Biologisk mångfald, markanvändning och skogsbruk

EU har i internationella sammanhang spelat en viktig roll för att hitta lösningar på problem med förlust av biologisk mångfald, avskogning och klimatförändringar. FN:s konferens om miljö och utveckling 1992 innebar ett stort steg framåt för bevarandet av den biologiska mångfalden och naturskyddet, tack vare antagandet av konventionen om biologisk mångfald. EU åtog sig 2011 att senast 2020 hejda förlusten av biologisk mångfald och försämringen av ekosystemtjänster i EU. I Parisavtalet om klimatförändringar från 2015 noteras vikten av att säkerställa alla ekosystems integritet och skyddet av den biologiska mångfalden. Som en del av den europeiska gröna given har kommissionen föreslagit en ny strategi för biologisk mångfald som syftar till att få Europas biologiska mångfald att återhämta sig till 2030, för människors, klimatets och vår planets skull.

Rättslig grund

Artiklarna 3, 11 och 191–193 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

Allmän bakgrund

Den FN-konferens om miljö och utveckling (Unced), som hölls i Rio de Janeiro 1992, resulterade i antagandet av FN:s ramkonventionen om klimatförändringar (UNFCCC) och konventionen om biologisk mångfald (CBD) samt i Rioförklaringen, skogsprinciperna och handlingsprogrammet Agenda 21. Konventionen om biologisk mångfald kompletteras med två viktiga protokoll: Cartagenaprotokollet om biosäkerhet, som antogs 2000 och trädde i kraft 2003 och som syftar till att skydda den biologiska mångfalden från de potentiella risker som levande modifierade organismer som framställts med hjälp av modern bioteknik innebär, och Nagoyaprotokollet om tillträde och fördelning av nytta, som antogs 2010 och trädde i kraft 2014 och som syftar till att skapa större rättslig förutsägbarhet och insyn för både leverantörer och användare av genetiska resurser. CBD:s rapport om bedömningen av den globala biologiska mångfalden (Global Biodiversity Outlook 3) visar dock att 2010 års mål för biologisk mångfald inte uppnåddes. I Nagoya (Aichi prefektur, Japan) 2010 antog parterna i CBD även en reviderad strategisk plan med Aichimålen för biologisk mångfald – 20 ambitiösa mål som organiserats i fem strategiska mål för att uppnå skydd av den biologiska mångfalden senast 2020, som en del av en strategisk plan för biologisk mångfald för perioden 2011–2020.

EU är också part i följande konventioner: Ramsarkonventionen om bevarande av våtmarker (februari 1971), Cites-konventionen (mars 1973), Bonnkonventionen om skydd av flyttande vilda djur (juni 1979), Bernkonventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljöer (1982) och Riokonventionen om biologisk mångfald (juni 1992). EU är också part i följande regionala konventioner: Helsingforskonventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö (1974), Barcelonakonventionen om Medelhavet (1976) och konventionen om skydd av Alperna (1991). EU måste dessutom följa Århuskonventionen (1998), som föreskriver tillgång för allmänheten till information i miljöfrågor, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning.

Internationella insatser för att minska utsläppen av växthusgaser sker i enlighet med UNFCCC. Kyotoprotokollet till UNFCCC förbinder utvecklade länder att minska sina utsläpp av växthusgaser under perioden fram till 2020. I december 2015 antog parterna i UNFCCC Parisavtalet, ett rättsligt bindande klimatavtal som gäller för alla länder och enligt vilket den globala uppvärmningen ska hållas långt under 2 °C och ansträngningar göras för att hålla ökningen under 1,5 °C. Redd+-initiativet inom UNFCCC tillhandahåller instrument för att bekämpa avskogning och skogsförstörelse i tropikerna. I Parisavtalet noteras vikten av att säkerställa alla ekosystems integritet, inklusive havens, och skyddet av den biologiska mångfalden. Avtalet pekar också på den avgörande roll som markanvändningssektorn har för uppnåendet av de långsiktiga klimatmålen.

Mål och resultat

A. Handlingsplaner för biologisk mångfald

I maj 2006 antog kommissionen ett meddelande och en handlingsplan Att stoppa förlusten av biologisk mångfald till 2010 – och därefter: Att upprätthålla ekosystemtjänster för mänskligt välbefinnande. Eftersom det var osannolikt att EU skulle nå målet att stoppa minskningen av den biologiska mångfalden till 2010, antog kommissionen en ny strategi i juni 2011 i syfte att ”sätta stopp för förlusten av biologisk mångfald och förstörelsen av ekosystemtjänster i EU senast 2020,[...] återställa dem och samtidigt förstärka EU:s bidrag för att motverka förlusten av biologisk mångfald på global nivå”. I december 2011 godkände rådet EU:s strategi för biologisk mångfald fram till 2020, och införlivade sex mål: fullständig tillämpning av EU:s naturskyddslagstiftning för att bevara den biologiska mångfalden, bättre skydd av ekosystemen och större användning av grön infrastruktur, ett hållbarare jord- och skogsbruk, en bättre förvaltning av fiskebestånden, skärpta kontroller av invaderande främmande arter och ett större bidrag från EU för att motverka den globala förlusten av biologisk mångfald.

B. Bevarande av naturliga livsmiljöer samt vilda djur och växter

Genom livsmiljödirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, ändrat genom direktiv 97/62/EG) inrättades ett europeiskt nätverk, Natura 2000. Nätverket omfattar ”områden av gemenskapsintresse”/”särskilda bevarandeområden” som medlemsstaterna har utsett, och ”särskilda skyddsområden” som klassificerats enligt direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar. Natura 2000-nätverket omfattar ett område på över 850 000 km2, och är världens största sammanhängande nätverk av skyddade områden. Huvudsyftet med livsmiljödirektivet är att främja bevarandet av biologisk mångfald och samtidigt beakta ekonomiska, sociala, kulturella och regionala behov. Det ändrade fågeldirektivet (2009/147/EG) innehåller bestämmelser om skydd, förvaltning och kontroll av (vilda) fåglar, däribland regler för hållbar jakt.

C. Invasiva främmande arter

Skärpta kontroller av invasiva främmande arter är ett av de sex målen för EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020. Invasiva främmande arter orsakar årligen skador som uppgår till miljarder euro i EU, inte bara på ekosystemen utan också på grödor och boskap, vilket rubbar den lokala miljön och påverkar människors hälsa. En viktig del av förordning (EU) nr 1143/2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter är förteckningen över invasiva främmande arter av unionsbetydelse. Syftet med förordningen är att – genom förebyggande, tidig varning och snabb respons – skydda den inhemska biologiska mångfalden och att minimera och mildra de effekter som sådana arter har för människors hälsa och ekonomin. Medlemsstaterna kommer framför allt att bli tvungna att inrätta övervakningssystem och handlingsplaner.

D. Tillträde och fördelning av nytta

Efter antagandet av Nagoyaprotokollet om tillträde och fördelning av nytta lade kommissionen i oktober 2012 fram ett förslag i syfte att fastställa bindande krav för tillgång till genetiska resurser från ett ursprungsland och säkerställa att den nytta som uppstår fördelas rimligt och rättvist. Ett avtal mellan Europaparlamentet och rådet ledde till antagandet av förordning (EU) nr 511/2014. Enligt denna förordning kan genetiska resurser och tillhörande traditionell kunskap endast överföras och användas i enlighet med de bestämmelser som överenskommits på ömsesidig basis mellan användarna (företag, privata samlare och institutioner) och myndigheterna i ursprungslandet.

E. Exploatering av och handel med vilda djur och växter

Genom Cites-konventionen regleras den internationella handeln med arter av vilda djur och växter, särskilt export, återexport och import av levande och döda djur och växter och delar av eller produkter av sådana djur eller växter, utifrån ett system med tillstånd och certifikat. Grundförordningen (förordning (EG) nr 338/97) om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, införlivar de mål, principer och bestämmelser som fastställs i Cites-konventionen med EU:s lagstiftning. När en ändring görs i förteckningen av arter i bilagorna till rådets förordning (EG) nr 338/97, till exempel för att genomföra ett beslut av partskonferensen för Cites om att uppföra arter på förteckningen, sker detta genom en genomförandeförordning från kommissionen, till exempel genomförandeförordning (EU) nr 2017/1915, som förbjuder införsel till EU av exemplar av vissa arter av vilda djur och växter.

F. Biologisk mångfald när det gäller djurskydd

Kommissionen har infört en handlingsplan för djurskydd och djurs välbefinnande 2006-2010 (COM(2006)0013) som stöder ”3R-principen” (dvs. principen om ersättning (replacement), begränsning (reduction) och förbättring (refinement) av djurförsök). Direktiv 2010/63/EU om skydd av djur som används för vetenskapliga ändamål (som upphäver direktiv 86/609/EEG) grundas på den principen och trädde i kraft den 1 januari 2013. Dessutom syftar förordning (EG) nr 1007/2009 till att säkerställa att produkter som härrör från sälar inte längre finns på EU-marknaden.

G. Havens biologiska mångfald

Havens biologiska mångfald behandlas i handlingsplanerna för biologisk mångfald på områdena bevarande av naturresurser och fiskeri. I översynen av EU:s strategi för biologisk mångfald betonas det att haven och kustområdena måste ha en god ekologisk status om de ska kunna skydda den biologiska mångfalden. Dessutom trädde ramdirektivet om en marin strategi (2008/56/EG) om skydd och bevarande av havsmiljön i kraft i juli 2008. Syftet med direktivet är att säkerställa god status i alla EU:s marina vatten till 2020 och skydda den resursbas som alla havsrelaterade ekonomiska och sociala verksamheter är beroende av.

H. Skog

Nästan 30 % av Natura 2000-nätverkets yta utgörs av skog. EU har nästan 182 miljoner hektar skog, som täcker 43 % av dess landareal, och därför är flera EU-åtgärder inriktade på att skydda skogarna. Timmerförordningen ((EU) nr 995/2010) fastställer skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på EU-marknaden. Den motverkar handel med olagligt avverkat timmer och olagliga trävaror genom viktiga skyldigheter och förbjuder för första gången utsläppande av olagligt avverkat timmer och olagliga trävaror på EU-marknaden. Kommissionens meddelande En ny EU-skogsstrategi: för skogarna och den skogsbaserade sektorn (COM(2013)0659) antogs i september 2013. I rådets slutsatser av den 19 maj 2014 betonades sedan den skogsbaserade sektorns betydelse för EU och skogens avgörande roll för att möjliggöra samhällets strukturella omvandling mot biobaserade ekonomier. I en halvtidsrapport om genomförandet av EU:s skogsstrategi drogs slutsatsen att betydande framsteg har gjorts mot 2020-målen.

I. Markanvändning, förändring av markanvändning och skogsbruk (LULUCF)

LULUCF-sektorn omfattar användningen av mark, träd, växter, biomassa och timmer, och har de särskilda egenskaperna att den inte bara släpper ut växthusgaser utan även kan absorbera koldioxid från atmosfären. Enligt Kyotoprotokollet ska medlemsstaterna fram till 2020 säkerställa att växthusgasutsläppen från markanvändning kompenseras genom ett motsvarande upptag av koldioxid, vilket möjliggörs genom ytterligare åtgärder inom sektorn. EU siktar nu på att integrera denna princip (den så kallade regeln om icke-debitering) i EU:s lagstiftning för perioden 2021-2030, genom att för första gången införliva LULUCF i EU:s ansträngningar för att minska utsläppen. Genom förordning (EU) nr 2018/841, som trädde i kraft den 9 juli 2018, om inbegripande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030, genomförs överenskommelsen mellan EU:s ledare från oktober 2014 om att alla sektorer bör bidra till EU:s 2030-mål för minskade utsläpp. Enligt denna förordning bör växthusgasutsläpp från LULUCF uppvägas av att en minst lika stor mängd koldioxid försvinner från atmosfären under perioden 2021-2030.

J. Finansieringsinstrument

Sedan 1992 har EU:s instrument för särskild finansiering av miljön varit Life-programmet. Naturvård och biologisk mångfald har ingått bland delprogrammen i de fyra faser som redan slutförts. Den femte fasen av Life-programmet (som infördes av förordning (EU) nr 1293/2013 och som täcker Life-perioden 2014-2020) består av två delprogramom klimatförändringar och miljön. En budget på 1 155 miljoner euro har för närvarande avsatts för naturvård och biologisk mångfald, och ingår i delprogrammet för miljö. Annan finansiering för att stödja biologisk mångfald tas upp i jordbruks- och fiskeripolitiken, Sammanhållningsfonden och strukturfonderna samt de fleråriga ramprogrammen för forskning.

K. Den europeiska gröna given

Den 11 december 2019 presenterade kommissionen den europeiska gröna given, ett ambitiöst åtgärdspaket med syftet att EU ska kunna bli koldioxidneutralt senast 2050. Den europeiska gröna given tillhandahåller en åtgärdsplan för att omvandla EU till en hållbar och konkurrenskraftig ekonomi. Bland de föreslagna åtgärderna finns en EU-strategi för biologisk mångfald för 2030 (offentliggjord den 20 maj 2020) med åtgärder för att ta itu med de främsta orsakerna till förlusten av biologisk mångfald, samt en ny EU-skogsstrategi med åtgärder för att stödja avskogningsfria värdekedjor. Den nya strategin för biologisk mångfald för 2030 tar upp de fem viktigaste orsakerna till förlusten av biologisk mångfald (förändringar i mark- och havsanvändningen, överexploatering, klimatförändringar, föroreningar och invasiva främmande arter), fastställer en förbättrad styrningsram för att fylla återstående luckor, säkerställer ett fullständigt genomförande av EU-lagstiftningen och sammanför alla befintliga insatser.

Europaparlamentets roll

Som medlagstiftare har Europaparlamentet länge gett sitt stöd till EU:s skydd av den biologiska mångfalden och klimatförändringspolitik. I september 2010 antog parlamentet en resolution om tillämpningen av EU-lagstiftning som syftar till att bevara biologisk mångfald, med hänsyn till målet för biologisk mångfald efter 2010. Parlamentet var mycket bekymrat över att det akuta behovet av att stoppa förlusten av biologisk mångfald saknades i den internationella politiska dagordningen, och krävde förbättrade styrelseformer för den biologiska mångfalden både när det gäller inre och yttre förbindelser.

I november 2016 antog parlamentet en resolution som svar på handlingsplanen mot olaglig handel med vilda djur och växter, i syfte att få bukt med denna organiserade och destruktiva brottslighet, som utgör ett hot mot den biologiska mångfalden och gör att många arter hotas av utrotning. I handlingsplanen fastställs tre prioriteringar: förhindrande, kontroll av lagens efterlevnad och samarbete. Vikten av globalt samarbete mellan ursprungsländerna, transitländerna och destinationsländerna betonades. I oktober 2016 och oktober 2017 antog parlamentet resolutioner mot kommissionens godkännande av genetiskt modifierade organismer – majs, sojabönor etc. – och om åtgärder för att medlemsstaterna lättare ska kunna förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer, i linje med målet att skydda den biologiska mångfalden, naturen och marken.

Parlamentet påminde i sin resolution av den 14 oktober 2015 Mot en ny internationell klimatöverenskommelse i Paris om att klimatförändringar påskyndar förlusten av biologisk mångfald, och efterlyste en överenskommelse som inbegriper ”omfattande insats från alla sektorer” och noterade att markanvändning har ”betydande kostnadseffektiv potential för begränsning och ökad motståndskraft”.

I sin resolution av den 16 januari 2020 om det 15:e mötet i partskonferensen (COP15) för konventionen om biologisk mångfald underströk parlamentet behovet av en höjd ambitionsnivå och en större delaktighet, och en bättre fungerande global ram för biologisk mångfald efter 2020.

Parlamentet underströk också i sin resolution av den 8 oktober 2020 om en ny EU-skogsstrategi den avgörande roll som EU:s skogsstrategi efter 2020 och den europeiska gröna given spelar för att uppnå målen i Parisavtalet och FN:s Agenda 2030 för hållbar utveckling.

Slutligen betonade parlamentet i sin resolution av den 22 oktober 2020 med rekommendationer till kommissionen om en EU-rättslig ram för att stoppa och vända den globala avskogning som drivs av EU att handels- och investeringspolitiken behöver ses över för att bemöta den internationella avskogningsutmaningen på ett effektivare sätt, genom att säkerställa lika villkor globalt, och ta hänsyn till sambandet mellan handelsavtal och global biologisk mångfald samt skogarnas ekosystem.

 

Georgios Amanatidis