Förvaltning av de yttre gränserna

EU:s gränsförvaltningspolitik har förändrats avsevärt till följd av den rekordstora tillströmningen av flyktingar och irreguljära migranter, i synnerhet sedan mitten av 2015, då en rad brister i EU:s politik för de yttre gränserna och migration blottlades. Utmaningarna i samband med ökningen av blandade migrationsflöden till EU och tilltagande säkerhetsbekymmer har utlöst en ny verksamhetsfas vad gäller skyddet av EU:s yttre gränser, vilket också får återverkningar på de inre gränserna.

Rättslig grund

Artikel 3.2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget).

Artiklarna 67 och 77 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

Mål

Ett gemensamt område utan inre gränskontroller – Schengenområdet – kräver också en gemensam politik i fråga om förvaltningen av de yttre gränserna. Enligt artikel 3.2 i EU-fördraget krävs det att ”lämpliga åtgärder vidtas avseende kontroller vid yttre gränser”. EU ska därför fastställa gemensamma normer för kontroller vid de yttre gränserna och stegvis upprätta ett integrerat system för förvaltningen av dessa gränser.

Resultat

Det första steget mot en gemensam förvaltning av EU:s yttre gränser togs den 14 juni 1985, då fem av de tio medlemsstaterna i dåvarande Europeiska ekonomiska gemenskapen undertecknade ett internationellt fördrag, det så kallade Schengenavtalet, nära den luxemburgska gränsstaden Schengen, vilket fem år senare kompletterades av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet[1]. Schengenområdet, det område utan gränser som inrättades genom Schengenregelverket (samlingsnamn för de avtal och bestämmelser som rör detta område), omfattar idag 26 europeiska länder[2].

A. Schengenregelverket om de yttre gränserna

De regler som utgör dagens Schengenregelverk om de yttre gränserna, och som bygger på det ursprungliga regelverk som införlivades i EU:s rättsordning genom Amsterdamfördraget (se faktablad 1.1.3), återfinns inom en bred uppsättning åtgärder som kan indelas i fem kategorier:

1. Kodexen om Schengengränserna är grundpelaren inom förvaltningen av de yttre gränserna. I denna kodex fastställs regler om passage av de yttre gränserna och villkoren för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna.

2. Schengens informationssystem (SIS)

SIS är ett informationsdelningssystem (databas) som bidrar till att upprätthålla den internationella säkerheten inom Schengenområdet där det inte finns några kontroller vid de inre gränserna. Det är det mest använda och effektiva it-system som EU har inom området frihet, säkerhet och rättvisa (se faktablad 4.2.1). Myndigheter runtom i EU använder SIS för att föra in eller söka på registreringar om efterlysta eller saknade personer och föremål. Systemet innehåller över 80 miljoner registreringar, och under 2017 gjorde myndigheter mer än 5 miljarder sökningar i det, vilket gav fler än 240 000 träffar på utländska registreringar (registreringar som gjorts av ett annat land). SIS har nyligen förstärkts genom uppdaterade regler som ska åtgärda möjliga luckor i systemet och införa flera viktiga ändringar av registreringskategorierna.

Efter den senaste reformen 2018 definieras SIS tillämpningsområde nu genom tre rättsliga instrument, som utgörs av tre förordningar (som ersätter SIS II):

  • polissamarbete och straffrättsligt samarbete[3]
  • in- och utresekontroller[4]
  • återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna[5].

Genom dessa tre förordningar införs ytterligare registreringskategorier i systemet, såsom registreringar om okända brottsmisstänkta eller efterlysta personer, förebyggande registreringar om barn som löper risk att föras bort av föräldrar, registreringar som utfärdas i återvändandesyfte, en registrering för beslut om återvändande som utfärdats till tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU, i tillägg till handavtryck, fingeravtryck, ansiktsbilder och DNA avseende försvunna personer för att bekräfta deras identitet.

3. Fonden för inre säkerhet: gränser och viseringar

Alla medlemsstater har inte yttre gränser att kontrollera och alla påverkas inte i lika hög grad av trafikflödena över gränserna. EU använder därför sina medel för att försöka kompensera för vissa av de kostnader som uppbärs av de medlemsstater vars gränser sammanfaller med EU:s yttre gränser. Denna mekanism för fördelning av bördor inrättades för budgetperioden 2014–2020 med ett belopp på totalt 3,8 miljarder euro för sju år. Fondens huvudsakliga mål är att bidra till säkerställandet av en hög säkerhetsnivå i EU och samtidigt göra det lättare att resa lagligt. Statliga och federala myndigheter, lokala offentliga organ, icke-statliga organisationer, humanitära organisationer, privat- eller offentligrättsliga bolag samt utbildnings- och forskningsorganisationer kan få hjälp via program som genomförs genom denna fond.

4. In- och utresesystemet

In- och utresesystemet (nedan kallat EES)[6] är ett informationssystem som påskyndar och stärker gränskontrollerna för tredjelandsmedborgare som reser till EU. EES ersätter det manuella systemet med stämpling av pass vid gränsen med elektronisk registrering i databasen.

EES antogs i november 2017 och dess främsta mål är att

  • minska väntetiderna i samband med gränskontroller och förbättra gränskontrollernas kvalitet genom att den tillåtna vistelsetiden för varje resande beräknas automatiskt,
  • säkerställa systematisk och tillförlitlig identifiering av personer som överskridit den tillåtna vistelsetiden,
  • förstärka den inre säkerheten och kampen mot terrorism genom att brottsbekämpande myndigheter ges tillgång till resehistorik.

Nationella brottsbekämpande myndigheter har tillgång till EES, däremot inte asylmyndigheter. Uppgifter för brottsbekämpande ändamål eller i återvändandesyfte får överföras till tredjeländer och EU-medlemsstater som inte deltar i systemet, men endast på vissa villkor. EES registrerar resenärernas uppgifter (namn, typ av resehandling, fingeravtryck, ansiktsbild samt när och var in- och utresan har skett) när de passerar Schengenområdets yttre gränser. Det kommer att gälla för samtliga tredjelandsmedborgare, både personer som måste ha visum och personer som inte måste ha visum. Det kommer att användas av konsulära myndigheter och gränsmyndigheter.

5. Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex)

Den europeiska gräns- och kustbevakningen (EBCG) utgörs av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) tillsammans med de nationella myndigheterna.[7]

Förordningen utvidgar tillämpningsområdet för Frontex verksamhet och omfattar förstärkt stöd till medlemsstaterna i fråga om migrationsförvaltning, bekämpning av gränsöverskridande brottslighet samt sök- och räddningsinsatser. Den ger Frontex större befogenheter när det gäller att återsända migranter till deras ursprungsländer, i enlighet med beslut som fattats av nationella myndigheter. På grundval av ett kommissionsförslag får rådet uppmana byrån att ingripa och stödja medlemsstaterna vid exceptionella omständigheter. Detta gäller när 1) en medlemsstat (inom en fastställd tidsfrist) inte följer ett bindande beslut från byråns styrelse om att åtgärda sårbara punkter i sin gränsförvaltning och 2) det råder ett särskilt och oproportionerligt tryck på den yttre gränsen som sätter Schengenområdets funktion på spel. Om en medlemsstat motsätter sig ett rådsbeslut om att tillhandahålla stöd får övriga medlemsstater tillfälligt återinföra gränskontroller vid de inre gränserna.

I september 2018 lade kommissionen fram ett nytt förslag om att stärka Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån[8]. Byrån skulle få ett nytt mandat och egna medel och befogenheter för att skydda de yttre gränserna, effektivare verkställa återbördanden och samarbeta med tredjeländer. Den 1 april 2019 gav rådet grönt ljus för den politiska överenskommelse som nåtts, och den 2 april 2019 röstade även parlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (LIBE) för överenskommelsen. Det slutliga godkännandet skedde under parlamentets sammanträdesperiod i april. Förordningen förväntas träda i kraft i slutet av 2019.

Den viktigaste aspekten av denna förstärkta byrå kommer att vara en permanent kår bestående av 10 000 gränsvakter med verkställande befogenheter som är redo att när som helst stödja medlemsstaterna. Byrån kommer också att ha ett starkare mandat i fråga om att skicka tillbaka migranter till deras ursprungsland och kommer att samarbeta mer med tredjeländer, inbegripet sådana som inte direkt gränsar till EU. Den nya europeiska gräns- och kustbevakningens permanenta kår kommer att vara redo för utplacering från 2021. Från 2027 kommer den att vara fullt operativ och ha nått sin fulla kapacitet om 10 000 gränsvakter.

B. Utvecklingen i EU:s förvaltning av de yttre gränserna

1. Förändringstakten har ökat i och med att så många människor mist livet på Medelhavet under de senaste åren och till följd av den massiva tillströmningen av flyktingar och migranter sedan september 2015.

Innan den humanitära flyktingkrisen bröt ut i Europa hade endast tre länder satt upp stängsel vid de yttre gränserna för att hindra migranter och flyktingar från att ta sig in på deras territorium: Spanien (där arbetet slutfördes 2005 och sedan utvidgades 2009), Grekland (slutfört 2012) och Bulgarien (slutfört 2014, som en reaktion på Greklands åtgärder). Trots att det strider mot artikel 14.2 i kodexen om Schengengränserna, som föreskriver att inresa endast får nekas genom ett motiverat beslut med uppgift om de exakta skälen för nekad inresa, har ett ökande antal medlemsstater successivt börjat bygga upp murar eller stängsel vid gränserna för att utan urskillning hindra migranter och asylsökande från att ta sig in på det nationella territoriet. Utan tydliga EU-bestämmelser om uppförandet av stängsel vid Schengenområdets yttre gränser har vissa medlemsstater även uppfört hinder mellan EU och tredjeländer (främst Marocko och Ryssland), inklusive länder som kandiderar till att bli föranslutningsländer (Nordmakedonien, Serbien och Turkiet) och ett land som kandiderar för att tas upp i Schengenområdet – Kroatien. Stängsel har också uppförts inom Schengenområdet, t.ex. stängslet mellan Österrike och Slovenien, och spansk praxis i Melilla har granskats av Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna i Strasbourg.

2. I november 2016 lade kommissionen fram ett lagstiftningsförslag om inrättande av ett EU-system för reseuppgifter och resetillstånd (Etias).

Syftet med detta nya centraliserade informationssystem[9] är att samla in uppgifter om tredjelandsmedborgare som inte behöver visum för resor till Schengenområdet och att göra det lättare att identifiera potentiella säkerhetsrisker eller risker för irreguljär migration. Databasen kommer att göra förhandskontroller (se infografik I) av personer som reser visumfritt och neka dem resetillstånd om de anses utgöra en risk[10]. Databasen kommer att fungera på ett liknande sätt som befintliga system i t.ex. USA (ESTA), Kanada och Australien.

Etias kommer att medföra sådana fördelar som förbättrad inre säkerhet, bättre förebyggande av irreguljär migration, minskade folkhälsorisker och minskade väntetider vid gränserna. Även om systemet kommer att genomföra förhandskontroller, kommer det slutliga beslutet om huruvida en person – också i fall då personen har ett giltigt resetillstånd – ska beviljas eller nekas inresa att fattas av de nationella gränsvakter som genomför gränskontrollerna, i enlighet med bestämmelserna i kodexen om Schengengränserna. Etias kommer att tas fram av Europeiska unionens byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (eu-Lisa) och kommer att ha tre huvudsakliga funktioner:

  • kontrollera den information som tredjelandsmedborgare som reser visumfritt har lämnat online före sin resa till EU,
  • hantera ansökningar genom att kontrollera dem mot andra EU-informationssystem (såsom SIS, VIS, Europols databas, Interpols databas, EES och Eurodac),
  • utfärda resetillstånd i de fall där inga träffar eller faktorer som kräver ytterligare analys påträffas.

I de flesta fall bör ett resetillstånd kunna erhållas inom några minuter. En ansökningsavgift på 7 euro kommer att tas ut. I juni 2017 beslutade rådet att dela upp förslaget i två separata rättsakter[11], med motiveringen att förslagets rättsliga grund (för Schengen) inte kan omfatta ändringar till Europol-förordningen. Förordningarna om inrättande av Etias undertecknades av de båda institutionernas ordförande den 12 september 2018. Etias kommer dock inte att tas i bruk förrän 2021.

3. eu-LISA

Eu-Lisa inrättades 2011 och ansvarar för den operativa förvaltningen av tre centraliserade EU-informationssystem, nämligen SIS, VIS och Eurodac.[12]

I juni 2017 lade kommissionen fram ett förslag om att ändra mandatet för eu-LISA. Förslaget är en del av kommissionens strategi för att förbättra och bredda EU:s informationssystem inom området frihet, säkerhet och rättvisa och senast 2020 göra dessa system kompatibla sinsemellan.

4. Interoperabilitet mellan EU:s informationssystem med avseende på gränser

EU har tagit fram stora centraliserade it-system (SIS, VIS, Eurodac, EES, Etias) för insamling, behandling och gemensamt utnyttjande av information som är nödvändig för säkerhetssamarbetet liksom för förvaltningen av de yttre gränserna och migrationen. I december 2017 föreslog kommissionen att dessa informationssystem skulle bli driftskompatibla på EU-nivå, dvs. kunna utbyta uppgifter och dela information så att myndigheterna har tillgång till den information de behöver när och där den behövs. Interoperabilitet innebär att it-system och de verksamhetsprocesser de understöder kan utbyta uppgifter och dela information och kunskaper sinsemellan i syfte att undvika informationsluckor som orsakas av dessa systems komplexitet och fragmentering[13].

I december 2017 lade kommissionen fram två specifika förslag om interoperabilitet: ett förslag till förordning om inrättande av en ram för interoperabilitet mellan EU:s informationssystem för gränser och viseringar och ytterligare ett förslag till förordning om inrättande av en ram för interoperabilitet mellan EU:s informationssystem om polissamarbete och straffrättsligt samarbete, asyl och migration.

Kommissionen föreslog fyra interoperabilitetslösningar:

  • Den europeiska sökportalen (ESP) kommer att möjliggöra simultana sökningar i flera EU-informationssystem och tillhandahålla en ”one-stop shop” (på en enda datorskärm) för samtliga resultat av dokumentsökningen.
  • Den gemensamma biometriska matchningstjänsten (SBM) kommer att göra det möjligt att söka på och jämföra multipla identiteter. För att säkerställa att gränsvakterna och polisen har tillgång till fullständig och korrekt information kommer det att inrättas lämpliga kvalitetskontrollmekanismer.
  • Den gemensamma databasen för identitetsuppgifter (CIR) kommer att tillhandahålla grundläggande biografisk och biometrisk information, såsom tredjelandsmedborgares namn och födelsedatum, så att dessa effektivt kan identifieras.
  • Detektorn för multipla identiteter (MID) kommer att fungera som en hjälp för att fastställa att olika namn kan tillskrivas en och samma identitet och uppmärksamma gränsvakter och polisen på bedrägerier.

Den 5 februari 2019 nådde rådet och Europaparlamentet en preliminär överenskommelse om de två föreslagna förordningarna.[14]

Europaparlamentets roll

Europaparlamentets reaktioner på utvecklingen av den gemensamma förvaltningen av EU:s yttre gränser har varit blandade. Parlamentet har i huvudsak ställt sig positivt till att Frontex och andra berörda EU-organs organisatoriska roll har uppgraderats, och har ofta begärt att deras roll ska stärkas ytterligare med tanke på hur EU kämpar med migrationskrisen i Medelhavsområdet. Parlamentet har i huvudsak ställt sig positivt till Frontex/Europeiska gräns- och kustbevakningsbyråns utveckling, men har varit mycket mer kritiskt till så kallade smarta gränser. Efter 2013 års kommissionsförslag ställde sig parlamentet tveksamt till den enorma tekniska utveckling och den massbehandling av personuppgifter som föreslogs för de yttre gränserna. Dessutom oroade sig parlamentet över de förväntade kostnaderna för den teknik som behövs för de smarta gränserna och över osäkerheten avseende systemets fördelar. I sin resolution av den 12 september 2013 om den andra rapporten om genomförandet av strategin för inre säkerhet betonade parlamentet att möjligheterna att ta fram ”nya it-system inom området för migration och gränsförvaltning, såsom initiativen för smarta gränser, bör undersökas noggrant, särskilt mot bakgrund av nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna”. Sedan följde parlamentet upp detta med en muntlig fråga till kommissionen och rådet i september 2015, i vilken det efterlyste deras synpunkter på brottsbekämpande myndigheters åtkomst till systemet och deras syn på betydelsen av domen från Europeiska unionens domstol från april 2014 om datalagringsdirektivet (se faktablad 4.2.8). Om inga snabba framsteg görs i fråga om den föreslagna reformen av Dublin III-förordningen[15] skulle parlamentet kunna frysa pågående förhandlingar om alla ärenden som är av intresse för justitie- och inrikesdepartementen, till exempel det senaste förslaget om interoperabilitet, översynen av Eurodacsystemet och andra relevanta ärenden. Redan 2012 intog parlamentet framgångsrikt denna hållning med den så kallade ”Schengenfrysningen”, när det beslutade att reagera på rådets beslut att ändra den rättsliga grunden för paketet om förvaltning av Schengensamarbetet med att avbryta samarbetet om de viktigaste RIF-ärenden som var under förhandling. I sin resolution om den årliga rapporten om Schengenområdets funktionssätt[16] ville parlamentet fästa uppmärksamheten vid det faktum att EU vidtagit så många åtgärder för att stärka sina yttre gränser, inklusive gränskontroller, men att det inte funnits någon motsvarande reaktion när det gäller att avskaffa kontrollerna vid de inre gränserna.

Parlamentet har också tryckt på att alla insatser måste göras med vederbörligt iakttagande av EU:s gräns- och asylbestämmelser och EU:s stadga för de grundläggande rättigheterna. Parlamentet har sedan en tid tillbaka efterlyst tillförlitliga och rättvisa förfaranden och ett helhetsgrepp på migration på EU-nivå.[17]

 

[1]Schengenregelverket – Konvention av den 19 juni 1990 om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (EGT L 239, 22.9.2000, s. 19).
[2]Förenade kungariket, Irland, Kroatien, Bulgarien och Rumänien ingår inte. Däremot ingår tre länder utanför EU: Schweiz, Norge och Liechtenstein.
[3]Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1862 av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området polissamarbete och straffrättsligt samarbete, om ändring och upphävande av rådets beslut 2007/533/RIF och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1986/2006 och kommissionens beslut 2010/261/EU (EUT L 312, 7.12.2018, s. 56).
[4]Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1861 av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området in- och utresekontroller, om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och om ändring och upphävande av förordning (EG) nr 1987/2006 (EUT L 312, 7.12.2018, s. 14).
[5]Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1860 av den 28 november 2018 om användning av Schengens informationssystem för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 312, 7.12.2018, s. 1).
[6]Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2226 av den 30 november 2017 om inrättande av ett in- och utresesystem för registrering av in- och utreseuppgifter och av uppgifter om nekad inresa för tredjelandsmedborgare som passerar medlemsstaternas yttre gränser, om fastställande av villkoren för åtkomst till in- och utresesystemet för brottsbekämpande ändamål och om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och förordningarna (EG) nr 767/2008 och (EU) nr 1077/2011 (EUT L 327, 9.12.2017, s. 20).
[7]Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1624 av den 14 september 2016 om en europeisk gräns- och kustbevakning och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 och upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 863/2007, rådets förordning (EG) nr 2007/2004 och rådets beslut 2005/267/EG (EUT L 251, 16.9.2016, s. 1).
[8]Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om den europeisk gräns- och kustbevakningen och om upphävande av rådets gemensamma åtgärd nr 98/700/RIF, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1052/2013 och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1624 (COM(2018)0631).
[9]Förordning (EU) 2018/1240 av den 12 september 2018 om inrättande av ett EU-system för reseuppgifter och resetillstånd (Etias) och om ändring av förordningarna (EU) nr 1077/2011, (EU) nr 515/2014, (EU) 2016/399, (EU) 2016/1624 och (EU) 2017/2226 (EUT L 236, 19.9.2018, s. 1) och förordning (EU) 2018/1241 av den 12 september 2018 om ändring av förordning (EU) 2016/794 i syfte att inrätta ett EU-system för reseuppgifter och resetillstånd (Etias) (EUT L 236, 19.9.2018, s. 72)
[10]Etias – pressmeddelande från rådet, 5 september 2018: https://www.consilium.europa.eu/en/infographics/schengen-border-controls/
[11]Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1240 av den 12 september 2018 om inrättande av ett EU-system för reseuppgifter och resetillstånd (Etias) och om ändring av förordningarna (EU) nr 1077/2011, (EU) nr 515/2014, (EU) 2016/399, (EU) 2016/1624 och (EU) 2017/2226 (EUT L 236, 19.9.2018, s. 1)  och förordning (EU) 2018/1241 av den 12 september 2018 om ändring av förordning (EU) 2016/794 i syfte att inrätta ett EU-system för reseuppgifter och resetillstånd (Etias) (EUT L 236, 19.9.2018, s. 72).
[12]Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1726 av den 14 november 2018 om Europeiska unionens byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (eu-LISA), om ändring av förordning (EG) nr 1987/2006 och rådets beslut 2007/533/RIF och om upphävande av förordning (EU) nr 1077/2011 (EUT L 295, 21.11.2018, s. 99).
[13]Europaparlamentets studie ”Interoperability of Justice and Home Affairs Information Systems”, 2018,:
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/604947/IPOL_STU(2018)604947_EN.pdf
[15]Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning av den 4 maj 2016 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat.
[16]Europaparlamentets resolution av den 30 maj 2018 om årsrapporten om Schengenområdets funktionssätt (Antagna texter, P8_TA(2018)0228).
[17]Europaparlamentets resolution av den 12 april 2016 om situationen i Medelhavet och behovet av ett helhetsgrepp på migration i EU (2015/2095(INI)): http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2016-0102_SV.html

Udo Bux