: predložitev in ocena programov za stabilnost ali konvergenco sta del evropskega semestra, ki je širši proces usklajevanja gospodarskih politik v Evropski uniji in vključuje preventivni del Pakta za stabilnost in rast.

2. Korektivni del Pakta za stabilnost in rast

Postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem

Namen postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem je preprečiti čezmerne primanjkljaje in zagotoviti njihovo hitro odpravo. Ta postopek urejajo člen 126 PDEU, Protokol št. 12, priložen Pogodbama, ter spremenjena Uredba (ES) št. 1467/97 in nova Uredba (EU) št. 1173/2011.

V skladu s spremenjenim Paktom za stabilnost in rast se postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem sproži na podlagi merila primanjkljaja ali merila dolga:

  • merilo primanjkljaja: javnofinančni primanjkljaj šteje za čezmernega, če je višji od referenčne vrednosti, ki znaša 3 % BDP po tržnih cenah;
  • merilo dolga: dolg je višji od 60 % BDP, letno ciljno zmanjšanje dolga za dvajsetino zneska dolga, ki presega mejo 60 %, pa v zadnjih treh letih ni bilo doseženo.

Spremenjena uredba vsebuje tudi določbe, ki pojasnjujejo, kdaj se bo primanjkljaj, če je višji od navedene referenčne vrednosti, štel za izrednega (posledica izrednega dogodka ali resnega upada gospodarske aktivnosti ipd.) ali začasnega (kadar napovedi kažejo, da se bo primanjkljaj po koncu izrednega dogodka ali upada zmanjšal pod referenčno vrednost).

Odstavki od 3 do 6 člena 126 PDEU določajo postopek za oceno in odločitev, ali je primanjkljaj čezmeren. Če država članica ne izpolnjuje vsaj enega od obeh meril ali obstaja tveganje, da ga ne bo izpolnila, Komisija pripravi poročilo. Ekonomsko-finančni odbor pripravi mnenje o tem poročilu. Če Komisija ugotovi, da obstaja čezmerni primanjkljaj (ali da lahko nastane), zadevni državi članici pošlje mnenje in obvesti Svet. Na podlagi predloga Komisije Svet sprejme končno odločitev o tem, ali čezmerni primanjkljaj obstaja (člen 126(6) PDEU). Nato na podlagi priporočila Komisije sprejme priporočilo za zadevno državo članico (člen 126(7) PDEU) in v njem določi največ šestmesečni rok, v katerem mora država članica sprejeti učinkovite ukrepe za zmanjšanje primanjkljaja. Če Svet ugotovi, da ti ukrepi niso bili sprejeti, lahko priporočilo objavi (člen 126(8) PDEU). Če država članica dalj časa ne uresničuje priporočil Sveta, lahko Svet pozove državo članico, naj v določenem roku sprejme ustrezne ukrepe (člen 126(9) PDEU).

Sankcije: postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem v primerih neupoštevanja priporočil predvideva tudi sankcije (člen 126(11) PDEU). Za države članice euroobmočja je ta sankcija načeloma denarna kazen, sestavljena iz stalnega dela (0,2 % BDP) in spremenljivega dela (največ 0,5 % BDP za oba dela skupaj).

Poleg tega so v Uredbi (EU) št. 1173/2011 o učinkovitem izvrševanju proračunskega nadzora v euroobmočju za države članice euroobmočja predvidene dodatne sankcije. Naložijo se v različnih fazah postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem ter vključujejo brezobrestne depozite v višini 0,2 % BDP in denarno kazen v višini 0,2 % BDP iz prejšnjega leta. Uredba predvideva tudi sankcije za manipulacijo s statističnimi podatki.

3. Splošna odstopna klavzula Pakta za stabilnost in rast

Kriza zaradi COVID-19 je povzročila „resen upad gospodarske aktivnosti v euroobmočju ali Uniji kot celoti“, zato je Svet na podlagi predloga Komisije marca 2020 prvič uporabil splošno odstopno klavzulo v okviru Pakta za stabilnost in rast, da bi državam članicam zagotovil manevrski prostor za sprejetje nujnih ukrepov z večjimi proračunskimi posledicami. Z uporabo splošne odstopne klavzule ima država članica, ki je v preventivnem delu, možnost, da začasno odstopi od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja, pod pogojem, da to srednjeročno ne ogrozi fiskalne vzdržnosti. Če je država članica v korektivnem delu, lahko v skladu s klavzulo Svet na priporočilo Komisije sprejme revidirano fiskalno usmeritev. Skratka, splošna odstopna klavzula ne zadrži postopkov Pakta za stabilnost in rast, temveč Komisiji in Svetu omogoča, da odstopata od proračunskih zahtev, ki sicer veljajo. Komisija je marca 2021 sprejela sporočilo z naslovom Eno leto po izbruhu COVID-19: odziv fiskalne politike, ki med drugim vsebuje izjavo, da bi bilo treba odločitev o tem, ali naj se splošna odstopna klavzula deaktivira ali še naprej uporablja v letu 2022, sprejeti na podlagi celovite ocene stanja gospodarstva, ki bi temeljila na kvantitativnih merilih. Ključno kvantitativno merilo bi bila raven proizvodnje v EU ali euroobmočju v primerjavi z ravnmi pred krizo. Aktualne predhodne informacije kažejo na to, da bi bilo treba splošno odstopno klavzulo v letu 2022 še naprej uporabljati, od leta 2024 dalje pa naj bi prenehala veljati.

B. Fiskalni pakt

Na zasedanju Evropskega sveta v marcu 2012 so vse države članice razen Združenega kraljestva in Češke podpisale medvladno Pogodbo o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni Uniji, katere fiskalni del je fiskalni pakt (pogodbe ni podpisala niti Hrvaška – ne pred pristopom k EU 1. julija 2013 ne po njem). Fiskalni pakt predvideva vključitev „zlatega pravila“ o uravnoteženem proračunu s spodnjo mejo strukturnega primanjkljaja v višini 0,5 % BDP (če je javni dolg nižji od 60 % BDP, je ta spodnja meja 1 % BDP) v nacionalno zakonodajo in po možnosti v ustavo („zavora dolga“). Če posamezne države članice tega pravila ne izvajajo ustrezno, lahko druge države članice proti njim sprožijo postopek pred Sodiščem Evropske unije. Med dodatnimi določbami so med drugim samodejna sprožitev popravnega mehanizma in strožja pravila za države, ki so v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Poudariti je tudi treba, da bo finančna pomoč v okviru evropskega mehanizma za stabilnost zagotovljena le državam članicam, ki so podpisale fiskalni pakt.

C. Nadaljnje reforme za krepitev ekonomskega upravljanja v euroobmočju

Reforme ekonomskega upravljanja v Uniji in okvira za fiskalne politike iz obdobja 2011–2013 poleg spremenjenih pravil Pakta za stabilnost in rast ter medvladne Pogodbe o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju vključujejo tudi dve uredbi, s katerima naj bi se ekonomsko upravljanje v euroobmočju še bolj okrepilo („dvojček“):

  • Uredba (EU) št. 473/2013 z dne 21. maja 2013 o skupnih določbah za spremljanje in ocenjevanje osnutkov proračunskih načrtov ter zagotavljanje zmanjšanja čezmernega primanjkljaja držav članic v euroobmočju; ter
  • Uredba (EU) št. 472/2013 z dne 21. maja 2013 o okrepitvi gospodarskega in proračunskega nadzora v državah članic euroobmočja, ki so jih prizadele ali jim grozijo resne težave v zvezi z njihovo finančno stabilnostjo.

Glavni elementi prve uredbe zagotavljajo skupne proračunske časovne okvire za vse države članice euroobmočja ter pravila za spremljanje in ocenjevanje proračunskih načrtov držav članic s strani Komisije. V primeru resnih kršitev -pravil Pakta za stabilnost in rast lahko Komisija zahteva revizijo načrtov. Uredba poleg tega določa, da morajo države članice euroobmočja, za katere je bil uveden postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem, predstaviti program ekonomskega partnerstva, v katerem podrobno navedejo ukrepe politik in strukturne reforme, potrebne za zagotovitev učinkovitega in trajnega zmanjšanja čezmernega primanjkljaja. Svet na podlagi predloga Komisije sprejema mnenja o programih ekonomskega partnerstva.

Druga uredba zadeva države članice, ki so jih prizadele ali jim grozijo resne težave v zvezi z njihovo finančno stabilnostjo. Določa pravila za okrepljeni nadzor, finančno pomoč in nadzor po izteku programa (dokler ni odplačanih vsaj 75 % prejete finančne pomoči).

D. Pregledi ključne zakonodaje

Komisija je februarja 2020 v skladu z uredbama „šesterček“ in „dvojček“ objavila sporočilo o pregledu ekonomskega upravljanja. Namen tega sporočila je začeti javno razpravo o tem, v kolikšni meri so bili različni elementi nadzora, uvedeni ali spremenjeni z reformami iz let 2011 in 2013, učinkoviti pri doseganju njihovih ključnih ciljev.

Komisija je 19. oktobra 2021 predstavila sporočilo, s katerim je ponovno začela javno razpravo o pregledu okvira ekonomskega upravljanja EU ob upoštevanju spremenjenih okoliščin po krizi zaradi COVID-19, marca 2022 pa je objavila izid javnega posvetovanja.

Komisija je 9. novembra 2022 v sporočilu predstavila svoje usmeritve za reformo okvira ekonomskega upravljanja EU, v katerih so obravnavana ključna gospodarska in politična vprašanja, ki bodo oblikovala usklajevanje in nadzor ekonomskih politik EU v naslednjem desetletju. Komisija je predlagala prehod na nadzorni okvir EU, ki temelji na tveganju in razlikuje med državami ob upoštevanju njihovih izzivov v zvezi z javnim dolgom, tj. tveganj za vzdržnost dolga. Temelj predlaganega okvira Komisije so nacionalni srednjeročni fiskalno-strukturni načrti. Proračunske, reformne in naložbene cilje, vključno s tistimi za odpravo makroekonomskih neravnovesij, kjer je to potrebno, bi vključili v enoten splošen srednjeročni načrt, s čimer bi ustvarili skladen in poenostavljen proces. Enoten operativni kazalnik – neto primarni odhodki, tj. odhodki, ki so pod nadzorom vlade – bi služil kot podlaga za določitev fiskalne poti in izvajanje letnega fiskalnega nadzora. Države članice bi morale predložiti nacionalne srednjeročne fiskalno-strukturne načrte, prilagojene njihovim nacionalnim okoliščinam. Ti načrti bi zajemali obdobje štirih let, v katerem bi morale njihove javne finance doseči postopno, a trajno zmanjšanje čezmernega javnega dolga ali, primeru nizko zadolženih držav, ohraniti preudarno fiskalno politiko. Država članica bi lahko zaprosila za prožnejšo pot s podaljšanjem nacionalnega srednjeročnega fiskalno-strukturnega načrta na največ sedem let. V zameno bi se morala zavezati, da bo izvedla več reform in naložb. Kar zadeva strukturo upravljanja, bi se bilo treba o teh načrtih dogovoriti s Komisijo, Svet pa bi jih moral odobriti, podobno kot nacionalne načrte za okrevanje in odpornost v okviru instrumenta NextGenerationEU.

Za začetek bi Komisija na podlagi svoje metodologije za analizo vzdržnosti dolga vsaki državi članici predstavila referenčno fiskalno prilagoditveno pot, ki temelji na skupnem dogovorjenem okviru in zajema obdobje štirih let.

Razlikovala bi se glede na raven javnega dolga države:

  • za države z zmerno ali visoko stopnjo javnega dolga bi Komisija predlagala večletno prilagoditveno pot v smislu neto javnofinančnih odhodkov za štiri leta;
  • države članice, ki se soočajo z znatnim izzivom glede javnega dolga, bi morale v času trajanja svojega načrta dokončati proračunsko prilagoditev;
  • države članice z „zmernim izzivom glede javnega dolga“ bi morale dokončati prilagoditev najpozneje tri leta po izteku svojega načrta.

Za primer nepredvidenega poslabšanja makroekonomskih razmer je Komisija predlagala uvedbo splošne odstopne klavzule za vsako državo članico posebej. To bi dopolnjevalo splošno odstopno klavzulo Pakta za stabilnost in rast, ki je bila aktivirana ob izbruhu pandemije spomladi 2020 in se bo uporabljala do konca leta 2023. Uporaba take klavzule bi državi članici, ki se je znašla v izjemnih okoliščinah, na katere ne more vplivati, omogočila, da odstopi od dogovorjene poti.

Da bi izboljšala izvrševanje določb okvira, je Komisija tudi predlagala, da bi bil začetek postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki temelji na dolgu, bolj samodejen, in da se spremeni veljavni sistem sankcij.

Komisija je 26. aprila 2023 predstavila zakonodajne predloge za reformo ekonomskega upravljanja EU, ki večinoma temeljijo na načelih iz sporočila Komisije z dne 9. novembra 2022. Cilj prenovljenih pravil je povečati politično zavezanost, poenostaviti fiskalna pravila, olajšati naložbe v prednostne naloge EU in spodbujati učinkovito izvrševanje. Namen nove strukture upravljanja, ki jo je predvidela Komisija, je uskladiti vzdržnost javnih financ s trajnostno in vključujočo rastjo, zlasti ko gre za zeleni in digitalni prehod.

Vloga Evropskega parlamenta

Evropski parlament je sozakonodajalec pri določanju podrobnih pravil za postopek večstranskega nadzora (člen 121(6) PDEU) in je zaprošen za mnenje o sekundarni zakonodaji, na podlagi katere se izvaja postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem (člen 126(14) PDEU). Spremenjeni Pakt za stabilnost in rast vsebuje nov instrument, tj. ekonomski dialog, ki daje Parlamentu v sedanjem okviru za fiskalne politike pomembno vlogo, saj lahko pristojni odbor Parlamenta k izmenjavi mnenj povabi predsednika Sveta, Komisijo, predsednika Evropskega sveta, predsednika Euroskupine in, če je to ustrezno, državo članico. Parlament je redno obveščen tudi o uporabi uredb. Poleg tega se bodo odslej pristojnosti Komisije, da uvede dodatne zahteve za poročanje v okviru nove uredbe za spremljanje in ocenjevanje osnutkov proračunskih načrtov ter zagotavljanje zmanjšanja čezmernega primanjkljaja držav članic v euroobmočju, obnavljale vsaka tri leta, Parlament in Svet pa jih bosta lahko preklicala.

 

Samuel De Lemos Peixoto / GIACOMO LOI