Livsmedelssäkerhet
EU:s politik för livsmedelssäkerhet syftar till att skydda människors hälsa och konsumenternas intressen och se till att den inre marknaden fungerar utan problem. På senare år har ett paradigmskifte utökat målen för livsmedelssäkerhet till att omfatta osäker livsmedelsförsörjning till följd av klimatförändringarna. EU ser till att standarder följs på områdena produkthygien för djurfoder och livsmedel, djurhälsa, växtskydd, livsmedelsburna zoonotiska sjukdomar samt förebyggande av kontaminering av livsmedel. EU reglerar också märkningen av livsmedel och foderprodukter.
Rättslig grund
Artiklarna 43, 114, 168.4 och 169 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Allmän bakgrund
I kölvattnet av flera kriser som rörde livsmedel och djurfoder (t.ex. utbrottet med smittämnet bovin spongiform encefalopati (BSE) och dioxinlarmet) genomfördes i början av 2000-talet en genomgripande reform av EU:s politik för livsmedelssäkerhet. Detta ledde till en utveckling av strategin ”från jord till bord”, som strävar efter en hög grad av säkerhet för alla livsmedelsprodukter som marknadsförs inom EU i samtliga produktions- och distributionsled, oavsett om de tillverkas inom EU eller importeras från länder utanför EU. Detta regelverk är ett komplext och integrerat system av bestämmelser som omfattar hela livsmedelskedjan, från djurfoder och djurhälsa, växtskydd och livsmedelsproduktion till förädling, lagring, transport, import, export och detaljhandel. EU har höga standarder för livsmedels- och fodersäkerhet, men incidenter som rör livsmedels- och fodersäkerhet inträffar fortfarande. EU har tillsammans med nationella myndigheter och Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) ett tillförlitligt system när det gäller att upptäcka och hantera dessa säkerhetsproblem. Dessa regler kommer att vidareutvecklas genom att One Health-modellen tillämpas inom ramen för kommissionens strategi från jord till bord, som lades fram 2020 som en del av den europeiska gröna given och vars syfte är att harmonisera livsmedelsproduktionen med miljöskyddet.
Resultat
A. Allmän lagstiftning
En ramförordning fastställer de allmänna principerna och kraven i EU:s livsmedels- och foderlagstiftning, och med hänsyn till ”försiktighetsprincipen” (se faktablad 2.5.1). Förordningen fastställde en metod för riskbedömning och allmänna bestämmelser om spårbarhet för livsmedel och foder. Genom förordningen infördes systemet för snabb varning för livsmedel och foder, vilket gör att medlemsstaterna och kommissionen snabbt kan utbyta information och samordna sina insatser vid hälsohot som orsakas av livsmedel eller foder. Den inrättade också Efsa, som har till uppgift att bedöma och informera om samtliga risker som rör livsmedelskedjan. Efter en kontroll av ändamålsenligheten, och som svar på det europeiska medborgarinitiativet om glyfosat, gjorde EU en översyn av sin allmänna livsmedelslagstiftning för att förbättra insynen i Efsas riskbedömningar och de bakomliggande vetenskapliga studiernas oberoende och för att förbättra samarbetet med medlemsstaterna om att tillhandahålla sakkunskap och information. Kommissionen bestämde sig också för att se över andra viktiga rättsakter på området nya livsmedel, genetiskt modifierade organismer (GMO), bekämpningsmedel, material avsedda att komma i kontakt med livsmedel och livsmedelstillsatser, för att de skulle överensstämma med den översyn som gjorts av EU:s allmänna livsmedelslagstiftning och för att främja insyn.
B. Livsmedelshygien
EU strävar efter att säkerställa livsmedelshygien från gård till konsument. I april 2004 antogs ett nytt regelverk inom ramen för strategin ”från jord till bord”, känd som ”hygienpaketet” (förordning (EG) nr 852/2004) om livsmedelshygien, som fastställer särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung, och som inför en gemenskapsram för offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel. I gemenskapsramen fastställs också särskilda bestämmelser för färskt kött, musslor, mjölk och mjölkprodukter. I paketet läggs ansvaret för livsmedelshygien direkt på de olika aktörerna i livsmedelskedjan genom ett självreglerande system som använder systemet med faroanalys och kritiska styrpunkter, som övervakas med hjälp av officiella kontroller som måste genomföras av de behöriga myndigheterna. Bilagorna till förordningen uppdaterades i mars 2021. Förordning (EG) nr 852/2004 har ändrats flera gånger för att upprätthålla hygienrutiner som förebygger allergener, underlättar säker omfördelning av livsmedel och ökar medvetenheten om livsmedelssäkerhet bland anläggningens anställda.
Genom förordning (EG) nr 178/2002 om de allmänna principerna i EU:s livsmedelslagstiftning införs regler för spårbarhet. Om ett livsmedel utgör en hälsorisk måste företagen omedelbart dra tillbaka det från marknaden, informera användarna och varna den berörda myndigheten.
C. Livsmedelskontaminering
Kontaminering av livsmedel kan förekomma naturligt eller till följd av odlings- eller produktionsmetoder. Förordning (EU) 2023/915, som ersatte tidigare förordning (EG) nr 1881/2006, trädde i kraft i maj 2023 och är inriktad på att fastställa gränsvärden för olika främmande ämnen i livsmedel. För att skydda folkhälsan fastställs gränsvärden för främmande ämnen i växtbaserade och animaliska livsmedel (t.ex. nitrater, tungmetaller och dioxiner), som regelbundet ses över. Restsubstanser i livsmedel kan också härröra från livsmedelsproducerande djur som har behandlats med veterinärmedicinska läkemedel eller exponerats för bekämpningsmedel eller biocidprodukter. Gränsvärdena för högsta tillåtna resthalter fastställs och uppdateras regelbundet. Inga livsmedel som innehåller en oacceptabel mängd främmande ämnen får marknadsföras i EU.
Det finns dessutom bestämmelser för material som kommer i kontakt med livsmedel, t.ex. material för transport eller bearbetning av livsmedel samt förpackningsmaterial och köks- eller bordsartiklar. En ramförordning, ändrad 2019, fastställer de allmänna kraven för alla relevanta material och produkter, och ser till att dessa material inte överför sina beståndsdelar till livsmedel i halter som är skadliga för människors hälsa. Särskilda EU-åtgärder med mer ingående bestämmelser kan antas för de 17 material som kommer i kontakt med livsmedel (alla material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel) och produkter som förtecknas i bilaga I till ramförordningen. I förordning (EG) nr 2023/2006 beskrivs normer för god tillverkningssed när det gäller material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel När det gäller exempelvis plast har begränsningar införts för användning av bisfenol A i nappflaskor av plast. 2011 samlade EU sina förordningar om plast som används i material som kommer i kontakt med livsmedel i ett enhetligt dokument (förordning (EU) nr 10/2011). I september 2022 antog kommissionen nya säkerhetsregler för återvunna plastmaterial och plastprodukter avsedda att komma i kontakt med livsmedel.
D. Märkning av livsmedel
Regelverket för märkning av livsmedel är utformat för att garantera konsumenterna tillgång till tydlig, begriplig och tillförlitlig information om produktens innehåll och sammansättning för att skydda deras hälsa och tillvarata deras intressen. Till exempel måste allergener, såsom soja, gluten eller laktos, tydligt anges på förpackningen. Den största nyheten i den nya förordningen om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, som är tillämplig sedan december 2016, är att producenterna måste ange förekomst av allergener i livsmedel som inte är förpackade, exempelvis i restauranger och personalmatsalar. Producenterna måste också ange ursprungsland för obearbetat kött (för vissa andra slag av kött än nötkött, som redan måste vara märkt med ursprungsland) och förekomst av livsmedelsimitationer, exempelvis vegetabiliska produkter som ersätter ost eller kött. Särskilda bestämmelser om ursprungsmärkning beskriver närmare de krav som gäller (med vissa undantag) angivelse av uppfödningsort och slaktort för färdigförpackat färskt, kylt eller fryst kött av svin, får, get och fjäderfä.
Märkning eller presentation av eller reklam för livsmedel får inte vilseleda konsumenterna. Det finns tydliga regler för godkända näringspåståenden och hälsopåståenden (såsom ”låg fetthalt” eller ”hög fiberhalt” eller påståenden om förhållandet mellan livsmedel och hälsa) som fastställs i förordning (EG) nr 1924/2006. Sådana påståenden måste baseras på vetenskapliga bevis och kan finnas i ett offentligt EU-register över hälsopåståenden.
En förordning från 2013 om livsmedel för vissa grupper som uppdaterades 2021 och i mars 2023 tog bort begreppet dietlivsmedel som övergripande kategori och införde istället bestämmelser för vissa utsatta konsumentgrupper som spädbarn, småbarn, människor med särskilda sjukdomar och personer med energibegränsande dieter för viktminskning.
E. Livsmedelstillsatser
Livsmedelstillsatser, livsmedelsenzymer eller livsmedelsaromer – också kallade medel för att förbättra livsmedel – är ämnen som avsiktligt tillsätts livsmedel för att fylla vissa tekniska funktioner, såsom färgämnen, sötningsmedel eller konserveringsmedel. Det finns regler som styr godkännandeförfarandet, användningsvillkoren och märkningen av dessa ämnen. Enligt EU-rätten måste livsmedelstillsatser godkännas innan de används i livsmedel. När dessa ämnen har godkänts förtecknas de i EU:s register över tillåtna livsmedelstillsatser som anges i förordning (EG) nr 1333/2008 om livsmedelstillsatser, där det också anges på vilka villkor de får användas. Genom denna förordning upprättades också en övergripande förteckning över godkända livsmedelstillsatser för unionen, vilken offentliggjordes i sin helhet i förordning (EU) nr 1129/2011. Detsamma gäller för kosttillskott som exempelvis vitaminer och mineralämnen, som får tillsättas i livsmedel i syfte att berika dem eller framhålla dess särskilda karaktär, förutsatt att de finns med på särskilda förteckningar över godkända ämnen och deras tillåtna källor.
F. Djurhälsa och växtskydd
EU:s reglering på området inkluderar allmänna bestämmelser om övervakning, anmälan och behandling av infektionssjukdomar och smittspridare för dessa i syfte att garantera säkerheten i livsmedelskedjan. Den ursprungliga rättsliga ramen för organisering av offentlig kontroll inrättades för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt av bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. I maj 2013 lade kommissionen fram ett lagstiftningspaket som omfattar förslag om djurhälsa, växtskydd, växtförökningsmaterial och offentlig kontroll. Åtgärdspaketet innebar ett mer riskbaserat synsätt på skydd av djurhälsa, och syftar till att effektivisera den offentliga kontrollen för att i möjligaste mån undvika livsmedelskriser och bedrägerier. EU:s nya djurhälsolag (förordningen om överförbara djursjukdomar) antogs i mars 2016 och gäller från och med april 2021. Den fokuserar på att förebygga och utrota djursjukdomar genom att klargöra ansvarsområden och säkerställa tidig upptäckt och kontroll. Genom förordning (EU) 2016/429 samlas många rättsliga bestämmelser om djurhälsa i en enhetlig lagstiftning. I direktivet fastställs riktlinjer för förebyggande och hantering av sjukdomar som kan överföras mellan djur eller från djur till människor.
Den nya växtskyddsordningen (förordningen om skyddsåtgärder mot växtskadegörare – växtskyddslagstiftningen) syftar till att skydda grödor, frukt, grönsaker och skogar mot införsel eller spridning av växtskadegörare eller sjukdomar. Den syftar också till att förbättra importkontrollerna av växter från länder utanför EU och standardisera växtpassen, samtidigt som man utvidgar utbudet av växter som kräver pass för plantering. Denna förordning blev i princip tillämplig från och med december 2019 liksom den nya förordningen om offentlig kontroll, som också omfattar växtskydd och animaliska biprodukter vid den tidpunkten.
G. Lagstiftning om djurfoder och fodermärkning
Foderföretag ska se till att alla steg i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan som de ansvarar för genomförs i enlighet med EU:s regler för foderhygien och ska garantera full spårbarhet. Detta omfattar import och export av foder från och till tredjeländer. Jordbrukare måste se till att risken för biologisk, kemisk och fysisk kontaminering av foder, djur och animalieprodukter är så låg som rimligen är möjligt vid utfodring av livsmedelsproducerande djur. Gränsvärdena för främmande ämnen i djurfoder, inklusive tungmetaller, fastställs i ett särskilt direktiv, som förbjuder utspädning av kontaminerat fodermaterial. Bestämmelser om märkning och marknadsföring av foder fastställs för att säkerställa en hög fodersäkerhet och slutligen ett högt folkhälsoskydd och ge användare och konsumenter adekvat information. Bestämmelserna om veterinärmedicinska läkemedel och foder som innehåller läkemedel har uppdaterats genom förordning (EU) 2019/6 respektive förordning (EU) 2019/4).
H. Nya livsmedel
Nya livsmedel, dvs. livsmedel som inte konsumerades i någon större omfattning i EU före maj 1997 (t.ex. alternativa proteiner, kosttillskott m.m.) måste säkerhetsbedömas innan de marknadsförs i unionen. Sedan 2018 är det en ny förordning som har gällt och som underlättar tillgången till innovativa livsmedel och samtidigt upprätthåller en hög livsmedelssäkerhet. Den inför ett förenklat, centraliserat EU-omfattande tillståndsförfarande online för nya livsmedel och traditionella livsmedel från tredjeländer (som betraktas som nya livsmedel i EU). Innan de godkänns av kommissionen gör Efsa en centraliserad vetenskaplig säkerhetsutvärdering som fastslår användningsvillkoren, deras benämning som livsmedel och märkningskraven. Alla godkända nya livsmedel kommer att finnas med på en positivlista. Innan en särskild lagstiftning om livsmedel från klonade djur träder i kraft kommer dessa livsmedel att omfattas av denna förordning och de ska därför märkas på lämpligt sätt.
I. Genetiskt modifierade organismer
En genetiskt modifierad organism är ”en organism, med undantag för människor, i vilken det genetiska materialet har ändrats på ett sådant sätt som inte sker naturligt genom parning och/eller naturlig rekombination”[1]. Växter kan ändras med modern bioteknik, t.ex. för att göra dem motståndskraftiga mot sjukdomar eller öka deras avkastning. I enlighet med försiktighetsprincipen har EU inrättat ett strikt regelverk för odling och saluföring av genetiskt modifierade organismer som används i livsmedel eller foder (förordning (EG) nr 1829/2003, förordning (EG) nr 1830/2003, förordning (EG) nr 65/2004, förordning (EG) nr 641/2004). Innan en genetiskt modifierad organism kan släppas ut på marknaden gör Efsa, tillsammans med medlemsstaternas vetenskapliga organ, en vetenskaplig riskbedömning för att utesluta varje hot mot människors eller djurs hälsa eller mot miljön. Efter att ha mottagit Efsas yttrande utarbetar kommissionen ett utkast till beslut (som kan avvika från yttrandet) att bevilja eller avslå ett godkännande. Detta beslut kräver kvalificerad majoritet från en expertkommitté bestående av företrädare för medlemsstaterna. I händelse av ”inget yttrande”, det vill säga om det inte finns någon kvalificerad majoritet vare sig för eller emot godkännandet, ska det slutgiltiga beslutet fattas av kommissionen. Varje godkänt livsmedel eller foder som framställs av eller innehåller genetiskt modifierade organismer måste kunna spåras och tydligt märkas så att konsumenterna kan göra välgrundade val. Medlemsstaterna får begränsa eller förbjuda odling av grödor som innehåller genetiskt modifierade organismer på deras eget territorium, även om detta är tillåtet på EU-nivå.
Den 5 juli 2023 offentliggjorde kommissionen ett förslag om reglering av växter som producerats genom särskilda genomiska metoder för livsmedels- och foderändamål. Detta kommer efter en process som inleddes 2018 då EU-domstolen slog fast att organismer som utvecklats med dessa metoder bör regleras som ”genetiskt modifierade organismer” enligt direktiv 2001/18/EG, EU:s nuvarande GMO-direktiv.
Europaparlamentets roll
I kölvattnet av hästköttsskandalen och andra livsmedelsbedrägerier efterlyste parlamentet en obligatorisk angivelse av ursprungsland för framför allt kött som används som ingrediens i bearbetade livsmedel. Parlamentet och rådet kom överens om nya regler för att skärpa de offentliga livsmedelskontrollerna som syftar till att förbättra livsmedlens spårbarhet och bekämpa bedrägerier. Under förhandlingarna lyckades parlamentet stärka kontrollen av efterlevnaden av bestämmelser som rör bedrägligt eller vilseledande agerande. Parlamentet är också särskilt vaksamt när det gäller hot mot konsumenters hälsa som hänför sig till klonade djur och nanomaterial eller genetiskt modifierade organismer. Det granskar ofta och motsätter sig regelbundet utkast till förslag om godkännande eller förnyelse av nya genetiskt modifierade växter såsom majs och sojabönor.
Som en reaktion på de farhågor som uttryckts vad gäller risker i samband med användningen av herbiciden glyfosat i jordbruket inrättade parlamentet 2018 en särskild kommitté (PEST) som ska granska EU:s förfarande för godkännande av bekämpningsmedel. Vid översynen av den allmänna livsmedelslagstiftningen i syfte att öka insynen i hela livsmedelskedjan kämpade parlamentet för att säkerställa att säkerhetsstudier offentliggörs innan en produkt får släppas ut på marknaden.
En av de rekommendationer som parlamentet framförde i sin resolution om strategin från jord till bord från oktober 2021 var att framhålla den europeiska livsmedelslagstiftningens roll när det gäller att fastställa globala standarder för livsmedelssäkerhet.
Parlamentet beställde 2022 en studie om Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhets (Efsa) policy för oberoende och öppenhet.
Mer information om detta ämne finns på webbplatsen för utskottet för miljö, folkhälsa och livsmedelssäkerhet (ENVI).
Maria-Mirela Curmei / Christian Kurrer