EU har två målsättningar för sin politik när det gäller livsmedelssäkerhet: att skydda människors hälsa och konsumenternas intressen och att se till att EU:s inre marknad fungerar utan problem. Därför ser EU till att kontrollstandarder inrättas och följs på områdena produkthygien för djurfoder och livsmedel, djurhälsa, växtskydd samt förebyggande av kontaminering av livsmedel med främmande ämnen. Unionen reglerar också märkningen av livsmedel och foderprodukter.

Rättslig grund

Artiklarna 43, 114, 168.4 och 169 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Allmän bakgrund

I kölvattnet av flera kriser som gällde livsmedel och djurfoder (t.ex. BSE-utbrottet och dioxinlarmen) genomfördes i början av 2000-talet en genomgripande reform av EU:s livsmedelssäkerhetspolitik. Man införde strategin ”från jord till bord”, som ska garantera en hög grad av säkerhet för alla livsmedelsprodukter som marknadsförs inom EU i samtliga produktions- och distributionsled, oavsett om de tillverkats inom EU eller importerats från tredjeländer. Detta regelverk utgör ett komplext och integrerat system av bestämmelser som omfattar hela livsmedelskedjan, från djurfoder och djurhälsa, växtskydd och livsmedelsproduktion till förädling, lagring, transport, import, export och detaljhandel.

Resultat

A. Allmän lagstiftning

En ramförordning fastställer de allmänna principerna och kraven i EU:s livsmedels- och foderlagstiftning med hänsyn till ”försiktighetsprincipen” (2.5.1). I förordningen fastställs en metod för riskbedömning och allmänna bestämmelser om spårbarhet för livsmedel och foder. Genom förordningen införs systemet för snabb varning för livsmedel och foder (RASFF), vilket gör det möjligt för medlemsstaterna och kommissionen att snabbt utbyta information och samordna sina insatser vid hälsohot som orsakas av livsmedel eller foder. Den inrättar också Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa), med uppgift att bedöma och informera om samtliga risker som rör livsmedelskedjan. Efter en kontroll av ändamålsenligheten, och som svar på det europeiska medborgarinitiativet om glyfosat har EU sett över sin allmänna livsmedelslagstiftning för att förbättra insynen i Efsas riskbedömningar och de bakomliggande vetenskapliga studiernas oberoende och för att förbättra samarbetet med medlemsstaterna om att tillhandahålla sakkunskap och information. Andra viktiga rättsakter på området nya livsmedel, genetiskt modifierade organismer, bekämpningsmedel, material avsedda att komma i kontakt med livsmedel och livsmedelstillsatser, kommer också att ses över för att anpassa dem till översynen av EU:s allmänna livsmedelslagstiftning och främja insyn.

B. Livsmedelshygien

I april 2004 antogs ett nytt regelverk inom ramen för strategin ”från jord till bord”, känd som ”hygienpaketet” om livsmedelshygien, som fastställer särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung, och som inför en gemenskapsram för offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel, som också fastställer särskilda bestämmelser för färskt kött, levande musslor, mjölk och mjölkprodukter. I paketet läggs ansvaret för livsmedelshygien direkt på de olika aktörerna inom livsmedelskedjan genom ett självreglerande system som använder HACCP-systemet (”faroanalys och kritiska styrpunkter”), som övervakas med hjälp av officiella kontroller som måste genomföras av de behöriga myndigheterna.

C. Livsmedelskontaminering

Kontaminering av livsmedel kan förekomma naturligt eller till följd av odlings- eller produktionsmetoder. För att skydda folkhälsan fastställs gränsvärden för främmande ämnen i livsmedel (t.ex. nitrater, tungmetaller och dioxiner), som regelbundet ses över. Restsubstanser i livsmedel kan också härröra från livsmedelsproducerande djur som har behandlats med veterinärmedicinska läkemedel eller exponerats för bekämpningsmedel eller biocidprodukter. Gränsvärdena för högsta tillåtna resthalter fastställs och uppdateras regelbundet. Inga livsmedel som innehåller en oacceptabel mängd främmande ämnen får marknadsföras i EU.

Det finns dessutom bestämmelser för material som kommer i kontakt med livsmedel, t.ex. material för transport eller bearbetning av livsmedel samt förpackningsmaterial och köks- eller bordsartiklar. En ramförordning fastställer de allmänna kraven för alla relevanta material och artiklar, och ser till att dessa material inte överför sina beståndsdelar till livsmedel i halter som är skadliga för människors hälsa. Särskilda EU-åtgärder med mer ingående bestämmelser kan antas för de 17 material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel som förtecknas i bilaga I till ramförordningen. När det gäller exempelvis plast har begränsningar införts för användning av bisfenol A i nappflaskor av plast.

D. Märkning av livsmedel

Regelverket för märkning av livsmedel är utformat för att garantera konsumenterna tydlig, begriplig och tillförlitlig information om produktens innehåll och sammansättning för att skydda deras hälsa och tillvarata deras intressen. Till exempel måste allergener, såsom soja, gluten eller laktos, tydligt anges på förpackningen. Den största nyheten i den nya förordning om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna som är tillämplig sedan december 2016, är att producenterna måste ange förekomst av allergener i livsmedel som inte är förpackade, exempelvis i restauranger och personalmatsalar, ursprungsland för obearbetat kött (för visst annat kött än nötkött, som redan måste vara märkt med ursprungsland) och förekomst av livsmedelsimitationer, exempelvis vegetabiliska produkter som ersätter ost eller kött. Särskilda bestämmelser om ursprungsmärkning beskriver närmare de krav som gäller (med vissa undantag) angivelse av uppfödningsort och slaktort för färdigförpackat färskt, kylt eller fryst kött av svin, får, get och fjäderfä.

Märkning eller presentation av eller reklam för livsmedel får inte vilseleda konsumenterna. Det finns tydliga regler för godkända näringspåståenden och hälsopåståenden (såsom ”låg fetthalt” eller ”hög kostfiberhalt” eller påståenden om förhållandet mellan livsmedel och hälsa). Sådana påståenden ska baseras på vetenskapliga bevis och finns i ett offentligt EU-register.

En ny förordning om livsmedel för vissa grupper avskaffar föreställningen om en bred kategori ”dietiska” livsmedel och inför istället bestämmelser för vissa utsatta konsumentgrupper som spädbarn, småbarn, människor med särskilda sjukdomar och personer med energibegränsande dieter för viktminskning.

E. Livsmedelstillsatser

Livsmedelstillsatser, livsmedelsenzymer eller livsmedelsaromer – också kallade medel för att förbättra livsmedel – är ämnen som avsiktligt tillsätts livsmedel för att fylla vissa tekniska funktioner, såsom färgämnen, sötningsmedel eller konserveringsmedel, och som i sig inte konsumeras som livsmedel normalt sett. Det finns regler som styr godkännandeförfarandet, användningsvillkoren och märkningen av dessa ämnen. Detsamma gäller för kosttillskott som exempelvis vitaminer och mineralämnen, som får tillsättas i livsmedel i syfte att berika dem eller framhålla dess särskilda karaktär, förutsatt att de finns med på särskilda förteckningar över godkända ämnen och deras tillåtna källor.

F. Djurhälsa och växtskydd

EU:s reglering på området inkluderar allmänna bestämmelser om övervakning, anmälan och behandling av infektionssjukdomar och smittspridare för dessa i syfte att garantera säkerheten i livsmedelskedjan. Den gällande rättsliga ramen för organisering av offentlig kontroll har inrättats för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt av bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. I maj 2013 lade kommissionen fram ett nytt lagstiftningspaket som omfattar förslag om djurhälsa, växtskydd, växtförökningsmaterial och offentlig kontroll. Åtgärdspaketet innebär ett mer riskbaserat synsätt på skydd av djurhälsa, och syftar till att effektivisera den offentliga kontrollen för att i möjligaste mån undvika livsmedelskriser och bedrägerier. EU:s nya djurhälsolag (förordningen om överförbara djursjukdomar) antogs i mars 2016 och gäller från och med april 2021. Den fokuserar på att förebygga och utrota djursjukdomar genom att klargöra ansvarsområden och säkerställa tidig upptäckt och kontroll. Den nya växtskyddsordningen (förordningen om skyddsåtgärder mot växtskadegörare) syftar till att skydda grödor, frukt, grönsaker och skogar mot införsel eller spridning av växtskadegörare eller sjukdomar. Denna förordning kommer i huvudsak att vara tillämplig från och med december 2019 liksom den nya förordningen om offentlig kontroll, som också kommer att omfatta växtskydd och animaliska biprodukter vid den tidpunkten.

G. Lagstiftning om djurfoder och fodermärkning

Foderföretag ska se till att alla produktions-, bearbetnings- och distributionsled under deras kontroll överensstämmer med EU:s regler för foderhygien och ska garantera full spårbarhet. Detta omfattar import och export av foder från och till tredjeländer. Jordbrukare är skyldiga att hålla risken för biologisk, kemisk och fysikalisk kontaminering av foder, djur och animalieprodukter på den lägsta nivå som man rimligen kan komma under vid utfodring av livsmedelsproducerande djur. Gränsvärdena för främmande ämnen i djurfoder, inklusive tungmetaller, fastställs i ett särskilt direktiv, som förbjuder utspädning av kontaminerat fodermaterial. Bestämmelser om märkning och marknadsföring av foder fastställs för att säkerställa en hög fodersäkerhet och slutligen för att skydda folkhälsan och ge användare och konsumenter adekvat information. Bestämmelserna om veterinärmedicinska läkemedel och foder som innehåller läkemedel har uppdaterats genom två nya förordningar (förordning (EU) 2019/6 och 2019/4).

H. Nya livsmedel

Nya livsmedel (dvs. livsmedel som inte konsumerades i någon större omfattning i EU före maj 1997) måste säkerhetsbedömas innan de marknadsförs i unionen. Från och med 2018 gäller en ny förordning som underlättar tillgången till innovativa livsmedel och samtidigt upprätthåller en hög livsmedelssäkerhet. Den inför ett förenklat, centraliserat EU-omfattande tillståndsförfarande online för nya livsmedel och traditionella livsmedel från tredjeländer (som betraktas som nya livsmedel i EU). Innan de godkänns gör Efsa en centraliserad vetenskaplig säkerhetsbedömning, som fastslår användningsvillkoren, deras benämning som livsmedel och märkningskraven. Alla godkända nya livsmedel kommer att finnas med på en positivlista. Innan en särskild lagstiftning om livsmedel från klonade djur träder i kraft kommer dessa livsmedel att omfattas av denna förordning och de ska därför märkas korrekt.

I. Genetiskt modifierade organismer

En genetiskt modifierad organism är ”en organism, med undantag för människor, i vilken det genetiska materialet har ändrats på ett sådant sätt som inte sker naturligt genom parning och/eller naturlig rekombination”[1]. Växter kan ändras med modern bioteknik, t.ex. för att göra dem motståndskraftiga mot sjukdomar eller öka deras avkastning. I enlighet med försiktighetsprincipen har EU inrättat ett strikt regelverk för odling och saluföring av genetiskt modifierade organismer som används i livsmedel eller foder. Innan en genetiskt modifierad organism kan släppas ut på marknaden gör Efsa, tillsammans med medlemsstaternas vetenskapliga organ, en vetenskaplig riskbedömning för att utesluta varje hot mot människors eller djurs hälsa eller mot miljön. Efter att ha mottagit Efsas yttrande utarbetar kommissionen ett utkast till beslut (som kan avvika från yttrandet) att bevilja eller avslå ett godkännande. Detta beslut kräver kvalificerad majoritet från en expertkommitté bestående av företrädare för medlemsstaterna. I händelse av ”inget yttrande”, det vill säga om det inte finns någon kvalificerad majoritet vare sig för eller emot godkännandet, ska det slutgiltiga beslutet fattas av kommissionen. Varje godkänt livsmedel eller foder som framställs av eller innehåller genetiskt modifierade organismer måste kunna spåras och tydligt märkas så att konsumenterna kan göra välgrundade val. Medlemsstaterna får begränsa eller förbjuda odling av grödor som innehåller genetiskt modifierade organismer på deras eget territorium, även om detta är tillåtet på EU-nivå.

Europaparlamentets roll

I kölvattnet av hästköttsskandalen och andra livsmedelsbedrägerier efterlyste parlamentet en obligatorisk angivelse av ursprungsland för framför allt kött som används som ingrediens i bearbetade livsmedel. Parlamentet och rådet kom överens om nya regler för att skärpa de offentliga livsmedelskontrollerna som syftar till att förbättra livsmedlens spårbarhet och bekämpa bedrägerier. Under förhandlingarna lyckades parlamentet stärka kontrollen av efterlevnaden av bestämmelser mot bedrägligt eller vilseledande agerande. Parlamentet är också särskilt vaksamt när det gäller hot mot konsumenters hälsa som hänför sig till klonade djur och nanomaterial eller genetiskt modifierade organismer. Det granskar och motsätter sig regelbundet utkast till förslag om godkännande eller förnyelse av nya genetiskt modifierade växter såsom majs och sojabönor.

Som en reaktion på de farhågor som uttryckts vad gäller risker i samband med användningen av herbiciden glyfosat i jordbruket inrättade parlamentet en särskild kommitté (PEST) 2018 som ska granska EU:s förfarande för godkännande av bekämpningsmedel. Under översynen av den allmänna livsmedelslagstiftningen i syfte att öka insynen i hela livsmedelskedjan kämpade parlamentet för att säkerställa att säkerhetsstudier offentliggörs innan en produkt får släppas ut på marknaden.

 

[1]Direktiv 2001/18/EG (EGT L106, 17.4.2001).

Christian Kurrer