EU:s medborgarinitiativ

EU:s medborgarinitiativ är ett viktigt instrument för deltagandedemokrati i EU som gör det möjligt för en miljon medborgare bosatta i en fjärdedel av medlemsstaterna att uppmana kommissionen att lägga fram ett förslag till rättsakt för att tillämpa EU-fördragen. De förfaranden som krävs för medborgarinitiativ fastställs i detalj i en förordning från 2011. Sedan förordningen började tillämpas har tio initiativ kunnat vidarebefordras till kommissionen. Från och med januari 2020 tillämpas nya bestämmelser för att göra medborgarinitiativet mer tillgängligt.

Rättslig grund

  • Artikel 11.4 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget).
  • Artikel 24.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).
  • Förordningarna (EU) nr 211/2011 och (EU) 2019/788.
  • Artiklarna 222 och 230 i Europaparlamentets arbetsordning.

Bakgrund

Medborgarinitiativ är instrument som står till medborgarnas förfogande i de flesta medlemsstater på både nationell, regional och lokal nivå, men de skiljer sig mycket åt när det gäller omfattning och förfarande. Genom Maastrichtfördraget infördes för första gången begreppet unionsmedborgarskap, från vilket medborgarinitiativet härrör (se faktablad 1.1.3). Redan 1996, inför regeringskonferensen i Amsterdam, föreslog Österrikes och Italiens utrikesministrar att man skulle ge medborgarna rätt att lägga fram sådana initiativ jämsides med rätten att göra framställningar till Europaparlamentet. Regeringskonferensen tog emellertid inte upp förslaget. Bestämmelser om ett medborgarinitiativ som påminner mycket om de nuvarande bestämmelserna infördes för första gången i utkastet till konstitutionsfördrag. Även om konventets presidium motsatte sig att de föreslagna bestämmelserna skulle införas i den slutliga texten gjorde de gemensamma insatserna från organisationerna i det civila samhället att de kunde behållas. Efter misslyckandet med ratificeringen av konstitutionsfördraget införde man på nytt liknande bestämmelser när Lissabonfördraget utarbetades.

I dag ingår rätten att lägga fram ett medborgarinitiativ i avdelning II i EU-fördraget (”Bestämmelser om demokratiska principer”). Artikel 11.4 i EU-fördraget fastställer den grundläggande ramen för denna rätt, medan artikel 24 första stycket i EUF-fördraget fastställer de allmänna principerna för förordningar om de konkreta förfaranden och detaljerade villkor som krävs. Förslaget till förordning var ett resultat av ett omfattande samråd[1]. Att förhandla och komma överens om den slutliga texten tog flera månader. Ett utkast till förslag lades fram för parlamentet och rådet den 31 mars 2010, och den 15 december 2010 nåddes en politisk överenskommelse som gjorde att parlamentet och rådet den 16 februari 2011 formellt kunde anta texten. Den text som parlamentet och rådet enades om trädde i kraft som förordning (EU) nr 211/2011 (förordningen om medborgarinitiativet) den 1 april 2011. Eftersom medlemsstaterna var tvungna att göra ett antal tekniska anpassningar för att skapa ett effektivt kontrollförfarande började förordningen om medborgarinitiativet inte tillämpas förrän ett år senare. Senast den 1 april 2015, och därefter senast samma datum vart tredje år, ska kommissionen lägga fram en rapport om tillämpningen av förordningen om medborgarinitiativet i syfte att eventuellt se över den. Kommissionen antog sådana rapporter den 31 mars 2015 (COM(2015)0145) och den 28 mars 2018 (COM(2018)0157). Dessa rapporter beskrev läget och bedömde tillämpningen av medborgarinitiativet samt ställde upp olika problem som identifierats efter de första sex åren med denna juridiska och institutionella nyhet. I rapporterna lyftes en rad brister fram och man beaktade även ett antal förslag som parlamentet lagt fram i sina betänkanden, utöver delar av den omfattande forskning som utförts på dess initiativ[2].

När förordningen om medborgarinitiativet började tillämpas framfördes avsevärda invändningar i fråga om hur instrumentet fungerar. Parlamentet har upprepade gånger efterlyst en reform av förordningen om medborgarinitiativet i syfte att förenkla och rationalisera förfarandena. Den 13 september 2017 lade kommissionen slutligen fram sitt lagstiftningsförslag för att se över medborgarinitiativet. Efter interinstitutionella förhandlingar mellan september och december 2018 nådde parlamentet och rådet en politisk överenskommelse den 12 december 2018. Den överenskomna texten antogs av Europaparlamentet den 12 mars 2019 och av rådet den 9 april. Slutakten undertecknades den 17 april och publicerades i Europeiska unionens officiella tidning (EUT L 130) den 17 maj 2019.

Bestämmelserna i EU:s medborgarinitiativ (förordning (EU) 2019/788) upphäver förordning (EU) nr 211/2011 och har tillämpats sedan den 1 januari 2020. Rätten att lägga fram medborgarinitiativ bör tydligt skiljas från rätten att göra framställningar, eftersom förfarandet skiljer sig åt på många viktiga punkter. Framställningar kan göras av EU-medborgare eller av fysiska eller juridiska personer som är bosatta i EU (se faktablad 4.1.4). Framställningarna måste avse frågor som hör till EU:s verksamhetsområden och som direkt berör framställaren. Framställningar görs till parlamentet i dess egenskap av institution som direkt företräder medborgarna på EU-nivå. Ett medborgarinitiativ är en direkt uppmaning om en särskild EU-rättsakt och måste följa särskilda regler för att stödjas. I slutändan riktas det dessutom till kommissionen som är den enda institution som har rätt att lägga fram lagstiftningsförslag. I detta avseende påminner medborgarinitiativet om den initiativrätt som tillkommer parlamentet (artikel 225 i EUF-fördraget) och rådet (artikel 241 i EUF-fördraget).

Förfarande

A. Medborgarkommittén

Ett minimikrav på ett initiativ av denna omfattning är att det har en grundläggande organisatorisk struktur. Det första steget i ett medborgarinitiativ är därför att bilda en organisationskommitté, en så kallad medborgarkommitté. Kommittén ska bestå av minst sju personer som är bosatta i minst sju olika medlemsstater (men inte nödvändigtvis av sju olika nationaliteter) och som har uppnått rösträttsåldern för val till Europaparlamentet. Kommittén måste utse en företrädare och en ersättare som ska fungera som kontaktpersoner för det aktuella medborgarinitiativet.

I motsats till kommissionens och parlamentets förslag sänker den nya förordningen om medborgarinitiativet inte minimiåldern för personer som vill stödja ett medborgarinitiativ till 16 år, utan medlemsstaterna får fastställa minimiåldern till 16 år om de vill det.

B. Registrering

Innan kommittén kan börja samla in stödförklaringar från medborgarna måste den registrera initiativet hos kommissionen. Detta innebär att man lämnar in ett dokument där man anger titeln, ämnet och en kort beskrivning av initiativet, anger vilken rättslig grund som föreslås för den rättsliga åtgärden och lämnar information om medlemmarna i medborgarkommittén och om alla källor till stöd och finansiering för det föreslagna initiativet. Organisatörerna får i en bilaga lämna mer ingående information och annat material, till exempel ett utkast till den föreslagna rättsakten.

Kommissionen ska inom två månader besluta om det föreslagna initiativet ska registreras eller inte. Det kommer inte att registreras om formföreskrifterna inte har följts eller om det inte omfattas av kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till rättsakt för att tillämpa fördragen. Initiativet kommer även att förkastas om det är uppenbart otillbörligt, av okynneskaraktär eller förargelseväckande, eller om det uppenbart strider mot EU:s värden enligt artikel 2 i EU-fördraget. Kommissionens beslut kan bli föremål för rättslig eller utomrättslig prövning. Registrerade initiativ offentliggörs på kommissionens webbplats.

För att göra medborgarinitiativet mer tillgängligt och för att säkerställa att så många initiativ som möjligt registreras inbegriper den nya förordningen också möjligheten att delvis registrera initiativ.

C. Insamling av stödförklaringar

När initiativet har registrerats kan organisatörerna börja samla in stödförklaringar. Insamlingen får pågå i högst tolv månader efter registreringen. Stödförklaringarna kan samlas in i pappersform eller elektroniskt. Om de samlas in elektroniskt ska de behöriga nationella myndigheterna först intyga att systemet för insamling via internet uppfyller vissa villkor. Närmare bestämmelser om tekniska specifikationer för system för insamling via internet fastställs i en genomförandeförordning från kommissionen (förordning (EU) 2019/1799). När det gäller kontrollen tillämpas samma uppgiftskrav oavsett om stödförklaringarna samlas in i pappersform eller elektroniskt. Medborgarinitiativet måste samla in en miljon stödförklaringar inom tolv månader för att beaktas av kommissionen.

Den nya förordningen om medborgarinitiativet gör det möjligt för EU-medborgare att stödja ett medborgarinitiativ oavsett var de bor. Dessutom får de friare händer att välja startdatum för perioden för insamling av underskrifter inom sex månader efter registreringen. Dessutom förenklas kraven på personuppgifter för dem som undertecknar medborgarinitiativ. Medlemsstaterna får dock fortfarande lov att kräva att undertecknarna lämnar ut sina fullständiga ID-nummer.

I den nya förordningen fastställs även kommissionens skyldighet att inrätta och upprätthålla ett centralt insamlingssystem via internet och att fasa ut enskilda insamlingssystem efter 2022.

Enligt parlamentets krav ger den nya förordningen även möjlighet till ett ökat stöd för organisatörerna av medborgarinitiativ genom kontaktpunkter i varje medlemsstat och en samarbetsplattform på nätet som erbjuder information och hjälp, praktiskt stöd och juridisk rådgivning om medborgarinitiativet.

D. Kontroll och intygande

När det nödvändiga antalet stödförklaringar har samlats in från tillräckligt många medlemsstater ska organisatörerna lämna dem till de behöriga nationella myndigheterna, som har i uppgift att intyga alla stödförklaringar som kommissionen fört upp på en förteckning utgående från information från medlemsstaterna. Denna uppgift brukar anförtros åt inrikesministeriet, valmyndigheterna eller befolkningsregistret. De nationella myndigheterna ska inom tre månader utfärda ett intyg för stödförklaringarna. Däremot behöver de inte kontrollera underskrifterna.

E. Ingivande och prövning

Organisatörerna uppmanas nu att lämna in de relevanta intygen från de nationella myndigheterna om antalet stödförklaringar. De ska också lämna information om finansiering som mottagits från olika källor. I princip ska bidrag på över 500 euro redovisas.

När ett initiativ har mottagits ska kommissionen omedelbart offentliggöra det i ett register och träffa organisatörerna på lämplig nivå för att låta dem förklara de frågor som tas upp i initiativet mer ingående. Efter en diskussion med kommissionen ges organisatörerna möjlighet att lägga fram initiativet vid en offentlig utfrågning som anordnas av parlamentet. Utfrågningen anordnas av det utskott som är ansvarigt för det ämne som omfattas av medborgarinitiativet (artikel 222 i parlamentets arbetsordning).

Den nya förordningen om medborgarinitiativet förlänger tidsperioden under vilken kommissionen är skyldig att svara på ett giltigt initiativ från tre till sex månader. I ett meddelande där den redogör för sina juridiska och politiska slutsatser beträffande varje initiativ måste kommissionen tillhandahålla en formell förteckning över eventuella åtgärder som den avser att vidta och en tydlig tidsplan för genomförandet. I syfte att säkerställa full insyn föreskriver förordningen dessutom en skyldighet för organisatörerna att regelbundet redogöra för källorna till finansiering och annat tillhandahållet stöd. Den föreskriver också en skyldighet för kommissionen att göra ett kontaktformulär tillgängligt på registrets och medborgarinitiativets officiella webbplats, så att medborgarna kan lämna in klagomål om huruvida dessa uppgifter är fullständiga och korrekta.

Parlamentets roll stärks ytterligare genom den nya förordningen om medborgarinitiativet och ändringar av parlamentets arbetsordning. För att stärka den politiska genomslagskraften av framgångsrika initiativ kan parlamentet, efter den offentliga utfrågningen, hålla en debatt i kammaren och anta en resolution för att bedöma det politiska stödet för initiativet. Slutligen kommer parlamentet att granska de åtgärder som kommissionen vidtagit som svar på initiativet, som också beskrivs i särskilda kommissionsmeddelanden.

Några pågående initiativ

Hittills har tio medborgarinitiativ fått tillräckligt många underskrifter och lagts fram för kommissionen: ”Vatten – en mänsklig rättighet” (Right2Water), ”En av oss” (One of Us), ”Avskaffa djurförsök” (Stop Vivisection), ”Förbjud glyfosat” (Ban Glyphosate), ”Minority SafePack – en miljon underskrifter för mångfald i Europa”, ”Sätt stopp för djur i bur” (End the cage Age), ”Rädda bin och bönder” (Save bees and farmers), ”Stoppa hajfensfisket – stoppa handeln” (Stop finning – stop the trade), ”Rädda icke-djurtestade kosmetikaprodukter” (Save cruelty-free cosmetics) och ”Ett pälsfritt Europa” (Fur Free Europe). Parlamentet har anordnat utfrågningar med företrädare för initiativen. Kommissionen har lagt fram ett svar där den redogjorde för sina juridiska och politiska slutsatser. Sedan medborgarinitiativet lanserades har kommissionen registrerat totalt 103 initiativ.

Europaparlamentets roll

Medborgarinitiativet har varit av stort intresse för parlamentet. Innan Lissabonfördraget trädde i kraft antog parlamentet en resolution med ett detaljerat förslag om genomförandet av medborgarinitiativet. När Lissabonfördraget trätt i kraft deltog parlamentet aktivt i förhandlingarna om förordningen om medborgarinitiativet. Parlamentet bidrog med framgång till att medborgarinitiativet blev ett mer tillgängligt och medborgarvänligt instrument för deltagandedemokrati. Parlamentet lyckades bland annat sänka det minsta antalet medlemsstater som stödförklaringarna måste komma från till en fjärdedel och det krävde att kontrollen av tillåtlighet ska genomföras före registreringen. Det insisterade också på införandet av bestämmelser som ger alla medborgare och invånare i EU, oavsett medborgarskap, rätt att underteckna ett medborgarinitiativ.

Parlamentet kom med ett antal politiska uppmaningar för att förenkla och harmonisera förfarandena för att driva ett medborgarinitiativ och förstärka initiativens genomslagskraft. Den 28 oktober 2015 antog parlamentet en resolution om översynen av medborgarinitiativet, i vilken det bland annat efterlyste en översyn av förordningen med syfte att förenkla kraven rörande personuppgifter och finansiering för att stödja organiseringen av medborgarinitiativ. 2017 inledde utskottet för konstitutionella frågor ett lagstiftningsbetänkande på eget initiativ i syfte att se över förordningen om medborgarinitiativet i praktiken. I september 2017, mot bakgrund av parlamentets krav och ett offentligt samråd, lade kommissionen slutligen fram sitt förslag till en ny förordning om medborgarinitiativet. Utskottet för konstitutionella frågor antog sitt betänkande om kommissionens förslag den 20 juni 2018, som därefter följdes av en omröstning i kammaren den 5 juli 2018 om att inleda interinstitutionella förhandlingar om den nya förordningen om medborgarinitiativet.

Den 12 december 2018 nådde parlamentet och rådet en politisk överenskommelse. Efter parlamentets resolution av den 12 mars och rådets godkännande den 9 april undertecknades slutakten den 17 april och publicerades i Europeiska unionens officiella tidning den 17 maj 2019. Bestämmelserna i EU:s medborgarinitiativ (förordning (EU) 2019/788) upphäver förordning (EU) nr 211/2011 och har tillämpats sedan den 1 januari 2020.

Den nya förordningen om EU:s medborgarinitiativ gör medborgarinitiativet mer tillgängligt, mindre byråkratiskt och lättare att använda för organisatörerna och för dem som stöder ett initiativ, samtidigt som dess uppföljning stärks.

Den 15 juli 2020 antog Europaparlamentet och rådet tillfälliga åtgärder för att hantera coronapandemins konsekvenser för det europeiska medborgarinitiativet. Bland annat förlängs namninsamlingsperioden för de medborgarinitiativ som drabbats.

Den 3 juni 2021 antog kommissionen ett genomförandebeslut om att förlänga perioden för insamling av stödförklaringar för medborgarinitiativ. Löptiden för insamlingsperioden förlängdes till och med den 31 december 2022.

Den 13 juni 2023 antog parlamentet en resolution om genomförandet av förordningarna om det europeiska medborgarinitiativet.

 

[1]Kommissionens grönbok (COM(2009)0622).

Alessandro Davoli