Utrikespolitiken: mål, instrument och resultat

EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp) inrättades 1993 och har sedan dess stärkts i de efterföljande fördragen. I dag bidrar parlamentet regelbundet till utvecklingen av Gusp, särskilt genom att granska dess institutionella aktörers och organs verksamhet: unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, som också är vice ordförande för Europeiska kommissionen; Europeiska utrikestjänsten (ursprungligen kallad ”avdelningen för yttre åtgärder”); EU:s särskilda representanter och EU-delegationerna. Parlamentets budgetbefogenheter kan också sätta ramar för omfattningen och räckvidden av Gusp.

Gusp: utveckling genom fördragen

EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp) inrättades genom fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) 1993 med målet att bevara freden, stärka den internationella säkerheten, främja internationellt samarbete och utveckla och befästa demokratin, rättsstaten och respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Genom EU-fördraget infördes systemet med tre pelare, där Gusp utgjorde den andra pelaren. Genom Amsterdamfördraget från 1997 effektiviserades beslutsprocessen betydligt, tack vare begrepp som ”konstruktiv röstnedläggning” och omröstning med kvalificerad majoritet. I december 1999 skapade Europeiska rådet posten som hög representant för Gusp. Genom Nicefördraget från 2003 infördes ytterligare ändringar i syfte att rationalisera beslutsprocessen. Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik, som hade inrättats genom ett rådsbeslut i januari 2001, fick då i uppdrag att ansvara för den politiska kontrollen och den strategiska ledningen vid krishanteringsinsatser.

I och med Lissabonfördraget, som trädde i kraft den 1 december 2009, fick unionen ställning som juridisk person och en institutionell struktur för sin avdelning för yttre åtgärder (sedermera utrikestjänsten). Likaså avskaffades den pelarstruktur som infördes genom EU-fördraget 1993. Fördraget medförde en rad nya Gusp-aktörer, bland annat unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik (som även fungerar som vice ordförande för kommissionen) och en ny permanent ordförande för Europeiska rådet. Vidare föreskrev fördraget inrättandet av Europeiska utrikestjänsten och en uppgradering av den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP), som är en del av Gusp (för närmare uppgifter se faktablad 5.1.2).

Den rättsliga grunden för Gusp fastställdes i EU-fördraget och reviderades i Lissabonfördraget. I artiklarna 21–46 i avdelning V i EU-fördraget anges ”allmänna bestämmelser om unionens yttre åtgärder och särskilda bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken” (Gusp). I artiklarna 205–222 i del 5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) behandlas unionens yttre åtgärder. Artiklarna 346 och 347 i del 7 är också tillämpliga.

När det gäller framtiden föreslogs i slutrapporten från EU:s konferens om Europas framtid, som lades fram för ordförandena för de tre EU-institutionerna den 9 maj 2022, att EU skulle förbättra sin förmåga att fatta snabba och effektiva beslut, särskilt på Gusp-området, tala med en röst och agera som en verkligt global aktör, visa upp en positiv roll i världen och göra skillnad i hanteringen av alla eventuella kriser.

Europaparlamentets utrikespolitiska befogenheter och instrument

Trots att parlamentet har en begränsad formell roll i samband med utrikespolitiska beslut har det ända från början ställt sig bakom Gusp och försökt utvidga dess räckvidd.

Enligt artikel 36 i EU-fördraget måste den höga representanten regelbundet höra parlamentet om de viktigaste aspekterna och de grundläggande valmöjligheterna när det gäller Gusp samt informera parlamentet om hur denna politik utvecklas. Två gånger om året håller parlamentet debatter om Gusp-lägesrapporter och ställer då frågor och lämnar rekommendationer till rådet och den höga representanten.

Parlamentets rätt att bli informerat och rådfrågat om Gusp/GSFP stärktes ytterligare genom den höga representantens uttalande om politiskt ansvar från 2010, som bifogades parlamentets resolution om inrättandet av utrikestjänsten. I uttalandet anges bland annat följande:

• De gemensamma samrådsmötenas status ska stärkas. På dessa möten kan en utsedd grupp ledamöter av Europaparlamentet träffa motparter från rådets kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik, utrikestjänsten och kommissionen för att diskutera planerade och pågående civila GSFP-uppdrag.
• Rätten för parlamentets särskilda kommitté att få tillgång till sekretessbelagd information om Gusp och GSFP bekräftas, genom ett interinstitutionellt avtal från 2002.
• Diskussioner ska hållas med chefer för uppdrag, delegationschefer och andra högre EU-tjänstemän under sammanträden och utfrågningar i parlamentets utskott, bland annat diskussioner i utskottet för utrikesfrågor (AFET) med utvalda nyutnämnda chefer för EU:s delegationer eller särskilda representanter som parlamentet anser vara strategiskt viktiga, innan de tillträder sina tjänster.
• Den höga representanten får i uppdrag att besöka parlamentet minst två gånger om året för att rapportera om det rådande läget när det gäller Gusp/GFSP och besvara frågor.

Förutom denna politiska dialog utövar parlamentet sina befogenheter genom budgetförfarandet. Eftersom parlamentet utgör den ena grenen av EU:s budgetmyndighet måste den årliga Gusp-budgeten godkännas av parlamentet. I ett interinstitutionellt avtal från december 2020 om budgetdisciplin fastställs ramen för det årliga godkännandet och grundstrukturen för Gusp-budgeten samt rapporteringsmekanismerna. Parlamentet och rådet antar lagstiftning som fastställer ramarna för finansieringen av EU:s internationella samarbete och bistånd, på grundval av ett förslag från kommissionen.

Parlamentet granskar regelbundet utrikestjänstens verksamhet och ger förslag i strukturella frågor, som rör allt från utrikestjänstens geografiska balans och könsfördelning till dess samspel med andra EU-institutioner och medlemsstaternas diplomattjänster. Parlamentet för även regelbundna samtal med den höga representanten och de särskilda EU-representanter som utses för vissa regioner eller frågor.

Parlamentet har också en roll att spela i övervakningen av förhandlingarna om och genomförandet av internationella avtal. Parlamentets godkännande krävs innan rådet kan ingå sådana avtal (för närmare uppgifter se faktabladen 5.2.1 och 5.2.3).

Interna parlamentsstrukturer involverade i Gusp

Mycket av parlamentets arbete med Gusp sker i de specialiserade utskotten, framför allt AFET med sina två underutskott (underutskottet för säkerhet och försvar, SEDE, och underutskottet för mänskliga rättigheter, DROI). Deras arbete kompletteras av utskottet för internationell handel (INTA) och utskottet för utveckling (DEVE). Dessa utskott utformar Gusp genom sina betänkanden och yttranden, genom att ge rekommendationer och utbyta synpunkter med motparter i länder utanför EU i samband med uppdragsresor och genom parlamentarisk demokrati. De utbyter också regelbundet synpunkter med företrädare för globala och regionala multilaterala organisationer (däribland FN), andra EU-institutioner, rådets ordförandeländer och medlemsstaternas nationella parlament.

Gusp-relaterat arbete utförs också av parlamentariska delegationer, som har uppgiften att upprätthålla och utveckla parlamentets internationella kontakter (särskilt genom interparlamentariskt samarbete) och att i detta främja unionens grundläggande värden, såsom frihet, demokrati, mänskliga rättigheter, grundläggande friheter och rättsstatliga principer. Det finns för närvarande 45 ständiga interparlamentariska delegationer, däribland gemensamma parlamentarikerkommittéer, parlamentariska samarbetskommittéer, andra parlamentariska delegationer, gemensamma parlamentariska församlingar samt delegationer till multilaterala församlingar.

Parlamentets inflytande över Gusp

Europaparlamentets medverkan i Gusp bidrar till att stärka den demokratiska ansvarsskyldigheten för denna politik. Parlamentet har varit en stark anhängare av det nya institutionella systemet efter Lissabonfördraget och har förespråkat en utökad roll för den höga representanten, utrikestjänsten, EU-delegationerna och de särskilda EU-representanterna, liksom en mer sammanhållen politik och större genomslag för Gusp, inbegripet sanktioner. Vidare har parlamentet velat se en större samstämdhet mellan EU:s politiska och finansiella instrument på det utrikespolitiska området, så att man undviker dubbelarbete och ineffektivitet.

Parlamentet rådfrågas om och granskar Gusp och bidrar till den strategiska politiken. Parlamentets deltagande sker främst i form av regelbundna debatter om centrala utrikespolitiska frågor med den höga representanten vid plenarsammanträdet eller i AFET-utskottet, särskilt om årsrapporten om genomförandet av Gusp.

I sin årliga resolution om genomförandet av Gusp, som antogs den 28 februari 2024 för året 2023, gav parlamentet vägledning till EU:s verkställande instanser om hur utrikespolitiska prioriteringar ska fastställas inför nästkommande valperiod. Parlamentet lyfte där fram den ”ständigt instabila internationella miljön” och erkände att det finns många utrikespolitiska utmaningar, såsom Rysslands fortsatta aggression mot Ukraina, eskalerande konkurrens mellan stormakter som kan omdefiniera den globala maktbalansen, fortsatta försök att destabilisera den etablerade multilaterala, regelbaserade ordningen samt en ökad överlappning mellan externa och interna kriser. Som svar på detta betonade parlamentet att EU måste mobilisera en gemensam politisk vilja, samarbeta med allierade och erbjuda påtagliga fördelar för det globala Syd, och att det behövs en proaktiv och djärv strategi. Fyra mål föreslogs för att bättre vägleda Gusp:

• Hantera konsekvenserna av Rysslands anfallskrig mot Ukraina.
• Stegvis anpassa EU:s strukturer, instrument, kapacitet, ekonomiska medel och beslutsförfaranden.
• Stärka och försvara en regelbaserad multilateralism.
• Hävda EU:s intressen genom att utveckla robusta strategiska allianser och partnerskap med likasinnade.

Vidare innehåller parlamentets senaste årliga resolution om genomförandet av GSFP (för närmare uppgifter se faktablad 5.1.2) och den årliga resolutionen om mänskliga rättigheter och demokrati i världen (för närmare uppgifter se faktablad 5.4.1) ytterligare ståndpunkter på dessa områden.

I sin senaste politiska vägledning om EU:s institutionella ram för yttre åtgärder föreslog parlamentet i sin rekommendation av den 15 mars 2023 om Europeiska utrikestjänstens funktionssätt och ett starkare EU i världen att rådet, kommissionen och den höga representanten skulle ”förbättra samordningen och integreringen av EU:s utrikespolitik och den externa dimensionen av EU:s interna politik”. Parlamentet efterlyste också en förstärkning av ”den strategiska samordningsstrukturen som består av alla berörda kommissionärer, den höga representanten samt kommissionen och utrikestjänsten för att säkerställa samstämmighet, synergi, transparens och ansvarsskyldighet i EU:s yttre åtgärder”. Parlamentet förespråkade också meningsfulla revideringar av både rådets beslut från 2010 om inrättande av Europeiska utrikestjänsten och den höga representantens förklaring från 2010 om politisk ansvarsskyldighet. Parlamentet har upprepade gånger rekommenderat att omröstning med kvalificerad majoritet ska användas fullt ut på vissa utrikespolitiska områden, såsom EU:s globala system för sanktioner avseende mänskliga rättigheter, med undantag för inrättandet av militära uppdrag eller operationer med ett verkställande mandat. Innan detta blir verklighet har parlamentet förespråkat att man ska använda sig av konstruktiv röstnedläggning i enlighet med artikel 31.1 i EU-fördraget.

Dessutom efterlyste parlamentet ett effektivt tillhandahållande av utländskt bistånd under namnet ”Team Europe”. Team Europe inrättades som ett svar på de globala konsekvenserna av covid-19 och består av EU-institutioner och medlemsstaternas och EU:s externa finansieringsorgan och banker.

EU:s utrikespolitiska strategiska ram och Europaparlamentet

Den 28 juni 2016 presenterades den globala EU-strategin för utrikes- och säkerhetspolitiken för Europeiska rådet av den höga representanten. Med sitt fokus på säkerhet, sin strävan efter strategiskt oberoende och sin principfasta men pragmatiska syn på Europas omgivning utgör EU:s globala strategi en betydande förändring av tänkesätt jämfört med den europeiska säkerhetsstrategin från 2003. Tillsammans med medlemsstaterna, de nationella parlamenten, experter och den bredare allmänheten engagerade sig Europaparlamentet i samrådsprocessen för den globala strategin.

Säkerhets- och försvarsaspekterna i EU:s globala strategi gavs en betydande komplettering genom EU:s strategiska kompass, som godkändes av Europeiska rådet den 24–25 mars 2022. Som en följd av den strategiska utmaningen för Europas säkerhet och den globala stabiliteten till följd av Rysslands invasion av Ukraina har EU nyligen genomgått ett paradigmskifte och lanserat flera nya initiativ om GSFP och försvarsindustrin (för närmare uppgifter se faktablad 5.1.2).

För att tillhandahålla ett hållbart alternativ för globala infrastrukturinvesteringar och för att möta den geopolitiska utmaning som Kinas investerings- och styrningsmodell innebär lade EU fram en Global Gateway-strategi 2021. Detta initiativ syftar till att mobilisera upp till 300 miljarder euro i offentliga och privata investeringar i olika konnektivitetssektorer runt om i världen, och samtidigt främja EU:s värden och en global regelbok. Parlamentet lyfte också fram Global Gateway som ett ”instrument för att öka EU:s närvaro och synlighet i världen” i sin nyligen antagna resolution om genomförandet av Gusp 2023. Detta initiativ bygger delvis på pengar från EU-budgetens instrument för grannskapet, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete – Europa i världen (NDICI) till ett värde av cirka 80 miljarder euro 2021–2027. I sin resolution av den 12 december 2023 om genomförandet av instrumentet för grannskapet, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete – Europa i världen välkomnade parlamentet konsolideringen av merparten av EU:s yttre åtgärder i ett enda instrument. Även om detta har gjort de yttre åtgärderna enklare, flexiblare och effektivare, beklagade dock parlamentet att processen inte åtföljts av tillräcklig ansvarsskyldighet och öppenhet.

Mer information om detta ämne finns på webbplatsen för utskottet för utrikesfrågor (AFET).

 

Michal Malovec

04-2024