Lufttransport: marknadsregler

Införandet av den gemensamma marknaden för luftfart i slutet av 1990-talet har på ett genomgripande sätt förändrat lufttransportbranschen och har bidragit stort till den kraftiga tillväxten för lufttransporter i Europa de senaste 20 åren.

Rättslig grund

Artikel 100.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

Mål

Att införa en gemensam marknad för lufttransporter i Europa, säkerställa att den fungerar ordentligt och utvidga den till vissa länder utanför EU i så stor utsträckning som möjligt.

Resultat

Historiskt sett har lufttransporter utvecklats under nationella myndigheters ledning och kontroll. I Europa har detta i allmänhet betytt monopolistiska nationella lufttrafikföretag och flygplatser ägda och drivna av offentliga aktörer. Internationell lufttransport, som är baserad på mellanstatliga bilaterala avtal, har vuxit enligt denna ordning – med strikt kontroll av i synnerhet marknadstillträde och ägandeformer.

Efter det att den inre marknadens fullbordats har flera uppsättningar lagstiftningsåtgärder på EU-nivå gradvis omvandlat skyddade nationella luftfartsmarknader till en konkurrensutsatt gemensam marknad för lufttransport (luftfart var faktiskt det första transportsättet – och är till stor del fortfarande det enda – som har åtnjutit en helt integrerad gemensam marknad). Det var framför allt det första (1987) och det andra (1990) lagstiftningspaketet inom ramen för Europeiska enhetsakten som ledde till en uppmjukning av bestämmelserna om biljettpriser och kapacitet. 1992 avskaffade man genom det tredje lagstiftningspaketet (nämligen rådets förordningar (EEG) nr 2407/92, 2408/92 och 2409/92, som nu har ersatts av förordning (EG) nr 1008/2008) alla kvarvarande kommersiella begränsningar för europeiska luftfartsföretag med verksamhet inom EU, och inrättade således den europeiska gemensamma marknaden för luftfart. Denna marknad öppnades sedan för Norge, Island och Schweiz och kunde utvidgas ytterligare till grannländerna genom avtalet om ett gemensamt europeiskt luftrum[1].

Genom det tredje lagstiftningspaketet ersattes nationella lufttrafikföretag med EG-lufttrafikföretag, och grundprincipen infördes att alla EG-lufttrafikföretag fritt kan sätta biljettpriser för passagerare och flygfrakt och använda alla flygrutter inom EU utan tillstånd eller godkännande (med undantag av vissa mycket speciella rutter där medlemsstaterna kan införa allmän trafikplikt på vissa villkor och under en begränsad tidsperiod).

I det tredje lagstiftningspaketet fastställdes också krav som EG-lufttrafikföretag måste uppfylla för att kunna börja eller fortsätta att bedriva verksamhet, framför allt följande:

1. De ska ägas och effektivt kontrolleras av medlemsstater och/eller medborgare i medlemsstater, och deras huvudkontor ska vara beläget i en medlemsstat.
2. De ska ha en sund finansiell ställning. De ska vara försäkrade för att täcka ersättningsansvar i händelse av en olycka.
3. De ska ha de yrkesmässiga kunskaper och den organisation som krävs för att på ett betryggande sätt sköta luftfartsaktiviteterna i överensstämmelse med gällande bestämmelser. Detta bekräftas genom utfärdandet av en ”operativ licens”.

Parallellt med detta har gemensamma regler antagits för att säkerställa att den inre luftfartsmarknaden fungerar väl, vilket bland annat krävde följande: 1) Lika spelregler 2) En hög och enhetlig skyddsnivå för passagerare.

För att säkerställa lika spelregler är statsstödslagstiftningen (artikel 107 och 108 i EUF-fördraget) och konkurrenslagstiftningen (artiklarna 101–109 i EUF-fördraget – sammanslagningar, allianser, prisöverenskommelser osv.) tillämpliga på luftfartssektorn. Kommissionen antog riktlinjer för bedömning av den offentliga finansieringen av sektorn (för flygbolag under 1994 och för flygplatser och startstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser under 2005). Dessa uppdaterades våren 2014.

Tack vare EU:s regler ges alla lufttrafikföretag samma möjligheter och samma tillgång till transportrelaterade tjänster. Detta är dock inte fallet i vissa tredjeländer där diskriminering och subventioner kan ge orättvisa konkurrensfördelar för lufttrafikföretag från sådana tredjeländer.

För att åtgärda denna situation inrättades genom förordning (EU) 2019/712 av den 17 april 2019 om skydd av konkurrensen inom luftfarten och om upphävande av förordning (EG) nr 868/2004 en mekanism för att säkerställa rättvis konkurrens och upprätthålla goda flygförbindelser i hela EU. För att uppnå dessa mål ges kommissionen befogenhet att inleda undersökningar eller besluta om repressiva åtgärder om en metod som snedvrider konkurrensen har vållat skada, eller innebär en tydlig risk för skada, för ett EU-lufttrafikföretag. Förordningen trädde i kraft den 30 maj 2019.

Rättvist tillträde till flygplatser och flygplatstjänster säkerställs genom förordning (EEG) nr 95/93, som föreskriver att ankomst- och avgångstider (på engelska ”slots”, dvs. tillstånd att landa eller starta på ett specifikt datum och vid en specifik tidpunkt) vid överbelastade flygplatser ska fördelas till lufttrafikföretag på ett rättvist, icke-diskriminerande och transparent sätt av en oberoende samordnare av ankomst- och avgångstider. För att ytterligare förbättra effektiviteten i fördelningen av ankomst- och avgångstider och säkerställa ett optimalt utnyttjande av flygplatskapaciteten[2] lade kommissionen 2011 fram ett förslag till ändring. Förhandlingarna om detta förslag avbröts dock 2013. Kommissionens arbetsprogram för 2023 innehöll ett nytt förslag om översyn av förordningen om ankomst- och avgångstider för tredje kvartalet 2023.

Rådets direktiv 96/67/EG har gradvis öppnat marknaden för konkurrens om marktjänster. Ett förslag från kommissionen från 2011 om att ytterligare öppna denna marknad för konkurrens på Europas största flygplatser drogs dock tillbaka av kommissionen 2014. Dessutom fastställs i direktiv 2009/12/EG de grundläggande principerna för flygplatsavgifter som lufttrafikföretag betalar för att använda flygplatsen och de tjänster som tillhandahålls.

Gemensamma bestämmelser har varit i kraft sedan 1989 för att säkerställa rättvist tillträde till distributionsnätverken och för att förhindra att dessa påverkar konsumenternas valmöjligheter. Enligt dessa bestämmelser ska de datoriserade bokningssystemen (som fungerar som ”tekniska mellanhänder” mellan lufttrafikföretagen och resebyråerna) visa linjetrafik för alla lufttrafikföretag på ett icke-diskriminerande sätt på resebyråernas datorskärmar (förordning (EG) nr 80/2009). Dessa system har dock minskat i betydelse i takt med den ökade användningen av distributionskanaler på internet, inklusive lufttrafikföretagens egna webbplatser. Kommissionen planerar att anta en översyn av förordningen för att uppdatera reglerna.

För att skydda passagerare och flygplan och för att säkerställa en hög och enhetlig säkerhetsnivå i hela EU har nationella säkerhetsbestämmelser ersatts av gemensamma säkerhetsbestämmelser som successivt har utvidgats till att omfatta hela lufttransportkedjan. Dessutom inrättades Europeiska byrån för luftfartssäkerhet för att utarbeta säkerhetsföreskrifter och övervaka deras genomförande[3]. Säkerhetskraven på alla flygplatser i EU har också harmoniserats för att bättre förhindra sabotage mot luftfartyg och deras passagerare och besättning[4]. Dessutom säkerställer gemensamma bestämmelser (förordning (EG) nr 261/2004) om skydd av flygpassagerares rättigheter att passagerare tillförsäkras assistans och kompensation vid kraftigt försenade eller inställda resor. Trots att de gällande reglerna ger ett mycket bättre skydd för flygpassagerares rättigheter än i någon annan region i världen har de ibland visat sig vara svåra att tillämpa, vilket ofta leder till domstolsärenden[5]. I mars 2013 lade kommissionen fram ett nytt förslag om ändring av förordning (EG) nr 261/2004 (COM(2013)0130) för att förbättra efterlevnaden av EU:s regler genom att förtydliga viktiga principer och implicita passagerarrättigheter. Medbeslutandeförfarandet i detta ärende har dock aldrig fullbordats. Kommissionen planerar att föreslå ytterligare en reform av passagerarnas rättigheter under 2023, som också kommer att fokusera på olika varianter av multimodala biljetter.

I oktober 2022 undertecknade EU och Asean[6] ett luftfartsavtal som kommer att öka de direkta förbindelserna mellan de två områdena och öka möjligheterna till lufttransport och samtidigt uppgradera regler och standarder.

I januari 2023 upphävdes rådets direktiv 89/629/EEG om begränsning av buller från civila jetmotordrivna underljudsflygplan, eftersom direktiv 2006/93/EG föreskrev en fullständig utfasning av alla luftfartyg som inte uppfyllde direktivets gränsvärden för buller, vilket gjorde direktiv 89/629/EEG obsolet.

Svar på covid-19-krisen

Efter covid-19-utbrottet vidtogs flera åtgärder för att hantera de svårigheter som luftfartssektorn stod inför:

• Förordning (EU) 2020/459 av den 30 mars 2020 om ändring av rådets förordning (EEG) nr 95/93 om gemensamma regler för fördelning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flygplatser syftade till att befria lufttrafikföretag från skyldigheten att använda sina ankomst- och avgångstider genom att flyga tomma flygplan (”spökflygningar”). Mekanismen förlängdes flera gånger. I juli 2021 föreslog kommissionen återigen att reglerna om lättnader från ankomst- och avgångstider skulle förlängas till oktober 2023, vilket parlamentet och rådet enades om i oktober 2022. På det hela taget kommer denna översyn att ge flygbolagen större flexibilitet att reagera på oväntade händelser inom en nära framtid. Kriget i Ukraina har också visat att andra typer av oförutsedda händelser på vissa rutter kan få allvarliga och permanenta konsekvenser för flygtrafiken och flygbolagens förmåga att uppfylla normala krav på utnyttjande av ankomst- och avgångstider.
• Förordning (EU) 2020/696 av den 25 maj 2020 om ändring av förordning (EG) nr 1008/2008 (flygtjänsteförordningen) om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen med anledning av covid-19-pandemin. De tillfälliga åtgärderna inkluderar bland annat en ändring av reglerna för licensiering av lufttrafikföretag om de får finansiella problem på grund av pandemin. Det blir enklare förfaranden vid begränsningar av trafikrättigheter och även tilldelningen av kontrakt för marktjänster har effektiviserats. Kommissionen planerar att anta en översyn av flygtjänsteförordningen under 2023.

För att hantera risken för en allvarlig konjunkturnedgång offentliggjorde kommissionen en tillfällig ram för statliga stödåtgärder (som uppdaterats flera gånger). Detta gör det möjligt för EU:s medlemsstater att ge stöd till företag, utöver de möjligheter som finns enligt de nuvarande statsstödsreglerna. Medlemsstaterna har därefter föreslagit ett antal åtgärder som omfattar hela ekonomin och vissa sektorsspecifika åtgärder. I mars 2023 utvidgades den tillfälliga ramen till att stödja åtgärder för övergången till en ekonomi med nettonollutsläpp och för att göra det möjligt för medlemsstaterna att stödja ekonomin i samband med Rysslands krig mot Ukraina.

Koldioxidbefria transporterna

55 % -paketet, som antogs av kommissionen inom ramen för den europeiska gröna given i juli 2021, innehöll en uppsättning förslag som omfattade lufttransporter:

• Ett förslag om att se över det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter[7] (direktiv 2003/87/EG) för att fasa ut gratis utsläppsrätter för luftfarten och anpassa sig till det globala systemet för kompensation för och minskning av koldioxidutsläpp från internationell luftfart. (Det reviderade direktivet trädde i kraft den 5 juni 2023).
• Ett förslag till en reviderad förordning om infrastruktur för alternativa bränslen , som särskilt föreskriver att luftfartyg ska ha tillgång till ren el på större flygplatser. Slutakten offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 22 september 2023.
• Ett förslag till förordning om säkerställande av lika villkor för en hållbar luftfart (ReFuelEU Aviation). Flygplatser och bränsleleverantörer i EU är skyldiga att se till att minst 2 % av flygbränslet från och med 2025 kommer att vara grönt, med en andel som ökar vart femte år och når 70 % år 2050. Parlamentet godkände de nya reglerna den 13 september 2023.

Europaparlamentets roll

Parlamentet har i flera betänkanden, men framför allt i sin resolution av den 14 februari 1995 om vidareutveckling av civil luftfart i Europa, framhållit att det behövs en gemensam strategi för lufttransport som leder till större och sundare konkurrens bland lufttrafikföretag. Parlamentets stöd för inrättandet av en gemensam marknad för luftfart som fungerar väl har därför varit konstant.

Parlamentet har emellertid hela tiden betonat att avregleringen av lufttransportmarknaden måste genomföras med försiktighet och steg för steg, och att en balans måste upprätthållas mellan konsumenternas och branschens intressen.

Under de senaste tre decennierna har parlamentet således alltid argumenterat för sund konkurrens, luftfartssäkerhet, tjänstekvalitet och passagerarnas rättigheter, och samtidigt arbetat för bättre arbetsförhållanden för lufttrafikföretagens personal och för miljöskydd. Det var till exempel parlamentet som redan i början av avregleringsprocessen efterfrågade kriterier för statligt stöd till flygplatser och lufttrafikföretag och antagandet av gemensamma bestämmelser för marktjänster, flygplatsavgifter och passagerares rättigheter. Dessutom arbetar parlamentet för grönare flygbränslen, ett påskyndat införande av hållbara flygbränslen och inrättandet av en fond för hållbar luftfart.

Denna ”balanserade inställning” gentemot avregleringen av lufttransporter illustrerades nyligen när parlamentet vid första behandlingen radikalt ändrade kommissionens förslag från 2011 om ankomst- och avgångstider och om marktjänster på EU:s flygplatser.

I sitt betänkande av den 20 mars 2018 om att värna konkurrenskraften inom luftfarten uttryckte parlamentet sitt stöd för kommissionens förslag om att skydda unionens lufttrafikföretag mot otillbörliga affärsmetoder från lufttrafikföretag i tredjeländer. Målet är att etablera ett praktiskt, effektivt och lättanvänt EU-instrument som skulle kunna ha en avskräckande effekt eller kunna motverka skador inom luftfartssektorn som orsakas av statligt stöd eller andra diskriminerande handlingar från aktörer utanför EU.

Här följer en förteckning av såväl lagstiftningsresolutioner som resolutioner som inte avser lagstiftning som Europaparlamentet har antagit på detta område:

• Resolution av den 14 februari 1995 om kommissionens meddelande om vidareutveckling av civil luftfart i Europa (EGT C 56, 6.3.1995, s. 28).
• Lagstiftningsresolution av den 11 juli 2007 om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om gemensamma regler för tillhandahållande av luftfartstjänster i gemenskapen.
• Lagstiftningsresolution av den 12 december 2012 om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om gemensamma regler för fördelning av ankomst- och avgångstider vid Europeiska unionens flygplatser.
• Lagstiftningsresolution av den 16 april 2013 om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om marktjänster på flygplatser inom unionen och om upphävande av rådets direktiv 96/67/EG (EUT C 45, 5.2.2016, s. 120).
• Lagstiftningsresolution av den 5 februari 2014 om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 261/2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och av förordning (EG) nr 2027/97 om lufttrafikföretags skadeståndsansvar avseende lufttransport av passagerare och deras bagage.
• Resolution av den 11 november 2015 om luftfart.
• Resolution av den 16 februari 2017 om en luftfartsstrategi för Europa.
• Lagstiftningsresolution av den 14 mars 2019 om förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om skydd av konkurrensen inom luftfarten, och om upphävande av förordning (EG) nr 868/2004.
• Lagstiftningsresolution av den 26 mars 2020 om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EEG) nr 95/93 om gemensamma regler för fördelning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flygplatser.
• Lagstiftningsresolution av den 15 maj 2020 om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om särskilda och tillfälliga åtgärder med avseende på covid-19-utbrottet och om giltigheten för vissa certifikat, intyg, bevis, körkort och tillstånd och uppskjutande av vissa regelbundna kontroller och fortbildningar inom vissa transportlagstiftningsområden.
• Resolution av den 5 maj 2022 om konsekvenserna för EU:s transport- och turismsektorer av Rysslands illegala aggressionskrig mot Ukraina. Parlamentet uttrycker oro över den inverkan som kriget i Ukraina har på luftfartssektorns driftskostnader, vilket gör både passagerar- och godstransporter dyrare.
• Lagstiftningsresolution av den 13 december 2022 om anmälan enligt systemet för kompensation för och minskning av koldioxidutsläpp från internationell luftfart (Corsia). Parlamentets ståndpunkt innebär att medlemsstaterna senast den 30 november 2022 måste informera luftfartygsoperatörer om att de för 2021 hade kompensationskrav enligt Internationella civila luftfartsorganisationens internationella standarder och rekommenderade praxis på miljöskyddsområdet avseende Corsia till noll för 2021.

Efter utbrottet av covid-19 och till följd av dess effekter på transporterna antog parlamentet den 19 juni 2020 en resolution om transport och turism under 2020 och framåt där man efterlyste ett snabbt stöd till transport- och turistnäringarna både på kort och lång sikt för att säkerställa deras överlevnad och konkurrenskraft.

Sedan mars 2020 har parlamentet antagit en rad lagstiftningsresolutioner genom brådskande förfaranden i syfte att bemöta de omedelbara negativa effekter som pandemin har fått på transportbranschen.

 

Ariane Debyser

10-2023