Utrikespolitiken: mål, instrument och resultat
EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp) inrättades 1993 och har stärkts i de efterföljande fördragen. I dag bidrar parlamentet regelbundet till utvecklingen av Gusp, särskilt genom att granska dess institutionella aktörers och organs verksamhet: unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, som också är vice ordförande för Europeiska kommissionen; Europeiska utrikestjänsten (ursprungligen kallad ”avdelningen för yttre åtgärder”); EU:s särskilda representanter och EU-delegationerna. Parlamentets budgetbefogenheter kan också sätta ramar för omfattningen och räckvidden av Gusp.
Gusp: utveckling genom fördragen
Gusp inrättades genom fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) 1993 med målet att bevara freden, stärka den internationella säkerheten, främja internationellt samarbete och utveckla och befästa demokratin, rättsstaten och respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Genom EU-fördraget infördes systemet med tre pelare, där Gusp utgjorde den andra pelaren. Genom Amsterdamfördraget från 1997 effektiviserades beslutsprocessen betydligt, tack vare begrepp som ”konstruktiv röstnedläggning” och omröstning med kvalificerad majoritet. I december 1999 skapade Europeiska rådet rollen som unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik. Genom Nicefördraget från 2003 infördes ytterligare ändringar i syfte att rationalisera beslutsprocessen. Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik, som hade inrättats genom ett rådsbeslut i januari 2001, fick då i uppdrag att ansvara för den politiska kontrollen och den strategiska ledningen vid krishanteringsinsatser.
I och med Lissabonfördraget, som trädde i kraft den 1 december 2009, fick unionen ställning som juridisk person och en institutionell struktur för sina yttre åtgärder, det vill säga utrikespolitiken. Fördraget ledde till en rad nya Gusp-aktörer, bland annat unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik (som även fungerar som vice ordförande för kommissionen) och en ny permanent ordförande för Europeiska rådet. Vidare föreskrev fördraget inrättandet av Europeiska utrikestjänsten och en uppgradering av den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP), som är en del av Gusp (se faktabladet om GSFP för närmare uppgifter).
Den konsoliderade rättsliga grunden för Gusp fastställs i artiklarna 21–46 i EU-fördraget, kompletterade med en grund för EU:s yttre åtgärder i artiklarna 205–222 och 346–347 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).
Gusp: de viktigaste beslutsfattarna
Utrikesrådet fattar beslut om EU:s utrikespolitik och fastställer och genomför Gusp under ledning av Europeiska rådet. Dess arbete omfattar strategisk planering, rättsliga beslut och utfärdande av sanktioner, med avseende på internationellt samarbete och fred och säkerhet. Utrikesrådet består av den höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik och medlemsstaternas utrikesministrar. Den höga representanten leder EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, är ordförande i utrikesrådet, leder Europeiska försvarsbyrån och EU:s institut för säkerhetsstudier och bistås av utrikestjänsten.
Utrikespolitiken: strategisk ram och viktiga utmaningar
Den globala strategin för Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitik, som den höga representanten lade fram för Europeiska rådet den 28 juni 2016, är fortfarande det viktigaste strategiska dokument som vägleder EU:s utrikespolitik. Med sitt fokus på säkerhet, sin strävan efter strategiskt oberoende och sin principfasta men pragmatiska syn på Europas geopolitiska omgivningar utgjorde denna globala strategi en betydande förändring av tänkesätt jämfört med den europeiska säkerhetsstrategin från 2003.
Som en konsekvens av den strategiska utmaning mot den europeiska säkerheten och den globala stabiliteten som den fullskaliga ryska invasionen av Ukraina 2022 innebar, och på grund av den ökande geopolitiska konkurrensen, har EU genomgått ett paradigmskifte som påverkar unionens utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. Säkerhets- och försvarsaspekterna i den globala strategin gavs en betydande komplettering genom EU:s strategiska kompass från 2022 och vitboken om europeisk försvarsberedskap 2030 från 2025. 2025 förnyade EU också sitt åtagande att upprätthålla effektiv multilateralism och den regelbaserade världsordningen, i synnerhet genom att arbeta genom och med FN.
För att tillhandahålla ett hållbart alternativ för globala infrastrukturinvesteringar och för att möta den geopolitiska utmaning som Kinas investerings- och styrningsmodell innebär lade EU fram sin Global Gateway-strategi 2021. Detta initiativ syftade till att mobilisera upp till 300 miljarder euro i offentliga och privata investeringar i olika konnektivitetssektorer runt om i världen, och samtidigt främja EU:s värden och en global regelbok. Detta mål uppnåddes officiellt i oktober 2025, då EU meddelade att man är på god väg att nå 400 miljarder euro senast 2027.
Kommissionens ordförande har tilldelat den höga representanten tre primära ansvarsområden i en uppdragsbeskrivning, nämligen att stärka Europas säkerhet och försvar, utveckla ett mer strategiskt tillvägagångssätt för vårt grannskap och våra partnerskap och säkerställa en modern och samordnad utrikespolitik. I den höga representantens årsrapport för 2025 beskrivs vidare de viktigaste utrikespolitiska utmaningarna.
Parlamentets inflytande över Gusp och de senaste resolutionerna
Parlamentet har ända från början ställt sig bakom Gusp och försökt utvidga dess räckvidd. Även om parlamentet har en begränsad formell roll i samband med utrikespolitiska beslut rådfrågas det om och granskar Gusp och bidrar till den strategiska politiken. På så sätt bidrar parlamentet till att öka politikens demokratiska ansvarsskyldighet och legitimitet. Parlamentet har varit en stark anhängare av det nya institutionella systemet efter Lissabonfördraget och har förespråkat en utökad roll för den höga representanten, utrikestjänsten, EU-delegationerna och de särskilda EU-representanterna, liksom en mer sammanhållen och verkningsfull Gusp som inbegriper användning av sanktioner. Parlamentet har drivit på för större samstämdhet mellan EU:s politiska instrument och finansieringsinstrument på det utrikespolitiska området, så att man undviker dubbelarbete och ineffektivitet.
Parlamentet har också en roll att spela i övervakningen av förhandlingarna om och genomförandet av internationella avtal. Parlamentets godkännande krävs innan rådet kan ingå sådana avtal (se vidare 5.2.1, 5.2.3).
Parlamentet har också ett nära och regelbundet samarbete med medlemsstaternas nationella parlament.
I sin årsrapport för 2024 om genomförandet av Gusp, som antogs den 2 april 2025, betonade parlamentet behovet av konkreta politiska åtgärder och samarbete med likasinnade partner i en internationell miljö som präglas av konkurrens mellan stormakter och eskalerande konflikter i områden som Ukraina och Mellanöstern. I rapporten föreslogs konkreta politiska åtgärder för att ge incitament till samarbete med likasinnade partner och främja EU-åtgärder utomlands. Parlamentet efterlyste också en starkare parlamentarisk tillsyn över finansieringen av EU:s yttre åtgärder.
I parlamentets senaste resolutioner om genomförandet av GSFP, om mänskliga rättigheter och demokrati i världen (se vidare 5.4.1) och om jämställdhet inom EU:s utrikes- och säkerhetspolitik fastställs ytterligare ståndpunkter på dessa områden.
I sin rekommendation om Europeiska utrikestjänstens funktionssätt och ett starkare EU i världen (från den 15 mars 2023) föreslog parlamentet att rådet, kommissionen och den höga representanten skulle ”förbättra samordningen och integreringen av EU:s utrikespolitik och den externa dimensionen av EU:s interna politik”. Parlamentet efterlyste också en förstärkning av ”den strategiska samordningsstrukturen som består av alla berörda kommissionärer, vice ordföranden/den höga representanten samt kommissionen och utrikestjänsten för att säkerställa samstämmighet, synergi, transparens och ansvarsskyldighet i EU:s yttre åtgärder”. Parlamentet förespråkade också meningsfulla revideringar av både rådets beslut från 2010 om inrättande av Europeiska utrikestjänsten och den höga representantens förklaring från 2010 om politisk ansvarsskyldighet. Parlamentet har upprepade gånger rekommenderat att omröstning med kvalificerad majoritet ska användas på utrikespolitiska områden såsom EU:s globala system för sanktioner avseende mänskliga rättigheter, med undantag för inrättandet av militära uppdrag eller operationer med ett verkställande mandat. Parlamentet har också förespråkat att man ska använda sig av konstruktiv röstnedläggning i enlighet med artikel 31.1 i EU-fördraget.
I sin resolution om resultatet av konferensen om Europas framtid, som antogs den 4 maj 2022, välkomnade parlamentet konferensens slutrapport och ställde sig bakom den. I rapporten föreslogs att EU ska förbättra sin förmåga att fatta snabba och effektiva beslut inom ramen för Gusp, tala med en röst och agera som en verkligt global aktör, spela en positiv roll i världen och göra skillnad i hanteringen av eventuella kriser.
Dessutom efterlyste parlamentet ett effektivt tillhandahållande av utländskt bistånd under namnet ”Team Europe”. Team Europe inrättades som ett svar på de globala konsekvenserna av covid-19 och består av EU-institutionerna, Europeiska investeringsbanken, Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling, medlemsstaterna och deras utrikespolitiska finansieringsorgan.
Parlamentet framhöll också Global Gateway-strategins roll i en resolution, som ett strategiskt koncept som integrerar utrikes-, ekonomi- och utvecklingspolitik och ökar EU:s närvaro och synlighet i hela världen.
Global Gateway bygger delvis på pengar från EU:s instrument Europa i världen, till ett värde av cirka 80 miljarder euro under perioden 2021–2027. I sin resolution från 2023 om instrumentet Europa i världen välkomnade parlamentet konsolideringen av merparten av EU:s yttre åtgärder i ett enda instrument. Även om detta har gjort de yttre åtgärderna enklare, flexiblare och effektivare beklagade dock parlamentet att processen inte åtföljts av tillräcklig ansvarsskyldighet och öppenhet (se faktabladet om utvecklingspolitik för närmare uppgifter).
På grundval av ett förslag från kommissionen antog parlamentet och rådet lagstiftning som fastställer ramen för finansiering av internationellt samarbete och bistånd, till stöd för EU:s utrikespolitiska prioriteringar, på ett sätt som kompletterar och är förenligt med Gusp. I samband med nästa fleråriga budgetram för 2028–2034 kommer parlamentet att tillsammans med rådet fatta beslut om kommissionens förslag till förordning om inrättande av Europa i världen, som skulle bli ett instrument som slår samman olika finansieringsverktyg, såsom det nuvarande instrumentet Europa i världen, instrumentet för stöd inför anslutningen och finansieringsmekanismer för Ukraina, Moldavien och västra Balkan.
Parlamentet kommer regelbundet med bidrag i geopolitiska frågor av avgörande betydelse för EU:s utrikespolitik. Mest framträdande har varit EU:s svar på Rysslands aggression mot Ukraina. Samtidigt som parlamentet stöder EU:s nuvarande politik har det krävt ett kraftfullare, mer samordnat och snabbare svar från EU på den ryska invasionen och på hybridhot mot EU. Parlamentet har begärt ett striktare genomförande och starkare verkställande av befintliga sanktioner, ökat militärt och annat stöd samt ansvarsutkrävande för krigsförbrytelser och återbördande av deporterade ukrainska barn (se faktabladen om länderna i det östliga partnerskapet: Ukraina, Moldavien och Belarus samt förbindelserna mellan EU och Ryssland för närmare uppgifter). Andra viktiga ämnen berörs i faktabladen om de transatlantiska förbindelserna, kandidatländernas anpassning till Gusp (Västra Balkan och EU:s utvidgning) samt strategiska partnerskap runt om i världen, och fred i Mellanöstern (sydliga partner).
Europaparlamentets utrikespolitiska befogenheter och instrument
Enligt artikel 36 i EU-fördraget måste den höga representanten regelbundet höra parlamentet om de viktigaste aspekterna och de grundläggande valmöjligheterna när det gäller Gusp samt informera parlamentet om hur denna politik utvecklas. Två gånger om året håller parlamentet debatter om Gusp-lägesrapporter och ställer då frågor och lämnar rekommendationer till rådet och den höga representanten.
Parlamentets rätt att bli informerat och rådfrågat om Gusp/GSFP stärktes ytterligare genom den höga representantens uttalande om politiskt ansvar från 2010, som bifogades parlamentets resolution om inrättandet av utrikestjänsten. I uttalandet anges bland annat följande:
- Det ska hållas gemensamma samrådsmöten, där en utsedd grupp ledamöter av Europaparlamentet kan träffa motparter från rådets kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik, utrikestjänsten och kommissionen för att diskutera planerade och pågående civila GSFP-uppdrag.
- Rätten för parlamentets särskilda kommitté att få tillgång till sekretessbelagd information om Gusp och GSFP bekräftas, genom ett interinstitutionellt avtal från 2002.
- Diskussioner ska hållas med chefer för uppdrag, delegationschefer och andra högre EU-tjänstemän under sammanträden och utfrågningar i parlamentets utskott, bland annat diskussioner i utskottet för utrikesfrågor (AFET) med utvalda nyutnämnda chefer för EU:s delegationer eller särskilda representanter som parlamentet anser vara strategiskt viktiga, innan de tillträder sina tjänster.
- Den höga representanten får i uppdrag att besöka parlamentet minst två gånger om året för att rapportera om det rådande läget när det gäller Gusp/GFSP och besvara frågor.
Kaja Kallas, som 2024–2029 tjänstgör som unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik och som vice ordförande för kommissionen, bekräftade att 2010 års uttalande fortfarande är giltigt och gjorde flera andra politiska åtaganden under utfrågningen om tillsättning av henne som kommissionsledamot 2024.
Dessutom måste parlamentet, som den ena grenen av EU:s budgetmyndighet, godkänna den årliga Gusp-budgeten, med undantag för militära utgifter inom ramen för den europeiska fredsfaciliteten utanför budgeten. I ett interinstitutionellt avtal om budgetdisciplin, senast reviderat i december 2000, fastställs ramen för det årliga godkännandet och grundstrukturen för Gusp-budgeten samt rapporteringsmekanismerna. I det interinstitutionella avtalet anges också, sedan 2006, att rådet omedelbart bör informera parlamentet om beslut som rör Gusp-utgifter och att de gemensamma samrådsmötena bör äga rum minst fem gånger om året. Kommissionen lade i juli 2025 fram ett förslag om att se över det interinstitutionella avtalet, som en del av den fleråriga budgetramen för 2028–2034, och att anpassa det interinstitutionella avtalet från 2020 till EU:s budgetförordning.
Parlamentet granskar regelbundet utrikestjänstens verksamhet och ger förslag i strukturella frågor, som rör allt från utrikestjänstens geografiska balans och könsfördelning till dess samspel med andra EU-institutioner och medlemsstaternas diplomattjänster. Parlamentet för även regelbundna samtal med den höga representanten och de särskilda EU-representanter som utses för vissa regioner eller frågor.
Parlamentsstrukturer involverade i Gusp
Mycket av parlamentets arbete med Gusp sker i specialiserade utskott, framför allt AFET och dess underutskott för mänskliga rättigheter, och i utskottet för säkerhet och försvar. Deras arbete kompletteras av utskottet för internationell handel och utskottet för utveckling. Dessa utskott utformar Gusp genom sina betänkanden och yttranden, genom att ge rekommendationer och utbyta synpunkter med motparter i länder utanför EU i samband med uppdragsresor och genom parlamentarisk demokrati. De utbyter också regelbundet synpunkter med företrädare för globala och regionala multilaterala organisationer (däribland FN), de andra EU-institutionerna, rådets ordförandeländer och medlemsstaternas nationella parlament.
Gusp-relaterat arbete utförs också av parlamentariska delegationer, som har uppgiften att upprätthålla och utveckla parlamentets internationella kontakter (särskilt genom interparlamentariskt samarbete) och att främja EU:s grundläggande värden, däribland frihet, demokrati, mänskliga rättigheter, grundläggande friheter och rättsstatliga principer. Det finns för närvarande 48 interparlamentariska delegationer, däribland gemensamma parlamentarikerkommittéer, parlamentariska samarbetskommittéer, andra parlamentariska delegationer, gemensamma parlamentariska församlingar samt delegationer till multilaterala församlingar.
En interparlamentarisk konferens för Gusp/GSFP inrättades 2012 på grundval av artikel 10 i protokoll nr 1 till EU-fördraget och EUF-fördraget och äger rum två gånger per år i den medlemsstat som innehar ordförandeskapet i rådet. Deltagarna är ledamöter av Europaparlamentet, ledamöter av medlemsstaternas nationella parlament samt företrädare för observatörs- och kandidatländers parlament.
Mer information om detta ämne finns på webbplatsen för utskottet för utrikesfrågor (AFET).
Michal Malovec