Subsidiaritetsprincipen
Genom subsidiaritetsprincipen (även kallad närhetsprincipen), som har skrivits in i fördraget om Europeiska unionen, fastställs under vilka omständigheter det är att föredra att EU agerar i stället för medlemsstaterna på områden med ”delad befogenhet” (se avsnitt C nedan).
Rättslig grund
Artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) och protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.
Mål
Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna styr utövandet av EU:s befogenheter. Syftet med subsidiaritetsprincipen är att – på de områden där EU inte har exklusiv befogenhet – värna medlemsstaternas möjlighet att fatta beslut och vidta åtgärder, liksom att ge unionen rätt att ingripa om målen för en planerad åtgärd inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, utan bättre kan uppnås på unionsnivå, ”på grund av åtgärdens omfattning eller verkningar”. Avsikten med att skriva in subsidiaritetsprincipen i EU:s fördrag var alltså att föra utövandet av befogenheterna till en nivå som ligger så nära medborgarna som möjligt, i enlighet med den närhetsprincip som avses i artikel 10.3 i EU-fördraget.
Resultat
A. Ursprung och bakgrund
Subsidiaritetsprincipen fastställdes formellt i EU-fördraget, som undertecknades 1992. Då infördes en hänvisning till principen i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget). Redan i Europeiska enhetsakten, som undertecknades 1986, hade man emellertid infört ett subsidiaritetskriterium på miljöområdet, visserligen utan att uttryckligen hänvisa till det som ett sådant. Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt fastslog i sin dom av den 21 februari 1995 (T-29/92) att subsidiaritetsprincipen innan EU-fördraget trädde i kraft inte utgjorde en generell rättslig princip som lagligheten i gemenskapens åtgärder skulle prövas mot.
Utan att ordalydelsen om subsidiaritetsprincipen i den omnumrerade artikel 5 andra stycket i EG-fördraget ändrades fogades genom Amsterdamfördraget, som undertecknades 1997, ett protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (1997 års protokoll) till EG-fördraget. Den övergripande strategin för tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, som man tidigare hade kommit överens om vid Europeiska rådets möte i Edinburgh 1992, blev därmed rättsligt bindande och föremål för rättslig prövning via protokollet om subsidiaritet.
Genom Lissabonfördraget om ändring av EU-fördraget och EG-fördraget, som undertecknades 2007, fördes subsidiaritetsprincipen in i artikel 5.3 i EU-fördraget, och den motsvarande bestämmelsen i EG-fördraget upphävdes, samtidigt som ordalydelsen behölls. Det lades också till en uttrycklig hänvisning till subsidiaritetsprincipens regionala och lokala dimension. Lissabonfördraget ersatte dessutom 1997 års protokoll med ett nytt protokoll nr 2, där den största skillnaden var de nationella parlamentens nya roll för att se till att subsidiaritetsprincipen följs (se faktablad 1.3.5).
B. Definition
Det allmänna syftet med subsidiaritetsprincipen är att garantera en lägre instans en viss grad av självständighet gentemot en högre instans, eller en lokal myndighet i förhållande till den centrala makten. Det handlar alltså om fördelning av befogenheter på flera myndighetsnivåer, en princip som utgör den institutionella grunden för förbundsstater.
Inom EU används subsidiaritetsprincipen för att reglera hur unionens icke-exklusiva befogenheter ska utövas. Den utesluter unionsåtgärder när en fråga kan hanteras effektivt av medlemsstaterna själva på central, regional eller lokal nivå. Unionen ges befogenhet att utöva sina befogenheter endast när medlemsstaterna inte är i stånd att uppnå målen för en planerad åtgärd i tillräcklig utsträckning och när åtgärder på EU-nivå kan tillföra ett mervärde.
Enligt artikel 5.3 i EU-fördraget måste tre förutsättningar vara uppfyllda för att unionens institutioner ska få agera i kraft av subsidiaritetsprincipen: a) Det handlar om ett område där unionen inte har exklusiv befogenhet (icke-exklusiv befogenhet). b) Målen för den planerade åtgärden kan inte i tillräcklig utsträckning uppnås av medlemsstaterna (nödvändighet). c) Åtgärden kan därför, på grund av sin omfattning eller sina verkningar, genomföras med bättre resultat på unionsnivå (mervärde).
C. Tillämpningsområde
1. Avgränsning av unionens befogenheter
Subsidiaritetsprincipen tillämpas på de områden med ”delad befogenhet” som räknas upp i artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), men även andra. Till skillnad från unionens ”exklusiva befogenhet” (artikel 3) och befogenheten att samordna, stödja eller komplettera medlemsstaternas åtgärder (artiklarna 5 och 6) är delade befogenheter områden där medlemsstaterna får ta initiativ endast ”i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet” (artikel 2.2 i EUF-fördraget). Det rör sig om befogenheter som unionen helt eller delvis kan föregripa. De blir exklusiva i och med att de utövas fram till dess att unionen beslutar att inte längre utöva dem. Dessa områden innefattar särskilt den inre marknaden, socialpolitik enligt definitionen i fördraget, ekonomisk, social och territoriell sammanhållning, jordbruk och fiskeri (med undantag av bevarandet av havets biologiska resurser), miljö, konsumentskydd, transport, transeuropeiska nät, energi, området med frihet, säkerhet och rättvisa samt viktiga hälsosäkerhetsrelaterade frågor.
2. På vilka tillämpas subsidiaritetsprincipen?
Subsidiaritetsprincipen tillämpas på alla EU-institutioner, men den har särskilt stor praktisk betydelse i samband med lagstiftningsförfarandena. Genom Lissabonfördraget har de nationella parlamentens och EU-domstolens roll stärkts när det gäller övervakningen av att subsidiaritetsprincipen följs. Lissabonfördraget lade inte bara till en uttrycklig hänvisning till subsidiaritetsprincipens subnationella dimension, utan stärkte också Regionkommitténs roll och gjorde det möjligt för de nationella parlamenten att låta regionala parlament med lagstiftande befogenheter delta i systemet för ”tidig varning”.
D. Kontroll genom de nationella parlamenten
Enligt artikel 5.3 andra stycket och artikel 12 b i EU-fördraget är det de nationella parlamentens uppgift att vaka över att subsidiaritetsprincipen respekteras, i enlighet med det förfarande som anges i protokoll nr 2. Denna mekanism (”systemet för tidig varning”) innebär att varje nationellt parlament eller varje kammare i ett av dessa parlament har åtta veckor på sig, efter översändandet av ett utkast till lagstiftningsakt, att till Europaparlamentets talman och kommissionens och rådets respektive ordförande skicka ett motiverat yttrande som förklarar varför man anser att det berörda utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Om de motiverade yttrandena utgör minst en tredjedel av de röster som tilldelas de nationella parlamenten (en röst per kammare i ett tvåkammarsystem och två röster i ett enkammarsystem), måste utkastet omprövas (”gult kort”). Den institution som lagt fram utkastet till lagstiftningsakt kan välja mellan att gå vidare med det, ändra det eller dra tillbaka det, och den ska motivera detta beslut. När det är fråga om utkast till akter som rör polissamarbete eller rättsligt samarbete i straffrättsliga frågor är tröskeln lägre (en fjärdedel av rösterna). Om en enkel majoritet av de röster som tilldelas de nationella parlamenten enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet anser att ett utkast till lagstiftningsakt är oförenligt med subsidiaritetsprincipen, och kommissionen ändå beslutar att gå vidare med utkastet som det är, hänvisas frågan till lagstiftarna (parlamentet och rådet), som ska fatta beslut under första behandlingen. Om lagstiftarna anser att utkastet till lagstiftningsakt inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen, kan de förkasta utkastet med en majoritet på 55 procent av rådsmedlemmarna eller en majoritet av de avgivna rösterna i Europaparlamentet (”orange kort”).
Hittills har förfarandet med ”gult kort” aktiverats tre gånger, medan förfarandet med ”orange kort” aldrig har använts. I maj 2012 delades det första ”gula kortet” ut. Det gällde ett förslag till förordning om rätten att vidta kollektiva åtgärder i samband med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster (”Monti II”). Totalt 12 av 40 nationella parlament eller kammare i ett av dessa parlament ansåg då att innehållet i förslaget inte var förenligt med subsidiaritetsprincipen. Kommissionen drog till sist tillbaka sitt förslag, trots att den ansåg att subsidiaritetsprincipen inte hade åsidosatts. I oktober 2013 delades ytterligare ett ”gult kort” ut av 14 kammare i nationella parlament i 11 medlemsstater, efter att förslaget om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten hade lagts fram. Efter att ha analyserat de motiverade yttranden som inkommit från de nationella parlamenten beslutade kommissionen att stå fast vid förslaget, med argumentet att det var förenligt med subsidiaritetsprincipen. Slutligen utfärdades i maj 2016 ett tredje ”gult kort” av 14 kammare i 11 medlemsstater mot förslaget till översyn av direktivet om utstationering av arbetstagare. Kommissionen angav utförliga skäl för att behålla sitt förslag, som inte stred mot subsidiaritetsprincipen eftersom frågan om utstationerade arbetstagare per definition är gränsöverskridande.
Konferensen mellan de parlamentariska organen för EU-frågor vid Europeiska unionens parlament (Cosac) fungerar som en användbar plattform där nationella parlament kan dela information om subsidiaritetsprövning. Dessutom underlättar nätverket för övervakning av subsidiaritetsprincipen, som upprätthålls av Europeiska regionkommittén, utbytet av information mellan lokala och regionala myndigheter och EU-institutioner. Nätverkets medlemmar är regionala parlament och myndigheter med lagstiftningsbefogenheter, lokala och regionala myndigheter utan lagstiftningsbefogenheter och sammanslutningar av lokala myndigheter i EU. Konferensen är också öppen för nationella delegationer i Europeiska regionkommittén och kammare i de nationella parlamenten.
E. Den senaste institutionella utvecklingen
I november 2017 inrättade kommissionen arbetsgruppen för subsidiaritet och proportionalitet och att ”göra mindre men göra det effektivare”, som lade fram sin rapport i juli 2018. På grundval av dess rekommendationer offentliggjorde kommissionen ett ”subsidiaritetspaket” i oktober 2018, med en tabell för bedömning av subsidiaritet och proportionalitet i konsekvensbedömningar, utvärderingar och motiveringar.
Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna var centrala för konferensen om Europas framtid (april 2021 – maj 2022), som lade fram 49 förslag med 326 åtgärder kopplade till centrala prioriteringar och utmaningar för Europa, däribland frågan om demokrati. I parlamentets resolution av den 22 november 2023 föreslogs att domstolens subsidiaritetsprövning ska stärkas, att åttaveckorsperioden för de nationella parlamenten ska förlängas till tolv veckor, att yttranden från regionala parlament ska tas med i nationella motiverade yttranden och att en mekanism med ”grönt kort” som gör det möjligt för de nationella parlamenten att föreslå lagstiftningsinitiativ ska införas.
Efter konferensen har begreppet ”aktiv subsidiaritet” fått en mer framträdande plats. Den elfte subsidiaritetskonferensen gick av stapeln 2024 under parollen ”Bättre lagstiftning och aktiv subsidiaritet: nyckellösningar för ett EU som levererar”. I sin årsrapport för 2024 (publicerad den 8 september 2025) bekräftade kommissionen att aktiv subsidiaritet och full samverkan med lokala och regionala myndigheter fortfarande är centrala prioriteringar för mandatperioden 2024–2029.
F. Rättslig prövning
Respekten för subsidiaritetsprincipen kan i efterhand (dvs. efter antagandet av lagstiftningsakten) bli föremål för en rättslig prövning av Europeiska unionens domstol, vilket också framgår av protokollet. Unionsinstitutionerna åtnjuter dock betydande handlingsutrymme när det gäller tillämpningen av denna princip. I domarna i målen C-84/94 och C-233/94 fastställde domstolen att iakttagande av subsidiaritetsprincipen hör till det som omfattas av den motiveringsskyldighet som anges i artikel 296 i EUF-fördraget. Denna skyldighet anses uppfylld om det framgår av skälen att subsidiaritetsprincipen har beaktats. I en nyare banbrytande dom (mål C-547/14, Philip Morris, punkt 218) från 2016 bekräftade domstolen att den måste pröva ”om unionslagstiftaren – på grundval av närmare uppgifter – hade anledning att anta att syftet med den planerade åtgärden bättre kunde uppnås på unionsnivå”. När det gäller rättssäkerhetsgarantier, i synnerhet motiveringsskyldigheten i fråga om subsidiaritet, erinrade domstolen om att iakttagandet av denna skyldighet ”inte bara ska bedömas med hänsyn till den omtvistade rättsaktens lydelse utan också med hänsyn till det sammanhang som den ingår i och omständigheterna i det enskilda fallet” (punkt 225).
I ett arbetsdokument från parlamentet om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna som publicerades 2021 konstaterades att domstolen aldrig har ogiltigförklarat någon åtgärd för att den står i strid med subsidiaritetsprincipen, och det föreslogs att en oberoende ”subsidiaritetsavdelning”, bestående av ordförandena för de nationella författningsdomstolarna, bör inrättas för att komma till rätta med politisk partiskhet och förbättra kvaliteten på lagstiftningsgranskningen.
Medlemsstaterna får väcka talan om ogiltigförklaring inför domstolen mot en rättsakt på grund av åsidosättande av subsidiaritetsprincipen å deras nationella parlaments – eller en av dess kammares – vägnar, i enlighet med deras rättssystem. Europeiska regionkommittén har också möjlighet att väcka sådan talan mot lagstiftningsakter, om det anges i EUF-fördraget att den ska höras. I Draghirapporten påpekades att sådana aktörer, trots sina betydande befogenheter, sällan har ifrågasatt kommissionens lagstiftningsförslag. I rapporten förespråkas en EU-omfattande granskning som skulle undersöka orsakerna till att de nationella parlamenten agerar som de gör.
I augusti 2024 väckte ett nationellt parlament för första gången talan om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen enligt protokoll nr 2 mot förordning (EU) 2024/1351 om asyl- och migrationshantering (mål C-553/24, väckt av den franska nationalförsamlingen). Denna epokgörande talan, som initierades av endast 60 av 577 ledamöter i enlighet med artikel 88-6 i den franska konstitutionen, visar att subsidiaritetsprövningen har blivit tillgänglig för parlamentariska minoriteter i vissa nationella parlament, vilket potentiellt kan stärka den demokratiska tillsynen och kontrollen av efterlevnaden av subsidiaritetsprincipen på både nationell och europeisk nivå.
Europaparlamentets roll
Det var Europaparlamentet som tog initiativ till subsidiaritetsprincipen. Den 14 februari 1984, när förslaget till EU-fördraget antogs, föreslog parlamentet en bestämmelse om att medlemsstaterna skulle kunna få agera på områden där unionen inte har lagstiftat och där medlemsstaterna enligt fördraget delar befogenheter med unionen. Parlamentet framhöll också att gemenskapen bör agera endast för att genomföra åtgärder som kan utföras mer effektivt gemensamt än av medlemsstaterna var för sig.
Parlamentet har upprepat dessa förslag i ett flertal resolutioner (till exempel resolutionerna av den 23 november 1989, den 14 december 1989, den 12 juli 1990, den 21 november 1990 och den 18 maj 1995), där det bekräftar sitt stöd för subsidiaritetsprincipen.
A. Internationella avtal
Parlamentet har antagit en rad åtgärder för att fullgöra sin fördragsenliga roll när det gäller tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. I artikel 43 i parlamentets arbetsordning föreskrivs följande: ”Vid behandlingen av ett förslag till lagstiftningsakt ska parlamentet särskilt kontrollera att förslaget till rättsakt respekterar subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.” Utskottet för rättsliga frågor är det parlamentsutskott som har övergripande ansvar för att övervaka att subsidiaritetsprincipen iakttas. För att göra detta utarbetar utskottet regelbundet betänkanden om kommissionens årsrapporter om subsidiaritet och proportionalitet.
Den 25 oktober 1993 ingick rådet, parlamentet och kommissionen ett interinstitutionellt avtal om förfarandena för genomförandet av subsidiaritetsprincipen, som är ett tydligt uttryck för att alla tre institutionerna är angelägna att göra framsteg på området. I och med detta åtog sig institutionerna att respektera subsidiaritetsprincipen. I avtalet fastställs närmare hur de befogenheter som EU-institutionerna tilldelas genom fördragen ska utövas med hjälp av förfaranden för tillämpning av subsidiaritetsprincipen, så att fördragens mål kan förverkligas. Kommissionen åtog sig att ta hänsyn till subsidiaritetsprincipen och visa på vilket sätt detta gjorts. Motsvarande gäller för parlamentet och rådet i samband med de befogenheter de har tilldelats.
Enligt det interinstitutionella avtalet av den 13 april 2016 mellan Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen om bättre lagstiftning (som ersätter avtalet från december 2003 och den gemensamma interinstitutionella ansatsen för konsekvensanalys från november 2005) måste kommissionen i sina motiveringar förklara på vilket sätt de föreslagna åtgärderna är berättigade med tanke på subsidiaritetsprincipen, och den måste ta hänsyn till detta i sina konsekvensbedömningar. I ramavtalet om förbindelserna mellan Europaparlamentet och Europeiska kommissionen av den 20 november 2010 åtog sig parlamentet och kommissionen dessutom att samarbeta med de nationella parlamenten för att underlätta deras utövande av sina kontrollbefogenheter i fråga om efterlevnad av subsidiaritetsprincipen.
B. Europaparlamentets resolutioner
Europaparlamentet klargjorde redan i sin resolution av den 13 maj 1997 sin ståndpunkt att subsidiaritetsprincipen är en bindande rättsregel, men påpekade samtidigt att genomförandet av den inte bör lägga hinder i vägen för unionens utövande av sina exklusiva befogenheter eller utnyttjas som förevändning för att ifrågasätta EU:s regelverk. I sin resolution av den 8 april 2003 tillade parlamentet att meningsskiljaktigheter helst bör lösas på politisk nivå och att hänsyn bör tas till förslaget från konventet om Europas framtid om att inrätta ett system för ”tidig varning” som gör det möjligt för de nationella parlamenten att övervaka subsidiaritetsfrågor. Detta system blev sedan verklighet i och med Lissabonfördraget (se ovan och faktablad 1.3.5).
I sin resolution av den 13 september 2012 välkomnade parlamentet ett aktivare deltagande av de nationella parlamenten i granskningen av lagstiftningsförslag med hänsyn till subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Parlamentet föreslog också att man undersöker hur man kan avlägsna hinder för de nationella parlamentens deltagande i systemet för kontroll av subsidiariteten.
I sin resolution av den 18 april 2018 noterade Europaparlamentet den kraftiga ökningen av antalet motiverade yttranden från de nationella parlamenten, vilket visar på deras ökade engagemang i unionens beslutsprocess. Parlamentet välkomnade också de nationella parlamentens intresse av att spela en mer proaktiv roll genom att använda ett förfarande med ”grönt kort”. Här rekommenderade parlamentet att dessa befintliga verktyg som gör det möjligt för de nationella parlamenten att delta i lagstiftningsprocessen utnyttjas fullt ut, utan att det skapas nya institutionella och administrativa strukturer.
I sin resolution av den 13 februari 2019 betonade Europaparlamentet lokala myndigheters grundläggande roll, i synnerhet regionala parlament med lagstiftningsbefogenhet. Parlamentet tog också del av rekommendationerna från arbetsgruppen för subsidiaritet och proportionalitet och att ”göra mindre men göra det effektivare”, men påpekade att många av dem, särskilt angående de nationella parlamentens roll och behovet av en reform när det gäller systemet för tidig varning, redan hade framförts av parlamentet.
I sin resolution av den 24 juni 2021 påpekade parlamentet att de lokala och regionala myndigheterna genomför och använder omkring 70 procent av EU-lagstiftningen och uppmanade kommissionen att göra dem mer delaktiga i sina samrådsprocesser och att integrera en tabell för bedömning av tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna under hela beslutsprocessen. Parlamentet lyfte också fram att den nuvarande strukturen i förfarandet för mekanismen för subsidiaritetsprövning leder till att de nationella parlamenten ägnar alltför mycket tid åt tekniska och rättsliga bedömningar med korta tidsfrister, vilket gör det svårare att nå målet att föra en djupare politisk diskussion om EU-politiken.
I sin resolution av den 23 november 2023 noterade parlamentet den betydande ökningen av motiverade yttranden från nationella parlament (från 9 under 2020 till 34 under 2022), samtidigt som det konstaterade att inget ”orange kort” har använts någonsin sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. Parlamentet ville att de nationella parlamenten ska involveras tidigare i lagstiftningsförfarandet och att kommissionen ska lämna mer detaljerade förklaringar för att möjliggöra gedigna subsidiaritetsbedömningar. Parlamentet uppmanade också rådet att öka transparensen genom att offentliggöra fler handlingar, särskilt medlemsstaternas ståndpunkter, och därigenom stärka den parlamentariska kontrollen.
I sin resolution av den 17 januari 2024 uppmärksammade parlamentet de nationella parlamentens begäran om en förlängning av tidsfristen på åtta veckor för att avge motiverade yttranden och efterlyste ett införande av en tolvveckorsfrist i samband med nästa fördragsöversyn. Parlamentet föreslog också att man skulle införa ett förfarande med ett ”grönt kort”, där minst en tredjedel av de nationella parlamenten kan begära att kommissionen eller parlamentet lägger fram lagstiftningsförslag, vilket skulle påverka den europeiska debatten på ett positivt sätt.
Christophe BEAUDOUIN / JAGODA KAROLINA MACIEJEWSKA / Mariusz Maciejewski