Värdena i artikel 2 i EU-fördraget och skyddet av dem i EU

Europeiska unionen bygger på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter, enligt vad som fastställs i artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget). För att dessa värden ska respekteras föreskrivs i artikel 7 i EU-fördraget en EU-mekanism som ska fastslå ett allvarligt och ihållande åsidosättande av EU:s värden av en medlemsstat och eventuellt utdöma påföljder. Denna mekanism aktiverades nyligen för första gången, och det handlade då om Polen och Ungern. EU är också bundet av sin stadga om de grundläggande rättigheterna och har åtagit sig att ansluta sig till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Efter att det uppstått hot mot EU:s värden i vissa medlemsstater stärker EU-institutionerna sina verktyg för att motverka den demokratiska tillbakagången och skydda demokratin, rättsstaten, grundläggande rättigheter, jämlikhet och skyddet av minoriteter i hela unionen.

Från rättsligt skydd för de grundläggande rättigheterna till kodifiering i fördragen

Europeiska gemenskaperna (EG) (numera Europeiska unionen) bildades från början som en internationell organisation med ett i första hand ekonomiskt handlingsutrymme. Man såg därför inget behov av uttryckliga bestämmelser om respekten för de grundläggande rättigheterna, som under lång tid inte nämndes i fördragen, och som under alla omständigheter betraktades som garanterade av 1950 års europeiska konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), som medlemsstaterna hade undertecknat.

När väl Europeiska unionens domstol (EU-domstolen) hade bekräftat principerna om direkt verkan och unionsrättens företräde, men vägrat att granska besluts förenlighet med medlemsstaternas nationella och konstitutionella rätt (mål 1/58, Stork; de förenade målen 36–38/59 och 40/59, Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaft), började vissa nationella domstolar att uttrycka oro över vilka effekter denna rättspraxis skulle kunna få på skyddet av konstitutionella värden som de grundläggande rättigheterna. Om EU-rätten är överordnad till och med inhemsk författningsrätt skulle den kunna komma att åsidosätta grundläggande rättigheter. För att hantera denna teoretiska risk antog den tyska och den italienska författningsdomstolen 1974 var sin dom där de hävdade sin befogenhet att se över EU-rätten för att förvissa sig om att den överensstämmer med konstitutionella rättigheter (Solange I; Frontini). Detta fick EU-domstolen att genom sin rättspraxis bekräfta principen om respekt för de grundläggande rättigheterna, genom att ange att de grundläggande rättigheterna är förankrade i de allmänna principer i gemenskapsrätten som skyddas av domstolen (mål 29/69, Stauder). Dessa principer är inspirerade av de konstitutionella traditioner som är gemensamma för medlemsstaterna (mål 11/70, Internationale Handelsgesellschaft) och av internationella fördrag om skydd av de mänskliga rättigheterna som medlemsstaterna är parter i (mål 4/73, Nold), varav ett är Europakonventionen (mål 36-75, Rutili).

I och med att EU:s behörighet successivt utvidgats till politikområden som har en direkt inverkan på grundläggande rättigheter – såsom rättsliga och inrikes frågor (RIF), som sedermera blivit till ett fullt utvecklat område med frihet, säkerhet och rättvisa – har fördragen ändrats så att EU står fast förankrat i skyddet av grundläggande rättigheter. Maastrichtfördraget innehöll en hänvisning till Europakonventionen och medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner som allmänna principer i EU-rätten, medan Amsterdamfördraget bekräftade de europeiska ”principer” som EU bygger på (”värden” i Lissabonfördraget, enligt vad som räknas upp i artikel 2 i EU-fördraget) och införde ett förfarande för tillfälligt upphävande av de rättigheter som föreskrivs i fördragen för det fall att en medlemsstat allvarligt och ihållande kränker grundläggande rättigheter. Utarbetandet av stadgan om de grundläggande rättigheterna och dess ikraftträdande tillsammans med Lissabonfördraget utgör den senaste utvecklingen i denna kodifieringsprocess, som syftar till att säkerställa skyddet av grundläggande rättigheter i EU.

EU:s anslutning till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen)

Eftersom Europakonventionen, som alla medlemsstater har anslutit sig till, är det viktigaste instrumentet för att skydda de grundläggande rättigheterna i Europa, föreföll en anslutning av EG till Europakonventionen som en logisk lösning på behovet att koppla EG till skyldigheter avseende de grundläggande rättigheterna. Kommissionen föreslog flera gånger (1979, 1990 och 1993) att EG skulle ansluta sig till Europakonventionen. Ett yttrande från domstolen begärdes, och i sitt yttrande nr 2/94 från 1996 ansåg domstolen att fördraget inte gav någon behörighet för EG att anta bestämmelser om mänskliga rättigheter eller ingå internationella konventioner på detta område, vilket gjorde det rättsligt omöjligt att ansluta sig till konventionen. I och med Lissabonfördraget åtgärdades denna situation genom att artikel 6.2 infördes, som gjorde det obligatoriskt för EU att ansluta sig till Europakonventionen. Detta innebar att EU (liksom redan var fallet för dess medlemsstater), när det gäller respekten för de grundläggande rättigheterna, skulle bli föremål för granskning av ett rättsligt organ utanför unionen, nämligen Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen). Efter en sådan anslutning skulle unionsmedborgare – men även tredjelandsmedborgare som befinner sig på unionens territorium – genom att åberopa bestämmelser i Europakonventionen direkt kunna vända sig till Europadomstolen för att bestrida rättsakter som antas av EU, på samma sätt som de kan bestrida rättsakter som antas en EU-medlemsstat.

Efter Lissabonfördragets ikraftträdande 2010 inledde EU förhandlingar med Europarådet om ett utkast till anslutningsavtal, som slutfördes i april 2013. I juli 2013 bad kommissionen EU-domstolen om ett yttrande över huruvida anslutningsavtalet var förenligt med fördragen. Den 18 december 2014 avgav EU-domstolen ett negativt yttrande, där det angavs att utkastet till avtal ”kan komma att negativt påverka unionsrättens särdrag och autonomi” (yttrande nr 2/13). Efter en period av eftertanke och diskussioner om hur man kan lösa de problem som EU-domstolen lyft återupptog EU och Europarådet förhandlingarna 2019, och förhandlingarna pågår fortfarande.

EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna

Parallellt med den ”externa” granskningsmekanism som kom till stånd genom EG:s anslutning till Europakonventionen, för att säkerställa lagstiftningens och politikens förenlighet med grundläggande rättigheter, behövdes en ”intern” granskningsmekanism på gemenskapsnivå för att möjliggöra en preliminär och oberoende rättslig kontroll av EU-domstolen. För att detta skulle bli verklighet behövdes ett regelverk för rättigheter som är specifika för EU, och vid Europeiska rådets möte i Köln 1999 beslutade man att sammankalla ett konvent för att utarbeta en stadga om de grundläggande rättigheterna.

Stadgan proklamerades högtidligt av Europaparlamentet, rådet och kommissionen i Nice 2000. Efter att ha ändrats proklamerades den återigen 2007. Det var dock först i samband med antagandet av Lissabonfördraget den 1 december 2009 som stadgan fick direkt verkan, i enlighet med artikel 6.1 i EU-fördraget, och därmed blev en bindande rättskälla som en del av primärrätten.

Även om stadgan grundar sig på Europakonventionen och andra europeiska och internationella instrument var den nyskapande på olika sätt, inte minst för att den inkluderar funktionsnedsättning, ålder och sexuell läggning som förbjudna diskrimineringsgrunder samt tillgång till handlingar, uppgiftsskydd och god förvaltning bland de grundläggande rättigheter som den fastställer.

Stadgans tillämpningsområde är å ena sidan potentiellt mycket brett, eftersom de flesta av de rättigheter som den erkänner beviljas ”alla”, oavsett nationalitet eller rättslig ställning, men å andra sidan begränsas dess tillämpning genom artikel 51 till EU:s institutioner och organ samt till medlemsstaterna när dessa agerar för att tillämpa unionsrätten.

Artikel 7 i EU-fördraget, kommissionens ram för rättsstatsprincipen och årsrapporter

Genom Amsterdamfördraget infördes en ny sanktionsmekanism för att se till att de grundläggande rättigheterna, liksom andra europeiska principer och värden såsom demokrati, rättsstatlighet, jämlikhet och skydd av minoriteter, respekteras av EU:s medlemsstater utöver de rättsliga gränserna för EU:s behörighet. Detta innebar att EU fick befogenhet att ingripa på områden som annars skulle ha överlåtits till medlemsstaterna, i situationer där dessa värden ”allvarligt och ihållande” åsidosätts. En liknande mekanism hade föreslagits av parlamentet för första gången i utkastet till EU-fördrag från 1984. Genom Nicefördraget lades en förebyggande fas till, i fall av ”klar risk för allvarligt åsidosättande” av EU:s värden i en medlemsstat. Syftet med detta förfarande var att se till att skyddet av de grundläggande rättigheterna, liksom av demokratin, rättsstaten och minoriteters rättigheter, som ingår bland Köpenhamnskriterierna för anslutning av nya medlemsstater, förblir gällande även efter anslutning, och för alla medlemsstater på samma sätt.

I artikel 7.1 i EU-fördraget föreskrivs en ”förebyggande fas”, där en tredjedel av medlemsstaterna, Europaparlamentet och kommissionen ges befogenhet att inleda ett förfarande som innebär att rådet med en majoritet på fyra femtedelar kan fastslå att det i en medlemsstat finns en ”klar risk för allvarligt åsidosättande” av de EU-värden som fastställs i artikel 2 i EU-fördraget, vilket inbegriper respekt för mänskliga rättigheter, mänsklig värdighet, frihet och jämlikhet samt rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Innan ett sådant fastslående kan göras måste en utfrågning av den berörda medlemsstaten äga rum, och rekommendationer får lämnas till denna. Parlamentet måste ge sitt godkännande med två tredjedelar av de avgivna rösterna, som ska representera en absolut majoritet av dess ledamöter (artikel 354.4 i EUF-fördraget). Detta förfarande, som är förebyggande, aktiverades nyligen av kommissionen gentemot Polen och av parlamentet gentemot Ungern, men är fortfarande blockerat i rådet, där några få utfrågningar ägt rum och inga rekommendationer – än mindre fastslåenden – antagits. Parlamentet nekades dessutom rätten att lägga fram sin ståndpunkt vid rådets utfrågningar, även i fråga om Ungern, trots sin roll som initiativtagare till förfarandet.

I artikel 7.2 och 7.3 i EU-fördraget föreskrivs en ”sanktionsmekanism” som kan utlösas av kommissionen eller av en tredjedel av medlemsstaterna (inte parlamentet) i fall då en medlemsstat ”allvarligt och ihållande åsidosätter” EU:s värden, efter att den berörda medlemsstaten har uppmanats att inkomma med sina synpunkter. Europeiska rådet fastslår att det föreligger ett åsidosättande genom enhällighet, efter att ha inhämtat parlamentets godkännande med samma majoritet som för den förebyggande skyddsåtgärden. Rådet kan besluta att för medlemsstaten i fråga tillfälligt upphäva vissa rättigheter som följer av medlemskapet, däribland rösträtten i rådet, denna gång med kvalificerad majoritet. Rådet kan besluta att ändra eller upphäva sanktionerna, återigen med kvalificerad majoritet. Den berörda medlemsstaten deltar inte i rådets eller Europeiska rådets omröstningar. Det är fortfarande svårt att fastslå åsidosättande och anta sanktioner på grund av kravet på enhällighet, vilket framgår av att regeringarna i Ungern och Polen meddelat att de kommer att lägga in veto mot alla sådana beslut som rör den andra medlemsstaten.

För att täppa till luckan mellan den politiskt vanskliga aktiveringen av förfaranden enligt artikel 7 i EU-fördraget (som används för att hantera situationer som inte omfattas av EU-rätten) och överträdelseförfaranden med begränsad verkan (som används i specifika situationer som omfattas av EU-rätten) lanserade kommissionen 2014 en ”EU-ram för rättsstatsprincipen”. Syftet med denna ram var att försöka få till stånd ett verkningsfullt och sammanhållet skydd för rättsstaten, som en förutsättning för att säkerställa respekten för grundläggande rättigheter och demokrati i situationer där själva systemet är hotat. Ramen är tänkt att föregå och komplettera artikel 7 i EU-fördraget och omfattar tre etapper: Kommissionens bedömning, det vill säga en strukturerad dialog mellan kommissionen och medlemsstaten, vid behov följd av ett yttrande över situationen för rättsstaten. En rekommendation från kommissionen avseende rättsstaten. Medlemsstatens uppföljning av rekommendationen. Denna ram tillämpades på Polen och ledde, på grund av bristande framgång, till ett beslut av kommissionen att inleda ett förfarande enligt artikel 7.

I juli 2019 tog kommissionen ytterligare ett steg framåt i sitt meddelande Att stärka rättsstatsprincipen inom unionen – En åtgärdsplan och lanserade en mekanism för granskning av rättsstaten, bestående av en årlig granskningscykel baserad på en rättsstatsrapport som övervakar situationen i medlemsstaterna, som utgör grunden för den interinstitutionella dialogen. Den första rapporten offentliggjordes i september 2020 och åtföljdes av 27 landskapitel som spänner över rättssystemet (särskilt dess oberoende, kvalitet och effektivitet), ramarna för korruptionsbekämpning (rättsligt och institutionellt upplägg, förebyggande och repressiva åtgärder), mediernas mångfald (tillsynsorgan, insyn i ägandet och statlig inblandning, skydd av journalister) samt andra institutionella frågor som rör kontroller och motvikter (lagstiftningsprocessen, oberoende myndigheter, tillgänglighet, rättslig prövning, organisationer i det civila samhället). Rapporten stärker EU:s övervakning avsevärt genom att den – till skillnad från resultattavlan för rättskipningen i EU och andra övervaknings- och rapporteringsinstrument – inte bara omfattar civilrätt utan även straffrätt och förvaltningsrätt och tar upp rättsväsendets oberoende, korruption, mångfald i medierna, maktdelning och utrymmet för det civila samhället. Ett nätverk med nationella kontaktpunkter som samlar in information och säkerställer dialog med medlemsstaterna har inrättats, och dialog främjas med berörda parter, bland annat Europarådets organ, Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), rättsliga nätverk och icke-statliga organisationer. Nästa årsrapport kommer att offentliggöras i juni 2021.

Andra instrument för skydd av EU:s värden

EU har andra instrument till sitt förfogande som syftar till att skydda unionens värden.

När kommissionen föreslår ett nytt lagstiftningsinitiativ undersöker den huruvida detta är förenligt med de grundläggande rättigheterna med hjälp av en konsekvensbedömning, en aspekt som senare granskas även av rådet och parlamentet.

Kommissionen offentliggör dessutom en årlig rapport om tillämpningen av stadgan om de grundläggande rättigheterna, som granskas och diskuteras av rådet, som antar slutsatser om den, och av parlamentet inom ramen för dess årsrapport om situationen för de grundläggande rättigheterna i EU. I december 2020 lanserade kommissionen en ny strategi för att stärka genomförandet av stadgan i EU, även när det gäller EU-medel, genom det ”nödvändiga villkoret”.

Sedan 2014 har rådet också fört en årlig dialog mellan alla medlemsstater för att främja och skydda rättsstaten, med fokus på olika ämnen från år till år. Från och med andra halvåret 2020 beslutade rådet att inrikta sig på att granska situationen för rättsstaten i fem medlemsstater varje halvår, på grundval av kommissionens rättsstatsrapport.

Vidare övervakas frågor som rör EU:s värden och kan bli föremål för landsspecifika rekommendationer inom ramen för den europeiska planeringsterminen. De berörda områdena omfattar rättssystem (på grundval av resultattavlan för rättskipningen) samt funktionsnedsättning, sociala rättigheter och medborgerliga rättigheter (i samband med skydd mot organiserad brottslighet och korruption).

Bulgarien och Rumänien omfattas också av samarbets- och kontrollmekanismen, som innehåller aspekter med anknytning till EU:s värden.

Överträdelseförfaranden är ett viktigt verktyg för att bestraffa kränkningar av EU:s värden i unionen, och domstolen håller på att utveckla sin rättspraxis i frågan. De kan inledas när en nationell lag inte är förenlig med EU-rätten och EU:s värden i enskilda och specifika fall (medan artikel 7 å sin sida är tillämplig på situationer som inte omfattas av EU-rätten och där kränkningar av de grundläggande rättigheterna är systematiska och ihållande).

EU:s byrå för grundläggande rättigheter (FRA), som inrättades 2007 i Wien, spelar en viktig roll för att övervaka situationen för de grundläggande rättigheterna i EU. FRA har till uppgift att samla in, analysera, sprida och utvärdera information och uppgifter som rör grundläggande rättigheter. Byrån genomför också forskning och vetenskapliga undersökningar och offentliggör årliga och tematiska rapporter om de grundläggande rättigheterna. Ett förslag om ändring av förordningen om inrättande av FRA är för närvarande blockerat i rådet efter att den ungerska regeringen lagt in sitt veto.

Kommissionen stärker också jämställdheten och skyddet av minoriteter – två av pelarna i artikel 2 i EU-fördraget – genom specifika strategier, förslag och åtgärder för att främja jämställdhet, bekämpa rasism och skydda rättigheterna för hbtqi-personer, personer med funktionsnedsättning och romer inom ramen för det övergripande konceptet ”En jämlikhetsunion”.

Efter en blockering på grund av veton från Ungerns och Polens regeringar nåddes slutligen en överenskommelse vid Europeiska rådets möte den 10–11 december 2020 om en förordning om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten. Förordningen gör det möjligt att skydda EU:s budget om det fastställs att överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av EU:s budget eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt. De ungerska och polska regeringarna har väckt talan mot förordningen vid domstolen.

Europaparlamentets roll

Parlamentet har alltid ställt sig bakom en förstärkning av respekten för och skyddet av de grundläggande rättigheterna i EU. Redan 1977 antog parlamentet, tillsammans med rådet och kommissionen, en gemensam förklaring om grundläggande rättigheter, i vilken de tre institutionerna åtog sig att respektera grundläggande rättigheter i utövandet av sina befogenheter. 1979 antog parlamentet en resolution där man förespråkade en anslutning av EG till Europakonventionen.

Utkastet till fördraget om upprättande av Europeiska unionen från 1984 angav att unionen måste skydda individens värdighet och, för alla som omfattas av dess jurisdiktion, erkänna de grundläggande rättigheter och friheter som härleds från de nationella författningarnas gemensamma principer och Europakonventionen. I utkastet planerades också unionens anslutning till Europakonventionen. I en resolution av den 12 april 1989 proklamerade parlamentet sitt antagande av förklaringen om de grundläggande fri- och rättigheterna.

Varje år sedan 1993 har parlamentet fört en debatt och utarbetat en resolution om situationen för de grundläggande rättigheterna i EU, på grundval av ett betänkande från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor. Dessutom har parlamentet antagit ett växande antal resolutioner som tar upp specifika frågor om skyddet av grundläggande rättigheter i medlemsstaterna.

Parlamentet har alltid stått bakom EU i dess strävan att rusta sig med ett eget regelverk för rättigheter och har begärt att stadgan om de grundläggande rättigheterna ska bli bindande. Så skedde slutligen 2009 i och med Lissabonfördraget.

På senare tid har parlamentet lagt fram ett antal förslag för att stärka skyddet i EU av inte bara de grundläggande rättigheterna, utan även demokratin och rättsstaten, och mer allmänt alla de av EU:s värden som omfattas av artikel 2 i EU-fördraget, med nya mekanismer och förfaranden för att täppa till de befintliga luckorna. I flera resolutioner har parlamentet sedan 2012 begärt att en Köpenhamnskommission ska inrättas, liksom en europeisk politisk runda för politiken för grundläggande rättigheter, en mekanism för tidig varning, ett frysningsförfarande och en förstärkning av byrån för grundläggande rättigheter.

I en historisk resolution från 2016 stod parlamentet fast vid sina tidigare förslag och begärde att kommissionen skulle lägga fram ett interinstitutionellt avtal om inrättande av en ”EU-mekanism för demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter”, som skulle bygga på en unionspakt med kommissionen och rådet. Denna skulle inbegripa en årlig politisk cykel på grundval av en rapport för övervakning av respekten för EU:s värden i unionen, utarbetad av kommissionen och en expertpanel, följt av en parlamentarisk debatt och förfaranden för att bemöta risker eller åsidosättanden[1]. Parlamentet efterlyste också ett nytt utkast till avtal om EU:s anslutning till Europakonventionen och om ändringar av fördraget, såsom slopandet av artikel 51 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, stadgans omvandling till ett unionsregelverk för rättigheter och avskaffande av kravet på enhällighet för jämlikhet och icke-diskriminering. I ett betänkande från 2020 föreslog parlamentet texten till ett interinstitutionellt avtal om en förstärkning av EU:s värden, som utgjorde en vidareutveckling av tidigare förslag med tillägg av en möjlighet till brådskande betänkanden och inrättandet av en interinstitutionell arbetsgrupp.

2018 antog Europaparlamentet en resolution där man välkomnade kommissionens beslut att aktivera artikel 7.1 i EU-fördraget i fråga om situationen i Polen, liksom en resolution om att inleda förfarandet enligt artikel 7.1 i EU-fördraget när det gäller Ungern, genom att lägga fram ett motiverat förslag för rådet och uppmana detta att avgöra om det finns en klar risk för att Ungern allvarligt åsidosätter de värden som avses i artikel 2 i EU-fördraget, och att framföra lämpliga rekommendationer till Ungern i detta hänseende[2]. 2020 antog parlamentet också en resolution som innebar en utvidgning av räckvidden för de frågor som ska behandlas inom ramen för förfarandet enligt artikel 7.1 i EU-fördraget när det gäller Polen.

Efter morden på journalisterna Daphne Caruana Galizia på Malta och Ján Kuciak och hans fästmö i Slovakien, och i ett försök att stärka parlamentets tillsyn och åtgärder när det gäller värdena i artikel 2 i EU-fördraget, inrättade utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (LIBE) en övervakningsgrupp för demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter. Gruppen har till uppgift att undersöka hot mot EU:s värden som uppstår i hela unionen och lägga fram förslag till åtgärder för LIBE-utskottet.

 

[1]Kommissionen tog över många av parlamentets förslag i sitt meddelande från 2019 (inrättande av en interinstitutionell cykel, med en årlig rapport, övervakning av medlemsstaterna med avseende på rättsstatlighet och tillhörande frågor), dock inte de som rörde hela artikel 2 i EU-fördraget (inte bara rättsstaten, utan även demokrati, grundläggande rättigheter och minoriteter), med inrättande en kommitté av oberoende experter, inrättande av ett interinstitutionellt avtal om cykeln, utfärdande av medlemsstatsspecifika rekommendationer och återupptagande av offentliggörandet av rapporter om korruptionsbekämpning.
[2]För mer information om Europaparlamentets senaste verksamhet om de grundläggande rättigheterna, se ”The protection of fundamental rights in the EU: European Parliament achievements during the 2014–2019 legislative term and challenges for the future”.

Ottavio Marzocchi